Le relazioni internazionali nell'ambito della pesca

L'Unione europea (UE) svolge un ruolo chiave in termini di cooperazione internazionale nel settore della pesca. Attraverso la dimensione esterna della sua politica comune della pesca (PCP), l'Unione intende salvaguardare gli ambiti giuridici che si estendono al di là delle imbarcazioni dell'UE che operano in acque internazionali. L'Unione, basandosi sugli obiettivi della PCP e sui principi di buona governance, si impegna in numerosi accordi multilaterali e organizzazioni regionali di gestione della pesca (ORGP), nonché in 30 accordi bilaterali di pesca.

Base giuridica

Articoli dal 38 al 43 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Gli accordi internazionali di pesca sono ratificati dal Consiglio, previa approvazione del Parlamento (articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE).

Contesto

La creazione di accordi di pesca a livello bilaterale e multilaterale è divenuta necessaria in seguito all'istituzione di zone economiche esclusive (ZEE) a metà degli anni Settanta. Nel 1982 le Nazioni Unite hanno adottato la Convenzione sul diritto del mare (UNCLOS), entrata in vigore nel 1994, da considerarsi come una sorta di costituzione per gli oceani, la quale riconosceva agli Stati costieri il diritto di controllare la pesca nelle acque limitrofe. Le ZEE, pur occupando solo il 35 % della superficie totale dei mari, ospitano il 90 % degli stock ittici mondiali. L'UNCLOS non governa solo le ZEE, ma anche l'alto mare. Incoraggia gli Stati a collaborare tra di loro sul fronte della conservazione e della gestione delle risorse biologiche marine di altura mediante la creazione di organizzazioni regionali di gestione della pesca (ORGP). Di conseguenza, per poter accedere alle risorse alieutiche delle ZEE dei paesi terzi oppure presenti in mare aperto e soggette a un'ORGP, i paesi con flotte di pesca oceanica hanno dovuto concludere accordi internazionali e/o altri accordi. Tuttavia, è solo nel 2013 che la PCP ha integrato la dimensione esterna della pesca tra i pilastri della politica della pesca dell'UE mediante l'adozione del regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, relativo alla politica comune della pesca. La riforma della PCP del 2013 ha segnato un punto di svolta, in quanto ha attribuito priorità ai principi della pesca sostenibile e responsabile rispetto ai precedenti obiettivi di mantenere la presenza delle flotte dell'Unione nelle acque esterne e di garantire l'approvvigionamento del mercato. L'UE è diventata un attore chiave nella governance internazionale della pesca, in quanto costituisce il più ampio mercato mondiale per i prodotti ittici: copre la metà del suo consumo attraverso le importazioni e più di un quinto attraverso le catture della flotta peschereccia dell'UE al di fuori dei territori dell'Unione, oltre ad essere un'importante potenza di pesca.

Obiettivi

La dimensione esterna della PCP istituisce un quadro giuridico per l'attività dei pescherecci europei al di fuori delle acque dell'Unione. Tra gli obiettivi di tale dimensione, e quindi delle relazioni internazionali nel settore della pesca, rientrano quelli di:

  • sostenere attivamente e contribuire allo sviluppo delle conoscenze e delle consulenze scientifiche;
  • migliorare la coerenza politica delle iniziative dell'Unione, con particolare riguardo alle attività ambientali, commerciali e di sviluppo, e rafforzare la coerenza delle azioni adottate nel contesto della cooperazione allo sviluppo e della cooperazione scientifica, tecnica ed economica;
  • contribuire ad attività di pesca sostenibili economicamente redditizie e promuovere l'occupazione nell'Unione;
  • garantire che le attività di pesca dell'Unione al di fuori delle acque di quest'ultima si basino sugli stessi principi e le stesse norme applicabili in conformità del diritto dell'Unione nell'ambito della PCP, promuovendo nel contempo condizioni di parità per gli operatori dell'Unione nei confronti degli operatori di paesi terzi;
  • promuovere e sostenere, in tutti gli ambiti internazionali, le azioni necessarie per eliminare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (INN);
  • promuovere l'istituzione e il rafforzamento dei comitati per la conformità delle ORGP, nonché verifiche periodiche indipendenti dei risultati e appropriate azioni correttive, comprese sanzioni effettive e dissuasive, che devono essere applicate in modo trasparente e non discriminatorio.

