Il trattato di Lisbona, in vigore dal dicembre 2009, ha attribuito all'Unione competenze intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri nella politica del turismo. Sebbene il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 non preveda una linea di bilancio distinta per la politica del turismo, le attività turistiche sono sostenute in larga misura nell'ambito del programma per il mercato unico e di vari altri programmi e fondi dell'UE.
Base giuridica
Articolo 6, lettera d), e titolo XXII, articolo 195 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Obiettivi
Il cuore del settore turistico a livello dell'Unione europea, in termini di fornitori tradizionali di viaggi e di servizi turistici, conta 2,3 milioni di imprese, principalmente piccole e medie (PMI), che danno lavoro a circa 12,3 milioni di persone.
Con un contributo pari al 10 % del PIL dell'UE, il turismo è un motore economico fondamentale, che ha un impatto significativo sulla crescita, sull'occupazione e sullo sviluppo sociale, il che lo rende una risorsa preziosa per affrontare le recessioni economiche e la disoccupazione.
La politica dell'Unione mira a far sì che l'Europa rimanga una delle destinazioni turistiche principali, massimizzando nel contempo il contributo dell'industria alla crescita e all'occupazione e promuovendo la collaborazione tra i paesi dell'UE, in particolare attraverso lo scambio di buone pratiche.
Risultati
A. Politica generale
Dal 2001 la Commissione ha pubblicato diverse comunicazioni definendo i suoi orientamenti politici per lo sviluppo del settore turistico:
- la comunicazione "Agenda per un turismo europeo sostenibile e competitivo" (COM(2007)0621), che definisce come lo sviluppo sostenibile potrebbe garantire la competitività sul lungo termine del turismo;
- la comunicazione "L'Europa, prima destinazione turistica mondiale – un nuovo quadro politico per il turismo europeo" (COM(2010)0352), che analizza i fattori che danno impulso alla competitività dell'industria turistica europea e delle relative sfide che ostacolano il suo sviluppo sostenibile;
- la comunicazione "Attuazione e sviluppo della politica comune in materia di visti per stimolare la crescita nell'UE" (COM(2012)0649), che mira ad aumentare i flussi dei turisti dei paesi terzi attraverso la politica comune dei visti;
- la comunicazione "Strategia europea per una maggiore crescita e occupazione nel turismo costiero e marittimo" (COM(2014)0086), volta a promuovere la crescita sostenibile e la competitività nel turismo costiero e marittimo.
B. Misure particolari
1. Misure a favore dei turisti viaggiatori e/o vacanzieri
- Raccomandazione 86/666/CEE del Consiglio per la protezione antincendio degli alberghi;
- direttiva 2006/7/CE relativa alla gestione della qualità delle acque di balneazione e che abroga la direttiva 76/160/CEE;
- direttiva 2008/122/CE sulla multiproprietà immobiliare;
- direttiva (UE) 2015/2302 relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati.
Altre misure:
- L'iniziativa EDEN promuove le "destinazioni di eccellenza" europee, destinazioni turistiche meno conosciute o emergenti, impegnate a favore della sostenibilità.
- La cintura verde europea è una rete di 6 800 km che va dal Mar di Barents al Mar Nero, concepita per convertire l'ex cortina di ferro in un itinerario transfrontaliero da percorrere a piedi e in bicicletta. Nel tentativo di diversificare il turismo in tutta Europa, l'UE cofinanzia anche progetti transfrontalieri di turismo sostenibile.
- Il programma DiscoverEU, insieme a una serie di programmi volti a promuovere il turismo, consente ai cittadini europei di 18 anni di viaggiare in tutta l'UE e scoprire le sue diverse culture.
2. Misure per un turismo responsabile a favore dell'industria e delle regioni turistiche
La Commissione facilita la creazione di reti tra le principali regioni turistiche europee e l'UE offre una serie di fonti di finanziamento per sostenere il ruolo del turismo nello sviluppo regionale e nella creazione di posti di lavoro.
Nel 2022 la Commissione ha proposto di istituire un sistema a livello dell'UE per la protezione delle indicazioni geografiche dei prodotti non agricoli (come l'artigianato) (COM(2022)0174). Spesso profondamente radicati nell'identità locale, questi prodotti sono importanti anche per attrarre i turisti. Uno degli obiettivi dell'iniziativa è stimolare le economie regionali e il turismo nei settori interessati. Di conseguenza è stato adottato il regolamento (UE) 2023/2411.
Nel 2024 è stato adottato il regolamento (UE) 2024/1028 relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine. Prestando particolare attenzione alle PMI, questa iniziativa mira a sviluppare una crescita responsabile, trasparente ed equa degli affitti a breve termine nell'ambito di un ecosistema turistico equilibrato, consentendo alle città condizionate dal turismo di lavorare per raggiungere la sostenibilità e di garantire una buona qualità di vita per i loro residenti.
