Verso la politica agricola comune dopo il 2020

Le istituzioni europee si sono impegnate ad adottare una nuova riforma entro dicembre 2020, ma tale calendario non ha potuto essere rispettato. Sono stati avviati negoziati (triloghi) al fine di giungere a un accordo definitivo prima dell'estate 2021.

Base giuridica

Proposte legislative concernenti la politica agricola comune (PAC) dopo il 2020 [COM(2018)0392, COM(2018)0393 e COM(2018)0394 del 1^o giugno 2018] e proposte relative a un nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027 [COM(2018)0322 del 2 maggio 2018 e COM(2020)0443 del 28 maggio 2020].

Verso una PAC dopo il 2020

I lavori sulla PAC per il periodo successivo al 2020 sono iniziati sotto la presidenza olandese del Consiglio in occasione di una riunione informale svoltasi nel maggio 2016. Le successive presidenze del Consiglio hanno proseguito il processo avviato dando inizio a una riflessione sulle principali sfide da affrontare in ambito agricolo.

La Commissione, dal canto suo, ha istituito nel gennaio 2016 un gruppo di lavoro incaricato di riflettere sul futuro della politica relativa ai mercati agricoli. Il gruppo ha presentato la sua relazione finale nel novembre 2016. Per quanto riguarda il secondo pilastro, la conferenza «Cork 2.0» del settembre 2016 ha portato all'adozione di una dichiarazione che evidenzia dieci orientamenti chiave per il futuro della politica di sviluppo rurale in Europa.

In occasione della revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, la Commissione ha adottato, il 14 settembre 2016, una proposta legislativa «omnibus» che ha un impatto su numerose politiche europee [COM(2016)0605], compresa la PAC. In linea di principio, l'obiettivo consisteva nell'introduzione di adeguamenti tecnici negli atti di base in vigore, onde semplificare gli strumenti esistenti. Alla fine, grazie all'impulso del Parlamento europeo, l'operazione si è convertita in una vera riforma della PAC, seppur limitata. Il Parlamento ha preso spunto dalle raccomandazioni del gruppo di lavoro sui mercati per presentare emendamenti supplementari al fine di migliorare i meccanismi in vigore. In ottobre è stato raggiunto un accordo con il Consiglio e il testo è stato pubblicato nel dicembre 2017 [regolamento (UE) 2017/2393, GU L 350 del 29.12.2017]. I miglioramenti approvati riguardano l'ambito di azione delle organizzazioni dei produttori, il rafforzamento delle assicurazioni agricole e degli strumenti di stabilizzazione del reddito, le norme sui pagamenti di inverdimento e sui versamenti ai giovani agricoltori, e la definizione di «agricoltore in attività» (che consente agli Stati membri un'applicazione molto flessibile).

Nel febbraio 2017, la Commissione ha avviato una consultazione pubblica sul futuro della PAC, terminata nel maggio 2017. Il 29 novembre 2017 ha quindi presentato una comunicazione dal titolo «Il futuro dell'alimentazione e dell'agricoltura» [COM(2017)0713]. Essa, che si è mantenuta vaga dal punto di vista operativo, ha posto l'accento sulla governance agricola, annunciando un cambiamento radicale nel modello di attuazione della PAC. Una relazione di iniziativa del Parlamento europeo (relazione Dorfmann) riguardante la comunicazione della Commissione è stata seguita da una risoluzione approvata in Aula il 30 maggio 2018 [P8_TA(2018)0224].

Il contesto dell'ultima riforma della PAC

La riforma della PAC del 2013 è stata decisa in un periodo di piena recessione. Da allora il contesto economico e istituzionale è cambiato. Si è tornati a registrare una crescita che è però rimasta debole, fino a diventare negativa a causa della pandemia di COVID-19. Gli sviluppi geopolitici, inoltre, hanno aggravato l'incertezza dei mercati (uscita del Regno Unito dall'Unione nel gennaio 2020, crisi del partenariato tradizionale UE-USA a seguito dell'elezione del presidente Trump). Si sta altresì assistendo a una stagnazione del multilateralismo commerciale senza che la proliferazione di accordi bilaterali riesca ad attenuare le tendenze protezionistiche e i conflitti commerciali. Infine, fanno la loro comparsa nuove sfide legate ai cambiamenti climatici e alla sostenibilità, che accompagnano l'entrata in vigore dell'accordo di Parigi (COP 21), mentre le innovazioni tecnologiche, e in particolare la rivoluzione digitale, sortiscono effetti significativi sulla produzione, la trasformazione e la distribuzione dei prodotti alimentari.