Risultati

A. Accordi di pesca bilaterali

1. Accordi di partenariato per una pesca sostenibile

Gli accordi di partenariato per una pesca sostenibile (APPS) sono accordi internazionali conclusi dall'UE con una serie di paesi terzi per ottenere l'accesso alla zona economica esclusiva (ZEE) del paese al fine di catturare in modo sostenibile le eccedenze di catture ammissibili in un contesto giuridicamente regolamentato. Al fine di garantire lo sfruttamento sostenibile delle risorse biologiche marine, la determinazione di tali eccedenze deve basarsi sui migliori pareri scientifici disponibili, sul pertinente scambio di informazioni e sulla trasparenza (3.3.2). Gli accordi dovrebbero essere reciprocamente vantaggiosi per l'UE e per il paese terzo interessato. Pertanto, in cambio dei diritti di pesca, l'UE fornisce contributi finanziari ai suoi partner nel quadro degli APPS, compresi i pagamenti per i diritti di accesso e il sostegno settoriale. La compensazione finanziaria nell'ambito di tali accordi è intesa a contribuire allo sviluppo di un quadro di governance di elevata qualità in tali paesi terzi. L'obiettivo è di garantire, in particolare, l'efficienza della raccolta, del monitoraggio, del controllo e della sorveglianza dei dati. Da ultimo, ma non per importanza, l'assistenza dell'Unione mira a sviluppare e sostenere le istituzioni scientifiche e di ricerca dei paesi partner, contribuendo alle iniziative di rafforzamento delle capacità di monitoraggio, controllo e sorveglianza, nonché allo sviluppo di politiche di pesca più sostenibili da parte dei rispettivi Stati.

Tutti gli APPS sono costituiti da un accordo di pesca, che stabilisce il quadro giuridico, e da un protocollo, che definisce le condizioni dell'accordo. Recentemente, in tutti i protocolli è stata inserita una clausola relativa al rispetto dei principi democratici e dei diritti umani quale elemento essenziale di tali accordi. Esistono due tipi di APPS: gli "accordi sulla pesca del tonno", che consentono la pesca degli stock ittici altamente migratori e delle specie associate, e gli "accordi misti", che garantiscono l'accesso a un'ampia gamma di stock ittici. Sono attualmente in vigore dodici APPS: gli otto "accordi sulla pesca del tonno" con Cabo Verde, Costa d'Avorio, Gambia, Liberia, Sao Tomé e Principe, Isole Cook, Maurizio e Senegal, e i quattro "accordi misti", conclusi con Groenlandia, Guinea-Bissau, Marocco e Mauritania. Esistono altri sette APPS, noti come "accordi in sospeso": gli accordi sulla pesca del tonno con Guinea equatoriale, Gabon, Kiribati, Madagascar, Micronesia, Mozambico, Senegal e Seychelles, ovvero paesi che hanno adottato un APPS ma non hanno alcun protocollo in vigore. Di conseguenza, le imbarcazioni dell'UE non sono autorizzate a pescare nelle acque di detti paesi.

2. Accordi di reciprocità

Gli accordi di reciprocità sono anche conosciuti come "accordi nordici". Essi sono collegati al Mare del Nord e all'Atlantico nordorientale e comportano lo scambio di possibilità di pesca tra le flotte dell'UE e di tre paesi terzi (Norvegia, Islanda e Isole Fær Øer), favorendo in tal modo una gestione congiunta degli stock comuni. Il riferimento utilizzato per garantire la parità negli scambi è "l'equivalente merluzzo", in base al quale una tonnellata di merluzzo corrisponde a un certo numero di tonnellate della specie oggetto dello scambio. Tali accordi riguardano principalmente specie industriali (utilizzate per la fabbricazione di farine di pesce), che rappresentano più del 70 % degli sbarchi delle catture. La specie principale in termini di valore è il merluzzo bianco di cui la Danimarca, con l'82 % delle catture, è il più grande produttore. L'accordo con la Norvegia rappresenta oltre il 70 % delle quote concesse all'UE. L'accordo con l'Islanda, invece, è in sospeso.

L'8 gennaio 2021, l'UE e la Groenlandia hanno concluso i negoziati per un APPS e un protocollo che rafforzeranno la loro cooperazione nel settore della pesca. Si tratta dell'unico APPS misto nell'Atlantico settentrionale e del terzo accordo più importante per l'UE in termini finanziari.

