La protezione dei valori dell'articolo 2 del TUE nell'Unione europea

L'Unione europea si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze, come stabilito all'articolo 2 del trattato sull'Unione europea (TUE). Al fine di garantire il rispetto di tali valori, l'articolo 7 TUE prevede un meccanismo dell'UE per determinare l'esistenza, con l'eventuale sanzione, di violazioni gravi e persistenti dei valori dell'UE da parte di uno Stato membro. L'UE è altresì vincolata dalla propria Carta dei diritti fondamentali e si è impegnata ad aderire alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. In seguito all'emergere di minacce nei confronti dei valori dell'UE in alcuni Stati membri, le istituzioni dell'UE stanno rafforzando i loro strumenti per contrastare il regresso democratico e proteggere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti fondamentali, l'uguaglianza e le minoranze in tutta l'UE.

Dalla tutela giudiziaria dei diritti fondamentali alla codificazione nei trattati

Le Comunità europee (CE) (oggi Unione europea) furono create come organizzazioni internazionali incentrate sulla cooperazione economica. Non si avvertiva pertanto la necessità di stabilire norme esplicite relative al rispetto dei diritti fondamentali. Si riteneva che tali diritti fossero garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) del 1950, di cui gli Stati membri erano firmatari.

Alla fine degli anni '50 e negli anni '60, la Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) sancì i principi dell'efficacia diretta e del primato del diritto europeo (Costa/ENEL, causa 6-64), rifiutando nel contempo di esaminare la compatibilità delle decisioni con il diritto nazionale e costituzionale degli Stati membri (Stork/Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), causa 1/58; Uffici di vendita del carbone della Ruhr/CECA, cause riunite 36, 37, 38-59 e 40-59). A seguito di tali decisioni, alcuni giudici nazionali iniziarono a esprimere preoccupazioni circa i possibili effetti di tale giurisprudenza sulla tutela di valori costituzionali quali i diritti fondamentali. L'eventuale precedenza del diritto europeo sul diritto costituzionale nazionale avrebbe potuto violare i diritti fondamentali protetti nelle costituzioni degli Stati membri. Per affrontare tale rischio teorico, nel 1974 le Corti costituzionali tedesca e italiana emanarono ciascuna una sentenza in cui affermavano il loro potere di rivedere il diritto europeo per garantirne la coerenza con i diritti costituzionali (Solange I; Frontini). Ciò ha indotto la CGUE ad affermare attraverso la sua giurisprudenza il principio del rispetto dei diritti fondamentali, stabilendo che i diritti fondamentali erano ancorati nei principi generali del diritto comunitario tutelato dalla CGUE (Stauder/Città di Ulm, causa 29-69). Essi si ispirano alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri (Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, causa 11-70) e ai trattati internazionali per la tutela dei diritti umani di cui gli Stati membri sono parte (Nold/Commissione delle Comunità europee, causa 4-73), uno dei quali è la CEDU (Rutili/Ministre de l'Intérieur, causa 36-75).

Con l'ampliamento delle competenze dell'UE verso politiche con un impatto diretto sui diritti fondamentali, quali la giustizia e gli affari interni, e successivamente sviluppate in un vero spazio di libertà, sicurezza e giustizia, i trattati furono modificati al fine di ancorare saldamente l'UE alla tutela dei diritti fondamentali. Il trattato di Maastricht conteneva riferimenti alla CEDU e alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri quali principi generali del diritto dell'Unione. Il trattato di Amsterdam ha sancito i "principi" europei su cui si fonda l'UE e ha istituito una procedura per sospendere i diritti previsti dai trattati in caso di gravi e persistenti violazioni dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro. Nel trattato di Lisbona tali "principi" sono diventati "valori", quali elencati all'articolo 2 TUE. L'elaborazione della Carta dei diritti fondamentali e la sua entrata in vigore, unitamente al trattato di Lisbona, sono i più recenti sviluppi di questo processo di codificazione inteso a garantire la tutela dei diritti fondamentali nell'UE.

