Dal dicembre 2009 l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri nella politica del turismo. Sebbene il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 non preveda una linea di bilancio distinta per la politica del turismo, nel periodo 2022-2023 il bilancio per le attività turistiche è stato stanziato nell'ambito del programma per il mercato unico.
Base giuridica
Articolo 6, lettera d), e titolo XXII, articolo 195 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Obiettivi
Il settore del turismo a livello di Unione europea, nella sua definizione più stretta (in termini di fornitori tradizionali di viaggi e di servizi turistici), conta 2,3 milioni di imprese, principalmente piccole e medie (PMI), che danno lavoro a circa 12,3 milioni di persone.
Il turismo è una delle principali attività economiche dell'Unione europea, ne rappresenta il 10 % del PIL e ha un'incidenza considerevole sulla crescita economica, sull'occupazione e sullo sviluppo sociale. Può essere un potente strumento di contrasto al declino economico e alla disoccupazione.
La politica dell'Unione mira a far sì che l'Europa rimanga una delle destinazioni principali, massimizzando nel contempo il contributo dell'industria alla crescita e all'occupazione e promuovendo la cooperazione tra i paesi dell'UE, in particolare attraverso lo scambio di buone pratiche.
Risultati
A. Politica generale
Dal 2001 la Commissione ha pubblicato diverse comunicazioni, l'ultima delle quali risale al 2014, sui suoi orientamenti politici per lo sviluppo del settore turistico. Tra queste:
- la comunicazione (COM(2007)0621) del 19 ottobre 2007 – Agenda per un turismo europeo sostenibile e competitivo – che espone l'opzione dello sviluppo sostenibile per garantire la competitività sul lungo termine del turismo e annuncia azioni preparatorie triennali;
- la comunicazione (COM(2010)0352) del 30 giugno 2010 – L'Europa, prima destinazione turistica mondiale – un nuovo quadro politico per il turismo europeo – che analizza i fattori e gli ostacoli per la competitività del turismo e il suo sviluppo sostenibile;
- la comunicazione (COM(2012)0649) del 7 novembre 2012 – Attuazione e sviluppo della politica comune in materia di visti per stimolare la crescita nell'UE – che mira a aumentare i flussi dei turisti dei paesi terzi attraverso la politica comune dei visti;
- la comunicazione (COM(2014)0086) del 20 febbraio 2014 – Strategia europea per una maggiore crescita e occupazione nel turismo costiero e marittimo – volta a promuovere la crescita sostenibile e la competitività nel turismo costiero e marittimo.
B. Misure particolari
1. Misure a favore dei turisti viaggiatori e/o vacanzieri
Si tratta di misure che facilitano l'attraversamento delle frontiere, proteggendo la salute e la sicurezza nonché gli interessi materiali dei viaggiatori. Tra queste misure figurano la raccomandazione del Consiglio 86/666/CEE per la protezione antincendio degli alberghi già esistenti, la direttiva 2008/122/CE relativa all'utilizzo della multiproprietà e la direttiva (UE) 2015/2302 relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati. A ciò si aggiunge l'adozione di regolamenti in materia di diritti dei passeggeri in tutti i settori dei trasporti (vedasi scheda 2.2.3). La direttiva 2006/7/CE del 15 febbraio 2006 relativa alla gestione della qualità delle acque è un esempio di nesso tra turismo e altri settori di competenza dell'Unione. Essa abroga inoltre la direttiva 76/160/CEE, dell'8 dicembre 1975, con effetto a decorrere dal 31 dicembre 2014.
La Commissione, su richiesta del Parlamento, ha lanciato numerose iniziative su temi di attualità a favore del turismo europeo.
Tra le altre, l'iniziativa "Eden" incentrata sulla promozione delle destinazioni turistiche europee di eccellenza, destinazioni emergenti ancora poco conosciute, ma rispettose dei principi della sostenibilità.
Il programma "Turismo sostenibile", che include il percorso europeo della cortina di ferro o "cintura verde europea" (6 800 km di percorso che va dal mare di Barents fino al mar Nero), si prefigge l'obiettivo di promuovere la trasformazione dell'antica cortina di ferro in una rete transfrontaliera di piste ciclabili o aree pedonali. L'UE cofinanzia inoltre progetti transfrontalieri di turismo sostenibile con l'obiettivo di diversificare l'offerta del turismo europeo.
