Trasporto aereo: regole di mercato

L'istituzione del mercato unico dell'aviazione nella seconda metà degli anni Novanta ha trasformato radicalmente il settore del trasporto aereo, contribuendo in modo significativo alla forte crescita che esso ha registrato in Europa negli ultimi vent'anni.

Base giuridica

Articolo 100, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Obiettivi

Istituire un mercato unico del trasporto aereo in Europa, garantirne il corretto funzionamento ed estenderlo ad alcuni paesi terzi, ove possibile.

Risultati

Il trasporto aereo si è tradizionalmente sviluppato sotto gli auspici e il controllo delle autorità nazionali. In Europa tale impostazione si è generalmente tradotta nel monopolio dei vettori aerei nazionali e nella proprietà/gestione pubblica degli aeroporti. Il trasporto aereo internazionale, basato su accordi bilaterali tra Stati, si è sviluppato di conseguenza, caratterizzandosi per il rigido controllo, in particolare, dell'accesso al mercato e dei regimi di proprietà dei vettori. Tale frammentazione in mercati nazionali e l'assenza di un'effettiva concorrenza erano sempre meno in linea con l'innalzamento del tenore di vita e il conseguente aumento della domanda di servizi di trasporto aereo. Dalla metà degli anni Settanta, l'aviazione civile è dovuta passare da un'economia amministrata a un'economia di mercato: ad esempio, nel 1978 l'Airline Deregulation Act degli Stati Uniti ha completamente liberalizzato il mercato statunitense.

Lo stesso è avvenuto in Europa nel corso di un processo decennale, a seguito dell'adozione dell'Atto unico europeo del 1986 e del completamento del mercato interno: diversi «pacchetti» di misure regolamentari dell'UE hanno gradualmente trasformato i mercati nazionali protetti dell'aviazione in un mercato unico competitivo del trasporto aereo (l'aviazione è stata di fatto il primo modo di trasporto – e in larga misura è tuttora l'unico – a beneficiare di un mercato unico pienamente integrato). In particolare, il «primo pacchetto» del 1987 e il «secondo pacchetto» del 1990 hanno reso più flessibili le norme relative a tariffe e capacità. Nel 1992 il «terzo pacchetto» (composto segnatamente dai regolamenti (CEE) n. 2407/92, n. 2408/92 e n. 2409/92 del Consiglio, oggi sostituiti dal regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio) ha rimosso tutte le restanti restrizioni commerciali applicabili alle compagnie aeree europee operanti nell'UE, istituendo così il mercato unico europeo dell'aviazione. Quest'ultimo è stato quindi esteso alla Norvegia, all'Islanda e alla Svizzera e potrebbe essere esteso ulteriormente ad alcuni paesi vicini attraverso l'Accordo sullo spazio aereo comune europeo, a condizione che tali paesi attuino progressivamente tutte le pertinenti norme dell'UE – requisito ad oggi non ancora soddisfatto[1].

Con il «terzo pacchetto» i vettori aerei nazionali sono stati sostituiti da vettori aerei comunitari ed è stato stabilito il principio di base secondo cui questi ultimi possono fissare liberamente le tariffe aeree passeggeri e merci nonché accedere a tutte le rotte all'interno dell'UE senza che siano necessari permessi o autorizzazioni (fatta eccezione per alcune rotte molto particolari per le quali gli Stati membri possono imporre oneri di servizio pubblico, sulla base di determinate condizioni e per un periodo limitato).

Il «terzo pacchetto» ha altresì stabilito i requisiti che i vettori aerei comunitari devono rispettare per avviare o continuare le operazioni, in particolare:

  1. devono essere di proprietà degli Stati membri e/o di cittadini degli Stati membri e da questi effettivamente controllati, e il loro principale centro di attività deve essere situato in uno Stato membro;
  2. la loro situazione finanziaria deve essere solida; devono essere opportunamente assicurati per coprire la responsabilità in caso di incidenti;
  3. devono avere la capacità professionale e l'organizzazione necessarie ad assicurare lo svolgimento delle operazioni in condizioni di sicurezza, conformemente alla regolamentazione in vigore. Tale capacità è attestata dal rilascio di un certificato di operatore aereo.

Parallelamente all'istituzione del mercato unico dell'aviazione, sono state adottate norme comuni per garantire il suo corretto funzionamento, che richiede in particolare (1) condizioni di parità e (2) un livello elevato e uniforme di protezione dei passeggeri.