Adesione dell'UE alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

La CEDU è lo strumento principale per la tutela dei diritti fondamentali in Europa, cui hanno aderito tutti gli Stati membri. L'adesione della CE alla CEDU sembrava quindi una risposta logica alla necessità di associare la CE agli obblighi in materia di diritti fondamentali. La Commissione ha ripetutamente proposto (nel 1979, 1990 e 1993) l'adesione della CE alla CEDU. Adita per un parere in materia, nel 1996 la CGUE ha stabilito (parere 2/94 della CGUE) che il trattato non prevedeva alcuna competenza per la CE di emanare norme in materia di diritti umani o di concludere convenzioni internazionali in questo settore, rendendo l'adesione giuridicamente impossibile.

Il trattato di Lisbona ha posto rimedio a questa situazione introducendo l'articolo 6, paragrafo 2, TUE, che ha reso obbligatoria l'adesione dell'UE alla CEDU. Per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali, tale evoluzione prevedeva l'assoggettamento dell'UE al controllo di un organo giuridico esterno, la Corte europea dei diritti dell'uomo. Dopo l'adesione, i cittadini dell'UE e i cittadini di paesi terzi presenti sul territorio dell'UE avrebbero potuto contestare gli atti giuridici adottati dall'UE direttamente dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo, sulla base delle disposizioni della CEDU, nello stesso modo in cui possono contestare gli atti giuridici adottati dagli Stati membri dell'UE.

Nel 2010, dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, l'UE ha avviato i negoziati con il Consiglio d'Europa su un progetto di accordo di adesione, che è stato ultimato nell'aprile 2013. Nel luglio 2013 la Commissione ha chiesto alla CGUE di pronunciarsi sulla compatibilità di tale accordo con i trattati. Il 18 dicembre 2014 la CGUE ha emesso un parere negativo affermando che il progetto di accordo era suscettibile di incidere negativamente sulle caratteristiche specifiche e sull'autonomia del diritto dell'UE (parere 2/13 della CGUE). Dopo un periodo di riflessione e in seguito a discussioni su come superare le questioni sollevate dalla CGUE, nel 2019 l'UE e il Consiglio d'Europa hanno ripreso i negoziati.

Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

Parallelamente al meccanismo di controllo "esterno" previsto dall'adesione dell'UE alla CEDU per garantire la conformità della legislazione e delle politiche ai diritti fondamentali, si era rivelato necessario un meccanismo di controllo "interno" a livello dell'UE per consentire un controllo giudiziario preliminare e autonomo da parte della CGUE. A tal fine era necessaria l'esistenza di una Carta dei diritti specifica dell'UE e, in occasione del Consiglio europeo di Colonia del 1999, si è deciso di convocare una convenzione per elaborare una Carta dei diritti fondamentali.

La Carta fu proclamata solennemente nel 2000 a Nizza dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione. Dopo essere stata modificata, fu poi nuovamente proclamata nel 2007. Tuttavia, solo con l'adozione del trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009 la Carta dei diritti fondamentali acquisì efficacia diretta, come previsto dall'articolo 6, paragrafo 1, TUE, diventando così una fonte vincolante di diritto primario.

La Carta, basata sulla CEDU e su altri strumenti europei e internazionali, contempla i diritti e le libertà in sei capitoli:

1. Dignità
2. Libertà
3. Uguaglianza
4. Solidarietà
5. Cittadinanza
6. Giustizia.

La Carta contempla tra i motivi di discriminazione vietati, tra l'altro, la disabilità, l'età e l'orientamento sessuale e annovera tra i diritti fondamentali l'accesso ai documenti, la protezione dei dati e la buona amministrazione.

Anche se il campo di applicazione della Carta è molto ampio, dato che la maggior parte dei diritti che riconosce sono concessi a "tutti", indipendentemente dalla nazionalità o dallo status, l'articolo 51 limita la sua applicazione alle istituzioni e agli organi dell'UE e, quando agiscono nell'attuazione del diritto dell'UE, agli Stati membri.

Articolo 7 TUE, quadro e meccanismo della Commissione in materia di Stato di diritto

Il trattato di Amsterdam ha portato all'istituzione di un nuovo meccanismo sanzionatorio per garantire che i diritti fondamentali, così come altri principi e valori europei quali la democrazia, lo Stato di diritto, l'uguaglianza e la protezione delle minoranze siano rispettati dagli Stati membri al di là dei limiti giuridici posti dalle competenze dell'UE. Ciò significa conferire all'UE il potere di intervenire in ambiti altrimenti lasciati agli Stati membri, ovvero in situazioni di "violazione grave e persistente" di tali valori. Un meccanismo analogo era stato proposto per la prima volta dal Parlamento nel progetto di trattato che istituisce l'Unione europea del 1984. Il trattato di Nizza ha aggiunto una fase preventiva in caso di "evidente rischio di violazione grave" dei valori dell'UE in uno Stato membro. Tale procedura era volta a garantire che la tutela dei diritti fondamentali, della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti delle minoranze, inclusi tra i criteri di Copenaghen per l'adesione di nuovi Stati membri, restasse effettiva dopo l'adesione e per tutti gli Stati membri allo stesso modo.