Il 24 dicembre 2020 l'Unione europea e il Regno Unito hanno concluso un accordo sulle loro future relazioni. Detto accordo ha tutelato gli elementi cardine, prevedendo un regime di scambi senza tariffe o contingenti per tenere conto del ruolo di principale partner commerciale europeo rivestito dal Regno Unito, in particolare nel settore agroalimentare (vedasi scheda 3.2.10, tabella VI). Ciononostante, l'accordo non elimina tutti i dubbi relativi alle conseguenze delle nuove procedure doganali e ai costi amministrativi supplementari per gli operatori, per non parlare dell'incertezza determinata dalla pandemia sui mercati agricoli. La Commissione prevede che l'impatto della crisi della COVID-19 si tradurrà in una crescita lenta e che l'economia europea, così come il settore agricolo, non raggiungerà i livelli precedenti alla pandemia prima del 2023.

Proposte finanziarie relative alla PAC per il periodo successivo al 2020

La proposta della Commissione relativa al quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027 [COM(2018)0322 del 2 maggio 2018] ha definito il bilancio agricolo del futuro. Sebbene l'Unione continui a destinare una quota significativa del suo bilancio all'agricoltura (28,5% del totale del periodo) (cfr. scheda 3.2.10, tabella I), sono stati proposti tagli molto significativi in termini reali (-15%), a causa dell'uscita del Regno Unito (contributore netto al bilancio dell'UE) e delle esigenze di finanziamento derivanti dalle nuove priorità dell'Unione (migrazione, frontiere esterne, economia digitale, trasporti).

A seguito della crisi economica scatenata dalla pandemia di COVID-19, il progetto di bilancio a lungo termine del 2018 è stato sostituito, nel maggio 2020, da una seconda proposta rafforzata dal piano per la ripresa economica («Next Generation EU»). Il Parlamento europeo ha definito la sua posizione nelle risoluzioni del 14 novembre 2018 [P8_TA(2018)0449], del 23 luglio 2020 [P9_TA(2020)0206] e del 17 dicembre 2020 [P9_TA(2020)0360]. I due rami dell'autorità di bilancio sono giunti a un accordo il 17 dicembre 2020, al termine di un lungo processo di negoziazione [regolamento (UE, Euratom) 2020/2093]. Il bilancio della PAC per il periodo 2021-2027 ammonta a 336,4 miliardi di EUR a prezzi costanti 2018, il che va confrontato con il bilancio del periodo 2014-2020, tolte le spese per il Regno Unito (cfr. scheda 3.2.10, tabella I, colonna 1). Il primo pilastro continua a prevalere [Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), 258,6 miliardi, 78,4%], anche se con una diminuzione del 10%, mentre la diminuzione maggiore si registra per lo sviluppo rurale [Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), 77,8 miliardi] che scende del 19% (vedasi scheda 3.2.10, tabella I, colonna 5).

L'adozione del QFP 2021-2027 ha altresì consentito l'entrata in vigore del programma quadro dell'UE per la ricerca e l'innovazione, «Orizzonte Europa», con una dotazione di bilancio pari a 95,5 miliardi di EUR, di cui circa 10 miliardi sono riservati al settore agricolo.

Proposte legislative relative alla PAC per il periodo successivo al 2020

Sulla base del progetto del QFP del maggio 2018, la Commissione ha presentato il quadro legislativo della PAC per il periodo 2021-2027 [COM(2018)0392, COM(2018)0393 e COM(2018)0394 del 1^o giugno 2018]. Al centro della riforma si trova il modello di attuazione della PAC, centrato sui risultati e sulla sussidiarietà, che investe gli Stati membri di un ruolo decisamente più importante nella realizzazione degli interventi agricoli. In futuro, l'Unione dovrebbe fissare i parametri fondamentali (obiettivi della PAC, requisiti di base, principali tipi di intervento del primo e del secondo pilastro), mentre gli Stati membri dovrebbero elaborare piani strategici pluriennali al fine di conseguire gli obiettivi specifici e quantificati stabiliti di comune accordo.