Il programma "DiscoverEU", che fa parte di una serie di programmi volti a promuovere il turismo, consente ai cittadini europei di 18 anni di viaggiare in tutta l'UE e scoprire la diversità europea.
2. Misure per un turismo responsabile a vantaggio dell'industria e delle regioni turistiche
La Commissione sostiene altresì la creazione di reti tra le principali regioni turistiche europee. Per quanto riguarda il contributo che il turismo apporta allo sviluppo regionale e all'occupazione, l'Unione offre una serie di fonti di finanziamento.
Nell'aprile 2022 la Commissione ha adottato una proposta volta a istituire un sistema a livello dell'UE per la protezione delle indicazioni geografiche dei prodotti non agricoli (come l'artigianato) (COM(2022)0174). Questi prodotti sono spesso significativi per l'identità locale e attirano il turismo. Uno degli obiettivi della revisione del regolamento è stimolare le economie regionali e il turismo in questi settori. La proposta è attualmente in attesa della posizione del Consiglio in prima lettura.
I dati statistici armonizzati relativi al turismo vengono raccolti nell'Unione sin dal 1996. Il regolamento (UE) 692/2011 del 6 luglio 2011 ha stabilito un quadro comune per lo sviluppo, la produzione e la diffusione sistematici di informazioni statistiche sul turismo raccolte negli Stati membri. Nel 2013 la Commissione ha creato un osservatorio del turismo virtuale per coordinare la raccolta e la conservazione delle informazioni e garantire una maggiore sinergia tra i diversi livelli politici nel settore del turismo. Nell'ottobre 2022 la Commissione ha lanciato il quadro operativo dell'UE per il turismo, uno strumento per assistere i responsabili politici regionali e nazionali nell'orientare le politiche e le strategie del settore turistico aumentando l'accessibilità delle statistiche sul turismo e aiutando le destinazioni e le agenzie pubbliche a monitorare i loro progressi nelle transizioni verde e digitale. Si tratta di una delle misure proposte dalla Commissione nel "percorso di transizione per il turismo" (Transition Pathway for Tourism) del 2022 (maggiori dettagli sulla strategia sono riportati di seguito).
Nel novembre 2022 la Commissione ha adottato una revisione del regolamento (UE) 2018/1724 relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine (COM(2022)0571). Prestando particolare attenzione alle PMI, questa iniziativa mira a sviluppare una crescita responsabile, trasparente ed equa degli affitti a breve termine nell'ambito di un ecosistema turistico equilibrato.
3. Altre misure mirate
La Commissione europea ha inoltre organizzato una conferenza sul turismo, tenutasi a Bruxelles il 19 marzo 2019.
Nel 2023 la Commissione prevede di adottare un regolamento sulla digitalizzazione dei documenti di viaggio. Tale iniziativa faciliterebbe i viaggi, posto che i documenti digitali sono più semplici da rilasciare, con conseguenti benefici per l'industria del turismo.
Ruolo del Parlamento europeo
Ben prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Parlamento europeo aveva adottato una serie di risoluzioni sugli orientamenti o sulle iniziative della Commissione in materia di turismo.
Dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il 27 settembre 2011 il Parlamento ha adottato una risoluzione sulla base della relazione di iniziativa dal titolo "prima destinazione turistica mondiale". Il 25 marzo 2021 ha adottato una risoluzione d'iniziativa sulla definizione di una strategia dell'UE per il turismo sostenibile. La risoluzione invitava a ricostruire il settore turistico dell'UE dopo la COVID-19, a riorientare la politica di governance nel quadro dell'Unione, a rafforzare la transizione verso un turismo sostenibile, responsabile e intelligente e a ripensare la pianificazione del turismo futuro.