L'articolo 7, paragrafo 1, TUE prevede una "fase preventiva", che autorizza un terzo degli Stati membri, il Parlamento e la Commissione ad avviare una procedura in base alla quale il Consiglio può stabilire, con una maggioranza dei quattro quinti, l'esistenza di un "evidente rischio di violazione grave" in uno Stato membro dei valori di cui all'articolo 2 TUE, tra cui il rispetto dei diritti umani, la dignità umana, la libertà e l'uguaglianza e i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Prima di procedere a tale determinazione, è necessario che abbia luogo un'audizione dello Stato membro in questione indirizzando eventualmente raccomandazioni a quest'ultimo, mentre il Parlamento deve dare la sua approvazione deliberando a maggioranza dei due terzi dei voti espressi e a maggioranza assoluta dei membri che lo compongono (articolo 354, paragrafo 4, TFUE).

Tale procedura preventiva è stata attivata per la prima volta il 20 dicembre 2017 dalla Commissione in relazione alla Polonia, e il 12 settembre 2018 dal Parlamento in relazione all'Ungheria, ma rimane bloccata in seno al Consiglio, dove si sono svolte diverse audizioni ma non è stata adottata alcuna raccomandazione, né tantomeno alcuna determinazione. Al Parlamento è stato inoltre negato il diritto di presentare la sua posizione in occasione delle audizioni del Consiglio, anche sull'Ungheria, nonostante il suo ruolo di promotore della procedura. Il 6 maggio 2024 la Commissione ha proposto di chiudere la procedura di cui all'articolo 7, paragrafo 1, nei confronti della Polonia.

L'articolo 7, paragrafi 2 e 3, TUE prevede, in caso di "esistenza di una violazione grave e persistente" dei valori dell'UE, un "meccanismo sanzionatorio" che può essere attivato dalla Commissione o da un terzo degli Stati membri, dopo aver invitato lo Stato membro in questione a presentare osservazioni. Il Parlamento non può attivare questo meccanismo. Il Consiglio europeo determina all'unanimità l'esistenza della violazione, previa approvazione del Parlamento con la stessa maggioranza prevista per il meccanismo preventivo. Il Consiglio può decidere di sospendere alcuni diritti connessi alla qualità di membro dello Stato membro in questione, compresi i diritti di voto in seno al Consiglio, deliberando in tal caso a maggioranza qualificata. Il Consiglio può decidere di modificare o di revocare le sanzioni, anche in questo caso a maggioranza qualificata. Lo Stato membro interessato non partecipa alle votazioni in sede di Consiglio o di Consiglio europeo. La determinazione e l'adozione di sanzioni rimangono difficilmente realizzabili a causa del requisito dell'unanimità, come dimostrato dal fatto che i governi di Ungheria e Polonia hanno annunciato l'intenzione di opporsi a qualsiasi decisione di questo tipo riguardante l'altro Stato membro.

Al fine di colmare il divario tra l'attivazione politicamente difficile delle procedure di cui all'articolo 7 TUE (utilizzate per affrontare situazioni che esulano dal campo di applicazione del diritto dell'UE) e le procedure di infrazione con effetto limitato (utilizzate in situazioni specifiche che rientrano nell'ambito di applicazione del diritto dell'UE), nel 2014 la Commissione ha avviato il "Quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto". Tale quadro mira a garantire una protezione efficace e coerente dello Stato di diritto quale condizione essenziale per garantire il rispetto dei diritti fondamentali e della democrazia in situazioni di minaccia sistemica nei confronti di tali diritti. Il quadro precede e integra l'articolo 7 TUE e si articola in tre fasi: valutazione della Commissione, ossia un dialogo strutturato tra la Commissione e lo Stato membro, cui segue eventualmente un parere sullo Stato di diritto; raccomandazione sullo Stato di diritto emanata dalla Commissione; e il seguito dato dallo Stato membro alla raccomandazione. Il quadro relativo allo Stato di diritto è stato applicato alla Polonia nel 2016 ed è stato seguito, a causa del mancato successo, dalla decisione della Commissione di avviare il 20 dicembre 2017 una procedura ai sensi dell'articolo 7.