3. Accordo UE-Regno Unito sugli scambi commerciali e la cooperazione

Il Regno Unito e l'UE hanno siglato un accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione che si applica a decorrere dal 1° gennaio 2021. La cooperazione nel quadro di detto accordo comprende anche il settore della pesca (cfr. rubrica quinta dell'accordo dedicata alla pesca). Entrambe le parti eserciteranno i diritti degli Stati costieri al fine di esplorare, sfruttare, conservare e gestire le risorse biologiche marine nelle loro acque. Nell'ambito dell'accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione e per tutta la durata del periodo di transizione, che termina il 30 giugno 2026, ciascuna delle parti ha convenuto di concedere alle navi dell'altra parte il pieno accesso alle proprie acque per la pesca di determinati stock per i quali è fissato un TAC oppure che non soggetti a contingente nelle rispettive ZEE (12-200 miglia nautiche).

4. Dotazioni di bilancio

Il bilancio stanziato per gli accordi di pesca è passato da 5 milioni di EUR nel 1981 a quasi 300 milioni di EUR nel 1997 (pari a circa il 30 % delle risorse attribuire al settore della pesca). Nel 2020 sono stati stanziati 142,6 milioni di EUR per gli APPS, un importo pari al 12 % del bilancio della PCP. L'accordo più importante in termini di compensazione finanziaria e di diritti di accesso è quello attualmente in vigore con la Mauritania, che prevede l'attribuzione di 61,63 milioni di EUR e consente l'accesso alle zone di pesca a circa 98 imbarcazioni europee.

B. Organizzazioni regionali di gestione della pesca

Le organizzazioni regionali di gestione della pesca (ORGP) sono organizzazioni internazionali composte da paesi che hanno interessi di pesca in zone d'alto mare. L'UE svolge un ruolo attivo in molte ORGP, in seno alle quali sollecita l'adozione di misure di conservazione e di gestione, fornisce contributi finanziari per la ricerca e altre misure di sostegno. L'obiettivo di tali accordi consiste nel rafforzare la cooperazione regionale allo scopo di garantire la conservazione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse alieutiche d'altura e degli stock ittici transazionali. Essi svolgono un'altra essenziale funzione, vale a dire la prevenzione della pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (3.3.3). Le ORGP sono di varia natura: alcune sono state istituite sotto l'egida dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), mentre altre in modo indipendente; alcune gestiscono le risorse biologiche di una determinata zona, mentre altre si occupano di un particolare stock o di gruppi di stock; alcune riguardano soltanto l'alto mare o le ZEE, altre riguardano entrambi gli ambiti. Quando la Commissione entra in trattativa con le ORGP, essa interviene su due fronti: la partecipazione all'organizzazione, in qualità di controparte o di osservatore, e la definizione di norme volte ad attuare, nel quadro del diritto unionale, le misure di conservazione e di gestione adottate dalle organizzazioni.

Le ORGP si adoperano inoltre per stabilire misure per il controllo e il monitoraggio delle attività di pesca, come l'adozione di sistemi di ispezione congiunta, nell'ambito della Commissione per la pesca nell'Atlantico nord-orientale (NEAFC), dell'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nordoccidentale (NAFO) e della Commissione per la conservazione delle risorse marine viventi dell'Antartide (CCAMLR), che è un'organizzazione per la conservazione. Attualmente l'UE svolge un ruolo attivo in sei ORGP dei tonnidi e in 11 non relative ad essi. Partecipa inoltre a due ORGP che sono solo organi consultivi e non hanno competenza nella gestione della pesca, ovvero COPACO (Commissione per la pesca nell'Atlantico centro-occidentale) e COPACE (Comitato per la pesca nell'Atlantico centro-orientale).

C. La governance internazionale nell'ambito della pesca

Le convenzioni internazionali definiscono un ordine giuridico per i mari e gli oceani, al fine di promuoverne un uso pacifico, nonché lo sfruttamento equo ed efficace delle loro risorse, la conservazione delle risorse biologiche e la protezione e preservazione dell'ambiente marino.

L'UE e i suoi Stati membri fanno parte dell'UNCLOS e hanno anche collaborato allo sviluppo di altri strumenti volti ad attuare ulteriormente accordi di pesca sostenibile. L'accordo delle Nazioni Unite sugli stock ittici (UNFSA) ha segnato un importante passo in avanti verso una governance internazionale congiunta nel settore della pesca. È stato istituito nel 1995 nell'ambito dell'UNCLOS ed è entrato in vigore nel 2001. L'UNFSA mira a garantire la conservazione a lungo termine e lo sfruttamento sostenibile degli stock ittici transzonali e altamente migratori.