Il 27 ottobre 2015 il Parlamento ha approvato una posizione in seconda lettura in vista dell'adozione di una nuova direttiva volta a rafforzare la protezione dei passeggeri nel contesto dei viaggi forfettari e delle prestazioni di viaggio inerenti e che abroga la direttiva 90/314/CEE. I colegislatori si stanno preparando a modificare nuovamente la direttiva sui pacchetti turistici. I lavori dovrebbero iniziare alla fine del 2023. Il 29 ottobre 2015 il Parlamento ha approvato una risoluzione su nuove sfide e strategie per promuovere il turismo in Europa. Si parla, tra l'altro, della digitalizzazione dei canali di distribuzione, dello sviluppo dell'economia di condivisione, dell'evoluzione del comportamento dei consumatori, della necessità di attrarre e trattenere il personale qualificato, dell'evoluzione demografica e del carattere stagionale. Il Parlamento invita peraltro la Commissione a presentare una nuova strategia sul turismo, che andrà a sostituire o ad aggiornare la comunicazione del 30 giugno 2010 dal titolo "L'Europa, prima destinazione turistica mondiale".
Il 24 ottobre 2019 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'impatto negativo del fallimento di Thomas Cook sul turismo dell'UE. Il Parlamento ha anche approvato la risoluzione del 5 maggio 2022 sull'impatto della guerra illegale di aggressione russa contro l'Ucraina sui settori dei trasporti e del turismo dell'UE e altre risoluzioni pertinenti, tra cui una sull'attuazione della nuova strategia industriale aggiornata per l'Europa: allineare le spese alle politiche, il 15 settembre 2022, e una sulla valutazione della nuova comunicazione della Commissione sulle regioni ultraperiferiche, il 13 giugno 2023.
I deputati hanno contribuito all'elaborazione e alla negoziazione della legislazione dell'UE in materia di turismo, come la proposta di regolamento relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine (COM(2022)0571). Una volta adottato, tale regolamento disciplinerà le attività di raccolta dei dati delle piattaforme di locazione a breve termine, fornirà maggiore sicurezza ai turisti, garantirà parità di condizioni per l'industria del turismo e consentirà alle città interessate dal turismo di lavorare per la sostenibilità e di garantire una buona qualità della vita ai loro residenti.
La commissione per i trasporti e il turismo del Parlamento europeo e la sua task force Turismo discutono regolarmente con rappresentanti di organizzazioni internazionali del turismo e portatori di interessi. La task force Turismo ha inoltre chiesto una politica turistica più coerente e ha sollevato la questione di una linea distinta per il turismo nel bilancio dell'Unione europea.
Misure nel contesto dell'epidemia di COVID-19
L'Europa è la prima destinazione turistica a livello mondiale. L'industria del turismo è una componente essenziale dell'economia dell'UE, motivo per cui l'Unione si è impegnata a rilanciare questo settore.
Nei primi quattro mesi del 2020 l'Europa ha registrato un drastico calo del 44 % degli arrivi di turisti internazionali rispetto allo stesso periodo del 2019, un calo in linea con i dati globali. Nel 2020 la perdita di posti di lavoro nel settore del turismo in Europa è stata colossale, oscillando tra i 14,2 e i 29,5 milioni.
La Commissione ha messo in atto diversi strumenti di risposta rapida: una proposta volta a sospendere le norme che obbligano le compagnie aree a utilizzare le bande orarie loro assegnate negli aeroporti dell'UE (COM(2020)0111); orientamenti relativi ai diritti dei passeggeri nell'UE (C(2020)1830) e alle verifiche di frontiera (C(2020)1753); assistenza per il rimpatrio dei viaggiatori dell'UE durante il confinamento che si è protratto da marzo a maggio 2020.
Nel maggio 2020 la Commissione ha presentato la sua comunicazione dal titolo "Turismo e trasporti nel 2020 e oltre" (COM(2020)0550), che riunisce orientamenti e raccomandazioni volti a ripristinare in sicurezza la libera circolazione senza restrizioni e riaprire le frontiere interne, ripristinare in sicurezza i trasporti e la connettività e i servizi turistici, in particolare il comparto alberghiero, affrontare la crisi di liquidità e ripristinare la fiducia dei consumatori, nonché raccomandazioni relative ai buoni. Da parte sua, il Parlamento ha discusso l'epidemia di COVID-19 nelle sessioni plenarie del 10 marzo, 26 marzo e 17 giugno 2020. Durante la sessione plenaria straordinaria del 26 marzo 2020, il Parlamento ha adottato la sua posizione su tre proposte legislative: varo dell'iniziativa di investimento in risposta al coronavirus; estensione del Fondo di solidarietà dell'UE alle emergenze di sanità pubblica; e sospensione temporanea delle norme in materia di bande orarie negli aeroporti (si veda il COM(2020)0111 di cui sopra). Inoltre, nella sessione plenaria del 19 giugno 2020, il Parlamento ha approvato una risoluzione su turismo e trasporti nel 2020 e oltre, in cui chiede un sostegno rapido e a breve e lungo termine per i settori dei trasporti e del turismo per garantirne la sopravvivenza e competitività.