Nel luglio 2019 la Commissione ha compiuto un ulteriore passo avanti nella sua comunicazione dal titolo "Rafforzare lo Stato di diritto nell'Unione – Programma d'azione" e ha avviato un meccanismo per lo Stato di diritto, comprendente un ciclo di riesame annuale basato su una relazione sullo Stato di diritto che monitora la situazione negli Stati membri e che costituisce la base del dialogo interistituzionale. La prima relazione sullo Stato di diritto è stata pubblicata nel settembre 2020 ed è corredata da 27 capitoli per paese riguardanti i seguenti temi:

• il sistema giudiziario, in particolare la sua indipendenza, qualità ed efficienza;
• il quadro anticorruzione – struttura giuridica e istituzionale, prevenzione, misure repressive;
• il pluralismo dei media, tra cui l'esistenza di organismi di regolamentazione, la trasparenza della proprietà e interferenze governative e la tutela dei giornalisti; e
• altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri, quali il processo legislativo, le autorità indipendenti, l'accessibilità, il controllo giurisdizionale e le organizzazioni della società civile.

La relazione rafforza notevolmente il monitoraggio dell'UE includendo, rispetto al quadro di valutazione UE della giustizia e ad altri strumenti di monitoraggio e comunicazione, non solo la giustizia civile ma anche la giustizia penale e amministrativa, affrontando l'indipendenza della magistratura, la corruzione, il pluralismo dei media, la separazione dei poteri e lo spazio della società civile. È stata istituita una rete di punti di contatto nazionali per raccogliere informazioni e garantire il dialogo con gli Stati membri, inoltre è stato promosso il dialogo con le parti interessate, compresi gli organi del Consiglio d'Europa, l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, le reti giudiziarie e le organizzazioni non governative.

Le relazioni annuali fanno parte del ciclo annuale sullo Stato di diritto. Dal 2022 le relazioni annuali sullo Stato di diritto formulano raccomandazioni a ciascuno Stato membro e l'attuazione delle raccomandazioni è poi valutata nella relazione dell'anno successivo. Per la prima volta, la relazione 2024 comprende anche capitoli per paese relativi a quattro paesi dell'allargamento (Albania, Montenegro, Macedonia del Nord, Serbia). Lo scopo è sostenere gli sforzi di riforma compiuti da questi paesi per conseguire progressi irreversibili su democrazia e Stato di diritto prima dell'adesione e per mantenere standard elevati dopo l'adesione. Nel luglio 2025 la nuova Commissione ha pubblicato la sua prima relazione sullo Stato di diritto, la sesta relazione della serie annuale. Ha confermato la traiettoria positiva in molti Stati membri per quanto riguarda lo Stato di diritto, rilevando le importanti riforme che sono state portate avanti nei quattro ambiti chiave contemplati dalla relazione.

Altri strumenti per la protezione dei valori dell'UE

L'UE dispone di altri strumenti per proteggere i valori dell'UE.

Nel proporre una nuova iniziativa legislativa, la Commissione affronta la sua compatibilità con i diritti fondamentali mediante una valutazione d'impatto, un aspetto che viene successivamente esaminato anche dal Consiglio e dal Parlamento.

La Commissione pubblica inoltre una relazione annuale sull'applicazione della Carta, che è esaminata e discussa dal Consiglio, che adotta le conclusioni in merito, e dal Parlamento, nel quadro della sua relazione annuale sulla situazione dei diritti fondamentali nell'UE. Nel dicembre 2020 la Commissione ha avviato una nuova strategia per rafforzare l'applicazione della Carta, anche in relazione ai fondi dell'UE, attraverso la "condizione abilitante" specifica della Carta, introdotta dal regolamento recante disposizioni comuni del 2021. In un primo momento i fondi di coesione destinati alla Polonia e all'Ungheria sono stati congelati in quanto tale condizione abilitante non era soddisfatta. Il 13 dicembre 2023 la Commissione ha ritenuto che l'Ungheria avesse soddisfatto le condizioni abilitanti orizzontali (vale a dire i principi guida generali in virtù dei quali i fondi dell'UE sono distribuiti sulla base delle misure adottate per applicare efficacemente la Carta). Ciò ha consentito all'Ungheria di richiedere fino a 10,2 miliardi di EUR di fondi precedentemente congelati. Nel febbraio 2024 la Commissione ha ritenuto che la Polonia avesse anch'essa adempiuto ai propri obblighi, il che le ha consentito di chiedere lo svincolo di un massimo di 76,5 miliardi di EUR a titolo dei fondi di coesione 2021-2027.