I dati statistici armonizzati relativi al turismo vengono raccolti nell'Unione sin dal 1996.
Il regolamento (UE) n. 692/2011 ha stabilito un quadro comune per lo sviluppo, la produzione e la diffusione sistematici di statistiche sul turismo europeo raccolte negli Stati membri.
Nel 2013 la Commissione ha istituito un osservatorio virtuale del turismo per la raccolta e la conservazione dei dati turistici, al fine di migliorare il coordinamento dei dati e la sinergia delle politiche.
Nel 2022 la Commissione ha varato il quadro operativo dell'UE per il turismo, una delle misure proposte nel suo percorso di transizione per il turismo del 2022. Questo strumento migliora l'accesso alle statistiche sul turismo e contribuisce a monitorare i progressi nelle transizioni verde e digitale, sostenendo in ultima analisi i responsabili politici regionali e nazionali nella definizione delle politiche e delle strategie in materia di turismo.
Nel 2023 la Commissione ha pubblicato la proposta Verso uno spazio comune europeo di dati per il turismo: promuovere la condivisione dei dati e l'innovazione in tutto l'ecosistema del turismo (C(2023) 4787), volta a creare un ambiente centralizzato di condivisione dei dati e a dare un'ulteriore spinta alla digitalizzazione nel turismo, migliorando in definitiva la competitività e la sostenibilità del settore.
3. Altre misure mirate
Nel marzo 2019 la Commissione ha organizzato una conferenza sul turismo.
Nel 2024 la Commissione ha pubblicato una proposta relativa a un'applicazione di viaggio digitale dell'UE (COM(2024)0670) per digitalizzare i documenti di viaggio, ottimizzare i viaggi e avere effetti positivi sull'industria del turismo.
Ruolo del Parlamento europeo
Il Parlamento europeo aveva adottato una serie di risoluzioni sugli orientamenti o sulle iniziative della Commissione in materia di turismo ben prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona.
Dopo l'entrata in vigore del trattato nel 2009, il Parlamento ha adottato nel 2011 la sua risoluzione sull'Europa, prima destinazione turistica mondiale – un nuovo quadro politico per il turismo europeo.
Nel 2015 il Parlamento ha approvato una posizione in seconda lettura sulla nuova direttiva 2015/2302, volta a migliorare la tutela dei viaggiatori che acquistano viaggi con pacchetti "tutto compreso". La direttiva è in fase di revisione al fine di migliorare tale tutela. Nello stesso anno il Parlamento ha adottato la sua risoluzione su nuove sfide e strategie per promuovere il turismo in Europa, che si occupa della digitalizzazione dei canali di distribuzione, dell'evoluzione del comportamento dei consumatori, della necessità di attrarre e trattenere il personale qualificato, dei cambiamenti demografici e della stagionalità.
Nel 2019 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'impatto negativo del fallimento di Thomas Cook sul turismo dell'UE. Nel 2021 ha approvato una risoluzione sulla definizione di una strategia dell'UE per il turismo sostenibile, che chiedeva la ricostruzione del settore turistico dell'UE in seguito alla pandemia di COVID-19 e un rafforzamento della sua transizione a un turismo sostenibile, responsabile e intelligente. Nel 2022 il Parlamento ha appoggiato la sua risoluzione sull'impatto della guerra illegale di aggressione russa contro l'Ucraina sui settori dei trasporti e del turismo dell'UE. Nel 2023 il Parlamento ha continuato ad approvare altre risoluzioni pertinenti, tra cui una sull'attuazione della nuova strategia industriale aggiornata per l'Europa: allineare le spese alle politiche, e una sulla valutazione della nuova comunicazione della Commissione sulle regioni ultraperiferiche.
La commissione per i trasporti e il turismo del Parlamento europeo e la sua task force Turismo discutono regolarmente con rappresentanti di organizzazioni internazionali del turismo e con i principali portatori di interessi dell'industria del turismo. La task force Turismo ha inoltre chiesto una politica turistica più coerente e ha più volte sollevato la questione di una linea distinta per il turismo nel bilancio dell'Unione europea.
Misure nel contesto dell'epidemia di COVID-19
Riconoscendo lo status dell'Europa come prima destinazione turistica mondiale e l'importanza economica del turismo, l'UE si impegna a rivitalizzare il settore.
Nei primi quattro mesi del 2020 l'Europa ha registrato uno sconcertante calo del 44 % degli arrivi di turisti internazionali rispetto allo stesso periodo del 2019, un calo rispecchiato a livello mondiale. Nel 2020 la perdita di posti di lavoro nel settore del turismo in Europa è stata colossale.