Nel luglio 2020 la Commissione ha adottato un "Piano d'azione per una fiscalità equa e semplice a sostegno della strategia di ripresa" (COM(2020)0312). In tale piano la Commissione ha delineato l'obiettivo di rivedere la direttiva IVA, in particolare il regime speciale IVA per le agenzie di viaggio. La Commissione prevede di adottare questa revisione nel quarto trimestre del 2023. L'obiettivo dell'iniziativa è rivedere il regime speciale IVA per le agenzie di viaggio, le norme in materia di IVA relative al trasporto di passeggeri e il regime di esenzione dall'IVA per i viaggiatori di paesi terzi.
Nel marzo 2021 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla "definizione di una strategia dell'UE per il turismo sostenibile", in cui ha invitato gli Stati membri ad attuare pienamente e senza indugio criteri comuni e coordinati per i viaggi sicuri. Tra questi figuravano un certificato comune di vaccinazione e un sistema di riconoscimento reciproco delle procedure di vaccinazione a fini medici, facilitando nel contempo l'impiego del modulo UE per la localizzazione dei passeggeri, ove possibile in formato digitale, nel pieno rispetto delle norme in materia di protezione dei dati.
Il 15 febbraio 2022 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulle sfide per le zone urbane nell'era post-COVID-19, in cui ha ricordato che il turismo urbano ha svolto un ruolo essenziale nella definizione delle politiche urbane e ha sottolineato che la maggior parte delle città dell'UE ha risentito della flessione dei flussi turistici in ragione della pandemia e che queste ultime hanno dovuto ricercare un modus operandi nuovo e più sostenibile per ripristinare il turismo. Ciò ha determinato un maggiore utilizzo delle nuove tecnologie digitali, con il conseguente miglioramento della gestione degli spazi urbani e dello spostamento dei turisti urbani per prevenire la formazione di grandi gruppi nonché di situazioni di rischio nel contesto della pandemia.
Gli Stati membri sono stati invitati a istituire un protocollo UE comune e non discriminatorio per la sicurezza sanitaria riguardo ai test prima della partenza, che dovrebbero essere affidabili e accessibili, comprese le tecnologie di test rapidi, i test PCR e altri.
Il 17 marzo 2021 la Commissione ha presentato una comunicazione dal titolo "Un percorso comune per una riapertura in sicurezza e duratura" (COM(2021)0129), nonché una proposta di regolamento su un quadro per il rilascio, la verifica e l'accettazione di certificati interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione per agevolare la libera circolazione durante la pandemia di COVID-19 (certificato verde digitale) (COM(2021)0130) e un quadro analogo che si applica ai cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nel territorio degli Stati membri (COM(2021)0140).
Il certificato COVID digitale dell'UE era accettato in tutti gli Stati membri, il che ha contribuito a garantire il diritto alla libera circolazione per tutti i residenti dell'UE. A seguito di una revisione del regolamento e della sua adozione da parte del Parlamento e del Consiglio (regolamento (UE) 2022/1034), il sistema del certificato COVID digitale è stato prorogato fino a giugno 2023.
Nel febbraio 2022 la Commissione ha adottato il piano intitolato "Percorso di transizione per il turismo" (Transition Pathway for Tourism). La strategia industriale aggiornata dell'UE ha sottolineato la necessità di rafforzare la resilienza del settore del turismo e di accelerare le transizioni digitale e verde alla luce della pandemia di COVID-19. Il percorso di transizione individuava 27 settori di misure per le transizioni verde e digitale e per rendere l'industria del turismo dell'UE più resiliente. In risposta a tale piano, nel dicembre 2022 il Consiglio ha adottato l'"Agenda europea per il turismo 2030". L'agenda si concentrava su cinque priorità: le transizioni verde e digitale, resilienza e inclusione, competenze e sostegno, nonché un quadro politico e governance favorevoli, includendo diverse azioni per ciascuna priorità.
Davide Pernice / OLENA KUZHYM