Dal 2014 il Consiglio prevede inoltre un dialogo annuale tra tutti gli Stati membri in seno al Consiglio per promuovere e salvaguardare lo Stato di diritto, affrontando un argomento diverso ogni anno. A partire dal secondo semestre del 2020 il Consiglio ha deciso di concentrarsi sull'esame della situazione dello Stato di diritto in cinque Stati membri ogni sei mesi, sulla base della relazione della Commissione sullo Stato di diritto.

Nel contesto del semestre europeo (l'esercizio annuale per il coordinamento delle politiche economiche, fiscali, occupazionali e sociali dell'UE) le questioni relative ai valori dell'UE sono monitorate e possono essere oggetto di raccomandazioni specifiche per paese. I settori interessati comprendono i sistemi giudiziari (sulla base del quadro di valutazione della giustizia), nonché la disabilità, i diritti sociali e i diritti dei cittadini (in relazione alla protezione contro la criminalità organizzata e la corruzione).

In seguito alla loro adesione all'UE nel 2007, la Bulgaria e la Romania sono state assoggettate al meccanismo di cooperazione e verifica, utilizzato come misura transitoria per agevolare i progressi nei settori della riforma giudiziaria e della lotta alla corruzione. Tale meccanismo è stato ufficialmente accantonato il 15 settembre 2023 ed è stato sostituito dal meccanismo per lo Stato di diritto.

Le procedure di infrazione sono uno strumento importante per sanzionare le violazioni dei valori dell'UE nell'Unione e la CGUE sta sviluppando la sua giurisprudenza in materia. Le infrazioni possono essere avviate in caso di non conformità di una normativa nazionale con il diritto dell'UE e i valori dell'UE in casi specifici e individuali e la CGUE può imporre sanzioni pecuniarie per il mancato rispetto di ordinanze o sentenze.

L'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), istituita nel 2007 a Vienna, svolge un ruolo importante nel monitoraggio della situazione dei diritti fondamentali nell'UE. La FRA è incaricata della raccolta, dell'analisi, della diffusione e della valutazione delle informazioni e dei dati relativi ai diritti fondamentali. Inoltre svolge ricerche e indagini scientifiche e pubblica relazioni annuali e tematiche sui diritti fondamentali.

La Commissione sta inoltre rafforzando l'uguaglianza e la protezione delle minoranze, che sono due dei pilastri dell'articolo 2 TUE, attraverso strategie, proposte e azioni specifiche volte a promuovere la parità di genere, combattere la violenza contro le donne e la violenza domestica, il razzismo, l'incitamento all'odio, i reati generati dall'odio e l'antisemitismo e proteggere i diritti delle persone LGBTIQ+, dei Rom, delle persone con disabilità e dei bambini nel quadro del concetto globale di "Unione dell'uguaglianza". La Commissione, sostenuta dal Parlamento e da 15 Stati membri, ha deferito l'Ungheria alla CGUE in merito alla sua legge anti-LGBTIQ (Commissione europea/Ungheria, causa C-769/22) per violazione, tra l'altro, dell'articolo 2 TUE. Ha inoltre proposto direttive volte a stabilire norme comuni per gli organismi per la parità, al fine di rafforzare l'applicazione del principio della parità di trattamento. Il 7 maggio 2024 sono state adottate due direttive: una direttiva sulle norme riguardanti la parità di trattamento tra donne e uomini e una direttiva relativa alle discriminazioni fondate sui motivi di cui all'articolo 19 TFUE.