La futura PAC si concentrerebbe su nove obiettivi che riflettono la sua multifunzionalità economica, ambientale e socioterritoriale. Essa conserverebbe i suoi due pilastri e i due fondi agricoli destinati al sostegno dei programmi nazionali in funzione di una serie di misure scelte secondo un approccio integrato. In ogni caso, i pagamenti diretti rimarrebbero gli elementi prioritari della nuova PAC. Oltre alla nuova governance della PAC, gli altri punti significativi delle proposte di riforma sono:

• per ciò che riguarda il primo pilastro, la ridistribuzione del sostegno diretto è caratterizzata da nuovo slancio: la Commissione propone una riduzione dei pagamenti a partire da 60.000 EUR e un massimale obbligatorio per gli importi superiori a 100.000 EUR per azienda agricola. Inoltre, i programmi settoriali d'intervento sono trasferiti dall'organizzazione comune dei mercati agricoli (OCM) ai nuovi piani strategici nazionali;
• la nuova architettura verde, affidata alle autorità nazionali, è molto più flessibile in termini di progettazione e gestione. Essa presenterebbe tre componenti: la nuova condizionalità (obbligatoria, ma più flessibile nei dettagli), i programmi per il clima e l'ambiente (che sarebbero finanziati dal FEAGA e che sostituirebbero i pagamenti di inverdimento esistenti) e le misure agroambientali e climatiche (finanziate dal FEASR);
• per quanto concerne il secondo pilastro: il FEASR non è più un fondo strutturale nell'ambito del quadro comune della politica di coesione; il tasso di cofinanziamento è ridotto di dieci punti; la Commissione sta concentrando gli interventi a fini di semplificazione; infine, le norme del programma Leader rientrano nell'ambito della politica di coesione, anche se il suo finanziamento è garantito dal bilancio agricolo.

I dibattiti in corso

Il Portogallo, che il 1^o gennaio 2021 è subentrato alla Germania nella presidenza di turno del Consiglio, si è impegnato a trovare un compromesso sulla PAC con il Parlamento europeo entro l'estate del 2021. I primi negoziati di trilogo hanno già consentito un certo avvicinamento tra i colegislatori per quanto riguarda: 1) la semplificazione della condizionalità per gli agricoltori che attuano misure equivalenti nell'ambito dei regimi ecologici; 2) la redazione di un elenco indicativo di pratiche non vincolanti per i regimi ecologici; 3) l'ampliamento del numero di prodotti ammissibili all'intervento pubblico, suggerito dal Parlamento; 4) la proroga dei diritti di impianto dei vigneti fino al 2045 (una data intermedia tra quella proposta dal Consiglio, ovvero il 2040, e quella suggerita dal Parlamento, cioè il 2050), limitando a 1% l'aumento autorizzato delle superfici; 5) i vini dealcolizzati a denominazione di origine protetta (DOP) e a indicazione geografica protetta (IGP); 6) una valutazione dei risultati sulla base di una relazione biennale della Commissione, anziché una relazione annuale come proposto da quest'ultima; 7) la riduzione dei margini di tolleranza autorizzati in relazione agli indicatori degli obiettivi stabiliti nei piani strategici (35% per la prima valutazione del 2025 e 25% per la seconda valutazione del 2027, mentre il Consiglio aveva inizialmente proposto il 45% e il Parlamento il 25%).

Tali triloghi, tuttavia, hanno anche messo in luce la mancanza di un margine di manovra per la presidenza del Consiglio, che deve far convalidare ciascun punto discusso dagli esperti nazionali, e hanno evidenziato i principali punti di disaccordo, tra cui: 1) la definizione di agricoltore in attività; 2) l'attuazione di un modello ibrido di applicazione della PAC, che preveda un certo grado di controllo della conformità (alle norme) oltre al nuovo sistema di controllo del rendimento (sulla base dei risultati), che era stato proposto dal Parlamento ma che è stato respinto dalla Commissione e dal Consiglio, i quali temevano una maggiore complessità amministrativa; 3) la condizionalità sociale degli aiuti diretti proposta dal Parlamento (la maggior parte degli Stati ritiene che tale tema dovrebbe essere affrontato in un atto legislativo distinto o mediante misure nazionali); 4) il livellamento degli aiuti diretti (facoltativo secondo il Consiglio, obbligatorio per il Parlamento); 5) l'estensione dei periodi di intervento pubblico nel corso dell'anno; 6) le clausole di salvaguardia speciali (proposte dai deputati al Parlamento europeo) per imporre dazi supplementari alle importazioni nei casi di non conformità alle norme ambientali e sanitarie dell'UE; 7) gli strumenti di gestione delle crisi dei mercati; 8) l'architettura verde, che rivela significative divergenze in relazione alle prassi legate all'eco-condizionalità (il Consiglio predilige la diversificazione delle colture anziché la rotazione raccomandata dal Parlamento), alla dotazione minima per i regimi ecologici (20% dei pagamenti diretti, secondo la proposta del Consiglio, a fronte del 30% auspicato dal Parlamento), a un eventuale sistema a punti da applicare ai regimi ecologici (considerato troppo complesso dal Consiglio) e, infine, alle percentuali di superfici non produttive nelle aziende agricole.