La Commissione ha messo in atto diversi strumenti di risposta rapida: una proposta volta a sospendere le norme che obbligano le compagnie aree a utilizzare le bande orarie loro assegnate negli aeroporti dell'UE (COM(2020)0111), orientamenti relativi ai diritti dei passeggeri nell'UE (C(2020)1830) e alle verifiche di frontiera (C(2020)1753) e l'assistenza per il rimpatrio dei viaggiatori dell'UE durante il confinamento che si è protratto da marzo a maggio 2020.
Nel maggio 2020 la Commissione ha presentato la sua comunicazione dal titolo "Turismo e trasporti nel 2020 e oltre" (COM(2020)0550), che riunisce orientamenti e raccomandazioni volti a ripristinare in sicurezza la libera circolazione senza restrizioni e riaprire le frontiere interne, a rilanciare i trasporti, la connettività e i servizi turistici, in particolare il comparto alberghiero, e ad affrontare la crisi di liquidità e ripristinare la fiducia dei consumatori, nonché raccomandazioni relative ai buoni. Da parte sua, il Parlamento ha discusso l'epidemia di COVID-19 nelle sessioni plenarie del marzo e del giugno 2020. Durante la sessione plenaria straordinaria del 26 marzo 2020, il Parlamento ha adottato la sua posizione su tre proposte legislative: il varo dell'iniziativa di investimento in risposta al coronavirus, l'estensione del Fondo di solidarietà dell'UE alle emergenze di sanità pubblica e la sospensione temporanea delle norme in materia di bande orarie negli aeroporti. Inoltre, nella sessione plenaria del 19 giugno 2020, il Parlamento ha approvato una risoluzione su turismo e trasporti nel 2020 e oltre, in cui chiede un sostegno rapido e a breve e lungo termine per i settori dei trasporti e del turismo per garantirne la sopravvivenza e competitività.
Nel luglio 2020 la Commissione ha adottato un Piano d'azione per una fiscalità equa e semplice a sostegno della strategia di ripresa (COM(2020)0312). In questo piano la Commissione ha delineato il suo obiettivo di rivedere il regime speciale IVA per le agenzie di viaggio, le norme in materia di IVA relative al trasporto di passeggeri e il regime di esenzione dall'IVA per i viaggiatori di paesi terzi.
Nel marzo 2021 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla definizione di una strategia dell'UE per il turismo sostenibile, in cui esortava gli Stati membri ad attuare tempestivamente criteri comuni e coordinati per i viaggi sicuri. Tra questi figuravano un certificato comune di vaccinazione e il riconoscimento reciproco delle procedure di vaccinazione a fini medici, facilitando nel contempo l'impiego del modulo UE per la localizzazione dei passeggeri, ove possibile in formato digitale, in piena conformità alle norme in materia di protezione dei dati.
La risoluzione sulle sfide per le zone urbane nell'era post COVID-19, approvata dal Parlamento nel febbraio 2022, ha ricordato che il turismo urbano ha svolto un ruolo essenziale nella definizione delle politiche urbane e ha rilevato che gli effetti della pandemia sul turismo urbano richiedono una ripresa più sostenibile del turismo.
Gli Stati membri sono stati invitati a istituire un protocollo UE comune e non discriminatorio – affidabile e accessibile dal punto di vista economico – per la sicurezza sanitaria riguardo ai test prima della partenza, comprese le tecnologie di test rapidi e i test PCR.
Nel marzo 2021 la Commissione ha presentato una comunicazione dal titolo "Un percorso comune per una riapertura in sicurezza e duratura" (COM(2021)0129), una proposta di regolamento su un quadro per il rilascio, la verifica e l'accettazione di certificati interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione per agevolare la libera circolazione durante la pandemia di COVID-19 (certificato verde digitale) (COM(2021)0130) e un quadro analogo che si applica ai cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nel territorio degli Stati membri (COM(2021)0140).
Il certificato COVID digitale dell'UE era accettato in tutti gli Stati membri, il che ha contribuito a garantire il diritto alla libera circolazione per tutti i residenti dell'UE. A seguito di una revisione del suddetto regolamento e della sua adozione da parte del Parlamento e del Consiglio, il sistema del certificato COVID digitale è stato prorogato fino a giugno 2023.
Nel febbraio 2022 la Commissione ha adottato il piano intitolato "Percorso di transizione per il turismo" (Transition Pathway for Tourism). La strategia industriale aggiornata dell'UE ha sottolineato la necessità di rafforzare la resilienza del settore del turismo e di accelerare le transizioni digitale e verde alla luce della pandemia di COVID-19. Il percorso di transizione individuava 27 settori di intervento per facilitare le transizioni verde e digitale e per rafforzare l'industria del turismo dell'UE. In seguito, nel dicembre 2022, il Consiglio ha adottato l'agenda europea per il turismo 2030, incentrata sulle transizioni verde e digitale, su resilienza e inclusione, competenze e sostegno e su un quadro politico e di governance favorevole.
Davide Pernice