Dopo il blocco dovuto ai veti dei governi di Ungheria e Polonia, in seno al Consiglio europeo del 10-11 dicembre 2020 è stato infine raggiunto un accordo in merito al regolamento sulla condizionalità dello Stato di diritto. Il regolamento consente di proteggere il bilancio dell'UE qualora siano accertate violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell'UE o la tutela degli interessi finanziari dell'UE. Un ricorso intentato dai governi ungherese e polacco contro il regolamento è stato respinto con una sentenza della CGUE del febbraio 2022, che ha aperto la strada all'attivazione del meccanismo nei confronti dell'Ungheria da parte della Commissione e del Consiglio, con la conseguente sospensione di 6,3 miliardi di EUR relativi a programmi della politica di coesione. Il 16 dicembre 2024 la Commissione ha ritenuto che l'Ungheria non avesse affrontato in misura sufficiente le violazioni dei principi dello Stato di diritto e ha pertanto mantenuto le misure per proteggere il bilancio dell'Unione.

Nel 2023 la Commissione ha discusso l'attuazione dei piani nazionali del dispositivo per la ripresa e la resilienza con i governi di diversi Stati membri e sta verificando l'effettivo raggiungimento dei traguardi e degli obiettivi concordati, che costituiscono un prerequisito per l'erogazione dei fondi. Le discussioni miravano ad affrontare le sfide individuate nel semestre europeo e le raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio nel 2023. Queste ultime hanno inoltre esaminato le sfide individuate nelle relazioni sullo Stato di diritto e nelle relative raccomandazioni formulate dalla Commissione, nonché nelle procedure di cui all'articolo 7 nei confronti della Polonia e dell'Ungheria. Il 13 dicembre 2023 la Commissione ha ritenuto che l'Ungheria non avesse pienamente attuato i 27 "supertraguardi", in particolare quelli relativi all'indipendenza della magistratura, e non avesse quindi affrontato pienamente le violazioni commesse rispetto ai principi dello Stato di diritto, pertanto ha deciso di mantenere congelati 21 miliardi di EUR di fondi, costituiti da finanziamenti per la coesione e a titolo del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Il 6 maggio 2024 la Commissione ha inoltre proposto di chiudere la procedura di cui all'articolo 7, paragrafo 1, nei confronti della Polonia.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento ha sempre sostenuto il rafforzamento del rispetto e della tutela dei diritti fondamentali nell'UE. Nel 1977 aveva già adottato, insieme al Consiglio e alla Commissione, una dichiarazione comune sui diritti fondamentali con cui le tre istituzioni si impegnavano a garantire il rispetto dei diritti fondamentali nell'esercizio delle rispettive competenze. Nel 1979 il Parlamento ha adottato una risoluzione in cui promuoveva l'adesione della Comunità europea alla CEDU.

Il progetto di trattato che istituisce l'Unione europea, proposto dal Parlamento nel 1984, specificava che l'Unione deve proteggere la dignità dell'individuo e riconoscere a chiunque rientri nella sua giurisdizione i diritti e le libertà fondamentali che derivano dai principi comuni delle costituzioni nazionali e dalla CEDU. Il trattato prevedeva altresì l'adesione dell'Unione alla CEDU. Nella sua risoluzione del 12 aprile 1989 il Parlamento ha adottato la Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali.

A partire dal 1993 il Parlamento svolge ogni anno un dibattito e adotta una risoluzione sulla situazione dei diritti fondamentali nell'UE, sulla base di una relazione elaborata dalla sua commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni. Inoltre ha approvato un numero crescente di risoluzioni su questioni specifiche riguardanti la protezione dei valori di cui all'articolo 2 TUE negli Stati membri.

Il Parlamento ha sempre sostenuto l'idea che l'UE dovrebbe dotarsi di una propria Carta dei diritti e ha chiesto che la Carta dei diritti fondamentali sia vincolante. Tale obiettivo è stato raggiunto nel 2009 con il trattato di Lisbona.

Più di recente, il Parlamento ha ripetutamente espresso serie preoccupazioni in merito alla graduale erosione delle norme di cui all'articolo 2 TUE in alcuni Stati membri. Per affrontare tale problema, il Parlamento ha avanzato diversi suggerimenti per rafforzare la protezione nell'UE non solo dei diritti fondamentali, ma anche della democrazia e dello Stato di diritto e, più in generale, di tutti i valori dell'UE contemplati dall'articolo 2 TUE, proponendo nuovi meccanismi e procedure per colmare le lacune esistenti. In varie risoluzioni dal 2012 il Parlamento ha chiesto la creazione di una "commissione di Copenaghen", nonché un ciclo strategico europeo sui diritti fondamentali, un meccanismo di allerta precoce, una procedura di blocco e il rafforzamento della FRA.