Al fine di assicurare condizioni di parità, al settore del trasporto aereo si applica la legislazione in materia di aiuti di Stato e concorrenza (fusioni, alleanze, fissazione dei prezzi, ecc.). Ciò non è scontato, in quanto fino alla metà degli anni Novanta le grandi ricapitalizzazioni pubbliche delle compagnie aeree erano piuttosto comuni. Negli anni, tuttavia, gli orientamenti della Commissione utilizzati per la valutazione del finanziamento pubblico del settore non erano più adeguati al contesto del mercato, in quanto risalivano rispettivamente al 1994 (per le compagnie aeree) e al 2005 (per gli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali). Detti orientamenti sono pertanto stati sostituiti nella primavera del 2014.

Le norme dell'UE garantiscono che a tutti i vettori, europei e non europei, siano concessi gli stessi diritti e le stesse opportunità di accesso ai servizi correlati al trasporto aereo. Ciò tuttavia potrebbe non verificarsi in taluni paesi terzi, ove pratiche discriminatorie e sovvenzioni possono conferire indebiti vantaggi concorrenziali ai vettori aerei dei medesimi paesi terzi. Nella sua comunicazione «Una strategia per l'aviazione in Europa» del 7 dicembre 2015 (COM(2015)0598), la Commissione ha affermato la sua intenzione di valutare l'efficacia del regolamento (CE) n. 868/2004 al fine di sottoporlo a revisione o di sostituirlo con uno strumento più efficace in grado di assicurare condizioni di concorrenza leale tra tutti i vettori e salvaguardare in tal modo i collegamenti da e verso l'Unione. Successivamente, nel giugno 2017 è stata pubblicata la proposta di regolamento relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo, che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004. Il 20 novembre 2018 i negoziati interistituzionali (di trilogo) hanno condotto a un accordo provvisorio sulla proposta. Secondo tale accordo, la Commissione ha il potere di avviare indagini e adottare decisioni in merito a misure di riparazione qualora una pratica che distorce la concorrenza abbia danneggiato un vettore aereo dell'UE o rappresenti un'evidente minaccia in tal senso. A prescindere dal fatto che sia di natura finanziaria o operativa, qualsiasi misura di riparazione deve essere adottata mediante un atto di esecuzione della Commissione, sebbene le misure operative siano soggette a una procedura più rigorosa. A seguito dell'adozione da parte dei due legislatori, il regolamento (UE) 2019/712, del 17 aprile 2019, relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo e che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004 è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 10 maggio ed è entrato in vigore il 30 maggio 2019.

L'equità di accesso agli aeroporti e ai servizi aeroportuali è garantita dal regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, che prevede, per gli aeroporti congestionati, l'assegnazione equa, non discriminatoria e trasparente di bande orarie (ossia il permesso di atterrare o decollare in una data specifica e in un orario specifico) alle compagnie aeree da parte di un coordinatore delle bande orarie indipendente. Tale sistema di assegnazione delle bande orarie non consente tuttavia un utilizzo ottimale della capacità degli aeroporti[2]. Per tale motivo nel 2011 la Commissione ha proposto di apportare una serie di modifiche al regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio con l'obiettivo di migliorare l'efficienza del sistema, ma i due legislatori non hanno ancora raggiunto un accordo al riguardo. La direttiva 96/67/CE del Consiglio ha gradualmente aperto alla concorrenza il mercato dei servizi di assistenza a terra, ossia i servizi forniti alle compagnie aeree negli aeroporti, tra cui l'assistenza passeggeri, l'assistenza bagagli, il rifornimento di carburante, la pulizia dell'aeromobile, ecc. Nel 2011 la Commissione ha presentato una proposta volta a promuovere un'ulteriore apertura di tale mercato presso i più grandi aeroporti europei; tuttavia, la proposta non è stata approvata dal legislatore ed è dunque stata ritirata dalla Commissione nel 2014. Inoltre, la direttiva 2009/12/CE stabilisce i principi di base per la riscossione dei diritti aeroportuali corrisposti dai vettori aerei per l'utilizzo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali. Ciò non ha tuttavia impedito che si moltiplicassero le controversie tra aeroporti e compagnie aeree.