L'UE è anche un partner di cooperazione della FAO, sotto la cui egida sono stati adottati l'Accordo sul rispetto delle misure di conservazione e di gestione del 1993 e il Codice di condotta per la pesca responsabile del 1995. In anni più recenti, la FAO ha istituito piani d'azione internazionali per affrontare le importanti carenze della conservazione degli oceani a livello internazionale, in particolare la lotta contro la pesca INN, il piano d'azione contro le catture accidentali di uccelli marini nella pesca con palangari e la conservazione e gestione degli squali.

Ruolo del Parlamento europeo

Per l'adozione degli accordi di pesca internazionali è richiesta l'approvazione del Parlamento. Inoltre, il Parlamento europeo deve essere immediatamente e pienamente informato di qualsiasi decisione relativa all'applicazione provvisoria o alla sospensione di accordi. Il Parlamento europeo ha più volte sottolineato l'importanza degli accordi di pesca internazionali per l'approvvigionamento di pesce dell'Unione, per le regioni dell'UE maggiormente dipendenti dalla pesca e per l'occupazione nel settore. Il Parlamento si è inoltre interessato alla coerenza di tali accordi con altre politiche esterne dell'UE (ambiente e cooperazione allo sviluppo). Si è pronunciato in favore della messa al bando delle imbarcazioni battenti bandiere di comodo e ha condannato il crescente ricorso ad accordi privati che sfuggono al controllo delle autorità dell'UE.

Il 12 aprile 2016 ha approvato una risoluzione su norme comuni per quanto riguarda l'applicazione della dimensione esterna della PCP, compresi gli accordi di pesca[1]. Il testo evidenzia l'importanza di garantire la coerenza tra le politiche ambientali, commerciali e della pesca e la cooperazione allo sviluppo e sottolinea che gli APPS dovrebbero garantire la completa tracciabilità dei prodotti della pesca marittima.

Il 16 marzo 2017, il Parlamento ha approvato una risoluzione su una politica integrata dell'Unione europea per l'Artico[2] che sostiene lo sviluppo di una rete di zone protette nella regione artica e la tutela dell'area marittima internazionale intorno al Polo Nord al di fuori delle zone economiche degli Stati costieri.

Il 12 febbraio 2019 il Parlamento ha adottato una risoluzione in merito all'approvazione della decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome dell'Unione europea, di un accordo volto a impedire la pesca non regolamentata nelle acque d'altura del Mar Glaciale Artico centrale[3].

Il 25 marzo 2019 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2019/498 che modifica il regolamento (UE) 2017/2403 per quanto riguarda le autorizzazioni di pesca per i pescherecci dell'Unione nelle acque del Regno Unito e le operazioni di pesca dei pescherecci del Regno Unito nelle acque dell'Unione[4]. Tale regolamento rientrava nelle misure di emergenza adottate durante i negoziati tra l'UE e il Regno Unito. Sulla base di detto regolamento, le autorizzazioni di pesca sono state rilasciate fino alla fine del 2019. Il 24 ottobre 2019 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2019/1797 che modifica il regolamento (UE) 2017/2403 per quanto riguarda le autorizzazioni di pesca per i pescherecci dell'Unione nelle acque del Regno Unito e le operazioni di pesca dei pescherecci del Regno Unito nelle acque dell'Unione[5]. Con l'adozione di tale regolamento, il periodo di applicazione di tutte le misure relative alle operazioni di pesca è stato prorogato fino al 31 dicembre 2020.

Il 26 marzo 2019 il Parlamento ha approvato una risoluzione legislativa sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a talune disposizioni per la pesca nella zona di applicazione dell'accordo CGPM (Commissione generale per la pesca nel Mediterraneo)[6].

Il 12 febbraio 2020 il Parlamento ha adottato una risoluzione sulla proposta di mandato per i negoziati relativi a un nuovo partenariato con il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord[7]. Il testo affronta le questioni relative alla pesca, sottolineando l'inscindibilità della questione del libero accesso alle acque e ai porti da quella del libero scambio e dell'accesso dei prodotti ittici del Regno Unito al mercato dell'UE.

 

[7]Testi approvati, P9_TA(2020)0033.

Kristiina Milt / Thaya Dinkel