L'ultima fase dei negoziati agricoli si è sovrapposta alle discussioni relative al «Green Deal europeo» avviate l'11 dicembre 2019 dalla comunicazione della Commissione [COM(2019)0640]. Il Green Deal europeo prevede lo sviluppo di un modello di crescita sostenibile e climaticamente neutra entro il 2050 che avrà un notevole impatto sul sistema agroalimentare europeo. Nel maggio 2020 sono state presentate proposte specifiche, in particolare la strategia dell'UE sulla biodiversità per il 2030 e la cosiddetta strategia «Dal produttore al consumatore», volte a rafforzare la sicurezza alimentare, a ridurre il consumo di pesticidi, fertilizzanti e antibiotici, a sostenere l'innovazione agricola e a migliorare la comunicazione delle informazioni ai consumatori [COM(2020)0380 e COM(2020)0381 del 20.5.2020]. In linea con le raccomandazioni della Commissione del dicembre 2020, rivolte a tutti gli Stati membri [COM(2020)0846], le linee d'azione adottate nell'ambito del Green Deal europeo dovrebbero essere seguite da piani strategici nazionali da presentare nel corso del 2021 e da attuare a partire dal 2023.

Misure transitorie fino al 31 dicembre 2022

In attesa della conclusione dei negoziati sulla riforma della PAC dopo il 2020, i colegislatori hanno adottato il regolamento (UE) 2020/2220 (GU L 437 del 28.12.2020), che proroga le attuali norme di due anni (fino al 31 dicembre 2022) con alcune modifiche. Tra le modifiche apportate al regime attuale figurano: l'abbassamento, dal 30% al 20%, della soglia di attivazione delle compensazioni per le riduzioni di reddito e le perdite legate al clima o a malattie, nell'ambito delle misure di gestione del rischio e l'integrazione dei 7,5 miliardi supplementari a titolo della componente agricola del piano europeo per la ripresa economica (vedasi scheda 3.2.2). Almeno il 37% di tali fondi deve essere destinato all'agricoltura biologica, alle misure ambientali e al benessere degli animali, mentre il 55% deve essere destinato agli investimenti a favore di una ripresa resiliente, sostenibile e digitale e dell'insediamento dei giovani agricoltori.

Il regolamento (UE) 2020/2220 dovrebbe concedere agli Stati membri tempo sufficiente per elaborare i rispettivi piani strategici e agevolare la creazione delle strutture amministrative necessarie per un'attuazione efficace della nuova PAC. Anche le norme sugli aiuti di Stato per l'agricoltura e la silvicoltura sono state prorogate di due anni.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha ribadito che il finanziamento della PAC dopo il 2020 deve essere mantenuto in termini reali [P8_TA(2018)0449 del 14 novembre 2018] (cfr. scheda 3.2.10, tabella I, colonna 3). La commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (AGRI) ha successivamente nominato i relatori per ciascun atto legislativo: on. Esther Herranz (gruppo del Partito popolare europeo) sulla nuova architettura della PAC; on. Ulrike Müller (gruppo dell'Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l'Europa) sul nuovo regolamento trasversale; e on. Eric Andrieu (gruppo dell'Alleanza Progressista di Socialisti e Democratici al Parlamento europeo) sulla proposta modificata relativa all'OCM. Nel mese di aprile 2019, la commissione AGRI si è pronunciata in merito alle tre componenti delle proposte. Dopo le elezioni europee del maggio 2019, i nuovi rappresentanti eletti hanno rivisto gli emendamenti adottati dalla commissione AGRI e dalla commissione per l'ambiente nella precedente legislatura, al fine di concludere la prima lettura. La decisione finale è stata adottata in Aula dal Parlamento europeo il 23 ottobre 2020 (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 e P9_TA(2020)0289). Sotto la guida della presidenza tedesca e portoghese del Consiglio, i colegislatori hanno avviato negoziati (triloghi) al fine di raggiungere un accordo definitivo entro l'estate del 2021.

 

François Nègre

04-2022