Nel 1989 sono entrate in vigore norme comuni per garantire l'equità di accesso alle reti di distribuzione ed evitare che esse influenzino le scelte dei consumatori. In base a tali norme i sistemi telematici di prenotazione (CRS), che costituiscono gli intermediari tecnici tra le compagnie aeree e le agenzie di viaggio, devono garantire che i servizi aerei forniti da tutte le compagnie siano visualizzati in modo non discriminatorio sugli schermi dei computer delle agenzie (regolamento (CE) n. 80/2009). L'importanza dei CRS sta tuttavia diminuendo a fronte dell'utilizzo sempre più generalizzato della distribuzione online, anche attraverso i siti web dei vettori.

Per proteggere passeggeri e aeromobili e garantire un livello elevato e uniforme di sicurezza in tutta l'UE, le norme nazionali sulla sicurezza sono state sostituite da disposizioni comuni, che sono state progressivamente estese all'intera catena del trasporto aereo. È stata inoltre istituita un'Agenzia europea per la sicurezza aerea, incaricata tra l'altro dell'elaborazione di dette norme[3]. I requisiti in materia di sicurezza da osservare in tutti gli aeroporti dell'UE sono altresì stati armonizzati per evitare più efficacemente atti di vandalismo contro gli aeromobili, i passeggeri e il personale (va tuttavia rilevato che gli Stati membri mantengono la facoltà di applicare misure di sicurezza più rigorose[4]). Sono inoltre state introdotte norme comuni (regolamento (CE) n. 261/2004) relative alla tutela dei diritti dei passeggeri aerei finalizzate a garantire che questi ultimi ricevano quanto meno un livello minimo di assistenza in caso di ritardi considerevoli o cancellazioni. Tali norme prevedono altresì meccanismi di indennizzo. L'applicazione di dette norme risulta tuttavia difficoltosa e il ricorso ai tribunali è frequente[5]. Nel marzo 2013 la Commissione ha presentato una nuova proposta che modifica il regolamento (CE) n. 261/2004 (COM(2013)0130) al fine di migliorare ulteriormente l'applicazione delle norme dell'UE, chiarendo i principi fondamentali e i diritti impliciti dei passeggeri che in passato hanno dato luogo a numerose controversie tra le compagnie aeree e i passeggeri. La procedura di codecisione è ancora in corso e il Parlamento e il Consiglio devono ancora trovare un accordo sulle soluzioni definitive.

A più di vent'anni dall'entrata in vigore del «terzo pacchetto», il funzionamento del mercato unico dell'aviazione è chiaramente suscettibile di ulteriori miglioramenti, tra l'altro per quanto concerne i seguenti aspetti: le lacune che caratterizzano il sistema di assegnazione delle bande orarie; il fatto che la grande maggioranza (80 %) delle rotte in partenza da aeroporti dell'UE è tuttora servita soltanto da uno (60 %) o due (20 %) vettori; le difficoltà finanziarie cui devono far fronte diverse compagnie aeree e aeroporti secondari; le difficoltà legate al controllo dei vettori aerei che operano ormai in vari Stati membri.

Ciononostante, l'obiettivo principale del mercato unico dell'aviazione è stato pienamente raggiunto: se tra il 1995 e il 2014 il numero di passeggeri-chilometro nell'UE è aumentato del 23 % circa, per il trasporto aereo è stato registrato un incremento pari a circa il 74 %. Nello stesso periodo la quota rappresentata dall'aviazione sul totale del trasporto passeggeri è aumentata dal 6,5 % al 9,2 %, il che rappresenta la più forte crescita mai registrata fra tutti i modi di trasporto nell'UE.

Risposta alla crisi della COVID-19

A seguito della pandemia di COVID-19 sono state adottate diverse misure per rispondere alle difficoltà incontrate dal settore dell'aviazione:

  • regolamento UE 2020/459, del 30 marzo 2020, che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità. Il 14 ottobre 2020 la Commissione ha adottato, mediante un atto delegato, una decisione volta a prorogare la deroga all'assegnazione delle bande orarie per coprire l'intera stagione invernale, ossia fino al 27 marzo 2021. A seguito della pubblicazione di tale atto, il Parlamento e il Consiglio dispongono di un periodo di controllo di due mesi per sollevare obiezioni. Il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio è stato ulteriormente modificato nel febbraio 2021 (regolamento (UE) 2021/250). Le compagnie aeree saranno tenute a utilizzare soltanto il 50 % delle bande orarie di decollo e atterraggio previste per la stagione estiva del 2021 (invece dell'80 % richiesto prima della pandemia) per poterle mantenere l'anno successivo. Inoltre, la Commissione può estendere le nuove norme ad altre due stagioni future e modificare il tasso minimo di utilizzo portandolo a un valore compreso tra il 30 % e il 70 % al fine di rispondere in modo flessibile ai diversi livelli di traffico aereo. Nel luglio 2021 la Commissione ha proposto di prorogare nuovamente l'alleggerimento delle regole sull'assegnazione delle bande orarie;
  • regolamento (UE) 2020/696, del 25 maggio 2020, che modifica il regolamento (CE) n. 1008/2008 recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità, in considerazione della pandemia di COVID‐19. Tra le misure temporanee adottate figurano la modifica delle norme sulle licenze dei vettori aerei in caso di problemi finanziari causati dalla pandemia, la semplificazione delle procedure applicabili alle restrizioni dei diritti di traffico, nonché procedure più efficienti per l'attribuzione dei contratti di assistenza a terra.

Per far fronte al rischio di una grave recessione economica, la Commissione ha pubblicato un quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato (aggiornato più volte), che consente ai paesi dell'UE di fornire assistenza alle imprese, oltre alle possibilità offerte dalle attuali norme in materia di aiuti di Stato. Gli Stati membri hanno successivamente proposto una serie di misure a livello dell'intera economia nonché alcune misure settoriali.

Il 14 luglio 2021, nel quadro del Green Deal europeo, la Commissione ha adottato un pacchetto di proposte volte a rendere le politiche dell'UE in materia di clima, energia, uso del suolo, trasporti e fiscalità idonee a ridurre le emissioni nette di gas a effetto serra, entro il 2030, di almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990 (anche noto come il pacchetto «Pronti per il 55 %»). Alcune delle proposte riguardano interamente o in parte il trasporto aereo, ivi comprese:

  • una proposta di eliminazione graduale delle assegnazioni gratuite delle quote di emissioni per il trasporto aereo nonché di allineamento al regime globale di compensazione e riduzione delle emissioni di carbonio del trasporto aereo internazionale (COM(2021)0552);
  • una proposta di revisione del regolamento sulla realizzazione di un'infrastruttura per i combustibili alternativi, che garantisce in particolare l'accesso degli aeromobili a una fornitura di energia elettrica pulita nei principali aeroporti (COM(2021)0559);
  • una proposta di regolamento sulla garanzia di condizioni di parità per un trasporto aereo sostenibile (ReFuelEU aviation – COM(2021)0561).

Ruolo del Parlamento europeo

In svariate relazioni, e in particolare nella sua risoluzione del 14 febbraio 1995 sull'evoluzione dell'aviazione civile in Europa, il Parlamento ha sottolineato la necessità di una politica comune in materia di trasporto aereo che garantisca una concorrenza maggiore e più equa tra le compagnie aeree. Ha pertanto dimostrato un sostegno costante a favore dell'istituzione e del corretto funzionamento del mercato unico dell'aviazione.

In tale contesto, tuttavia, il Parlamento ha sottolineato incessantemente che la liberalizzazione del trasporto aereo deve essere attuata con cautela e in modo graduale, trovando un equilibrio tra gli interessi dei consumatori e dell'industria.

Pertanto, negli ultimi venticinque anni il Parlamento ha sempre promosso la concorrenza equa, la sicurezza dell'aviazione, la qualità dei servizi e i diritti dei passeggeri, difendendo nel contempo le condizioni lavorative del personale delle compagnie aeree come pure la tutela dell'ambiente. Ad esempio è stato il Parlamento a chiedere, sin dalle prime fasi del processo di liberalizzazione, l'introduzione di criteri relativi agli aiuti di Stato a favore di aeroporti e compagnie aeree nonché l'adozione di norme comuni in materia di servizi di assistenza a terra, diritti aeroportuali e diritti dei passeggeri.

Le radicali modifiche recentemente apportate in prima lettura dal Parlamento alle proposte della Commissione del 2011 relative a bande orarie e servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell'UE costituiscono un'ulteriore dimostrazione di tale «approccio equilibrato» alla liberalizzazione del trasporto aereo.

Nella sua relazione del 20 marzo 2018 sulla tutela della concorrenza nel trasporto aereo, il Parlamento europeo ha espresso il proprio sostegno alla proposta della Commissione volta a difendere i vettori aerei dell'Unione dalle pratiche sleali delle compagnie aeree di paesi terzi. L'obiettivo principale è di istituire uno strumento dell'UE pratico, efficace e di facile utilizzo che agirebbe da deterrente o sarebbe in grado di compensare i danni derivanti dagli aiuti di Stato o da altri comportamenti discriminatori da parte di operatori del settore aereo non comunitari.

Risoluzioni di carattere legislativo e non legislativo del Parlamento europeo correlate:

  • risoluzione del 14 febbraio 1995 sulla comunicazione della Commissione sull'evoluzione dell'aviazione civile in Europa (GU C 56 del 6.3.1995, pag. 28);
  • risoluzione legislativa dell'11 luglio 2007 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme comuni per la prestazione di servizi di trasporto aereo nella Comunità (GU C 175E del 10.7.2008, pag. 371);
  • risoluzione legislativa del 12 dicembre 2012 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti dell'Unione europea (GU C 434 del 23.12.2015, pag. 217);
  • risoluzione legislativa del 16 aprile 2013 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell'Unione e che abroga la direttiva 96/67/CE del Consiglio (GU C 45 del 5.2.2016, pag. 120);
  • risoluzione legislativa del 5 febbraio 2014 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 261/2004 che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e il regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità del vettore aereo in merito al trasporto aereo di passeggeri e dei loro bagagli (GU C 93 del 24.3.2017, pag. 336);
  • risoluzione dell'11 novembre 2015 sull'aviazione (GU C 366 del 27.10.2017, pag. 2);
  • risoluzione del 16 febbraio 2017 su una strategia per l'aviazione in Europa (GU C 252 del 18.7.2018);
  • risoluzione legislativa del 14 marzo 2019 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo, che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004 (GU C 23 del 21.1.2021, pag. 578);
  • risoluzione legislativa del 26 marzo 2020 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità (testi approvati, P9_TA(2020)0041);
  • risoluzione legislativa del 15 maggio 2020 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante misure specifiche e temporanee in considerazione della pandemia di COVID-19 e relativo alla validità di taluni certificati e di alcune licenze e autorizzazioni e al rinvio di determinate verifiche e attività formative periodiche in certi settori della legislazione in materia di trasporti (testi approvati, P9_TA(2020)0127).

A seguito della pandemia di COVID-19 e del suo conseguente impatto sui trasporti, il 19 giugno 2020 il Parlamento ha adottato una risoluzione dal titolo «Trasporti e turismo nel 2020 e oltre», in cui ha chiesto un sostegno rapido, a breve e a lungo termine per i settori dei trasporti e del turismo al fine di garantirne la sopravvivenza e la competitività.

Dal marzo 2020 il Parlamento ha adottato diverse risoluzioni legislative mediante procedura d'urgenza volte a contrastare gli effetti negativi immediati della pandemia sul settore dei trasporti.

 

[1]Lo studio intitolato «An overview of the air services agreement concluded by the EU» (Una panoramica degli accordi in materia di servizi aerei conclusi dall'UE) pubblicato dal Parlamento europeo nel 2013 fornisce un'analisi del contenuto e dell'esito di tali accordi.
[2]Le compagnie aeree possono sottoutilizzare le proprie bande orarie per evitarne la restituzione al pool delle bande orarie, da cui esse sono riassegnate ai concorrenti. Va osservato che, nel 2016, nell'UE si contavano circa 90 aeroporti coordinati (ossia dotati di bande orarie), mentre negli Stati Uniti gli aeroporti di questo tipo erano solo due. Si veda in particolare lo studio intitolato «Airport slots and aircraft size at EU airports» (Bande orarie e dimensioni degli aeromobili presso gli aeroporti dell'UE) pubblicato dal Parlamento europeo nel 2016.
[3]Per maggiori informazioni sulla sicurezza dell'aviazione civile, si veda la nota sintetica 3.4.9
[4]Per maggiori informazioni sulla sicurezza dell'aviazione civile, si veda la nota sintetica 3.4.7 La nota «The EU regulatory framework applicable to civil aviation security» (Il quadro normativo dell'UE applicabile alla sicurezza dell'aviazione civile) pubblicata dal Parlamento europeo nel 2013 offre una sintesi completa della legislazione dell'UE in materia di sicurezza nel settore dell'aviazione.
[5]Per maggiori informazioni sui diritti dei passeggeri, si veda la nota sintetica 2.2.3 Per chiarire le norme in vigore, nel giugno 2016 la Commissione ha adottato una serie di orientamenti basati sulla giurisprudenza.

Ariane Debyser