Nel 2016 il Parlamento ha consolidato le sue precedenti proposte in una storica risoluzione sull'istituzione di un meccanismo dell'UE in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali. In tale risoluzione, il Parlamento chiedeva alla Commissione di presentare un accordo interistituzionale per istituire tale meccanismo, basato su un patto dell'Unione con la Commissione e il Consiglio. Esso avrebbe incluso un ciclo programmatico annuale basato su una relazione relativa al monitoraggio del rispetto dei valori dell'Unione elaborata dalla Commissione e da un gruppo di esperti, seguita da un dibattito parlamentare e accompagnata da disposizioni per affrontare i rischi o le violazioni. Nella sua comunicazione del 2019 relativa all'avvio di un meccanismo per lo Stato di diritto la Commissione ha accolto molti dei suggerimenti del Parlamento. Tra questi figurano l'istituzione di un ciclo interistituzionale con una relazione annuale che monitora gli Stati membri relativamente allo Stato di diritto e alle questioni connesse e in cui sono formulate raccomandazioni specifiche per gli stessi. La Commissione ha però escluso le raccomandazioni che incorporavano l'intero articolo 2 TUE (ossia non solo lo Stato di diritto, bensì anche la democrazia, i diritti fondamentali, l'uguaglianza e le minoranze). Erano inoltre previste l'istituzione di un comitato di esperti indipendenti, la conclusione di un accordo interistituzionale sul ciclo e la ripresa della pubblicazione delle relazioni sulla lotta alla corruzione. Tra gli altri suggerimenti contenuti nella risoluzione del Parlamento del 2016 che non sono stati accolti figuravano un nuovo progetto di accordo per l'adesione dell'UE alla CEDU e ai fini delle modifiche del trattato quali la soppressione dell'articolo 51 della Carta dei diritti fondamentali, la sua conversione in una Carta dei diritti dell'Unione e la soppressione del requisito dell'unanimità per l'uguaglianza e la non discriminazione.

In una risoluzione del 2020 sull'istituzione di un meccanismo dell'UE in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali, il Parlamento ha proposto il testo di un accordo interistituzionale sul rafforzamento dei valori dell'UE, mettendo a punto proposte precedenti e aggiungendo la possibilità di relazioni urgenti e la creazione di un gruppo di lavoro interistituzionale. In una risoluzione del 2021 sulla relazione sullo Stato di diritto della Commissione, il Parlamento ha invitato inoltre la Commissione ad ampliare la relazione annuale al fine di includervi tutti i valori di cui all'articolo 2 TUE nonché le raccomandazioni specifiche per paese.

Nel 2018 il Parlamento ha approvato una risoluzione in cui accoglie con favore la decisione della Commissione di attivare l'articolo 7, paragrafo 1, TUE relativamente alla situazione in Polonia. Il Parlamento ha inoltre approvato una risoluzione relativa all'avvio della procedura di cui all'articolo 7, paragrafo 1, TUE nei confronti dell'Ungheria, presentando una proposta motivata al Consiglio e invitandolo a stabilire se sussista un evidente rischio di violazione grave dei valori di cui all'articolo 2 TUE e a rivolgere all'Ungheria raccomandazioni appropriate al riguardo[1].

Il Parlamento ha inoltre approvato una risoluzione sulla Polonia nel 2020 e una risoluzione sull'Ungheria nel 2022, ampliando in entrambi i casi la portata delle preoccupazioni da esaminare nell'ambito delle procedure di cui all'articolo 7, paragrafo 1, TUE. In una risoluzione sulle audizioni in corso a norma dell'articolo 7, paragrafo 1, TEU, ha inoltre invitato la Commissione a utilizzare tutti gli strumenti disponibili, compreso il regolamento sulla condizionalità legata al rispetto dello Stato di diritto, per affrontare le violazioni dei valori di cui all'articolo 2 TUE da parte dell'Ungheria e della Polonia. Il 29 febbraio 2024 la Commissione ha consentito alla Polonia di accedere a finanziamenti dell'UE fino a 137 miliardi di EUR, a seguito dell'avvio di un piano d'azione per ripristinare lo Stato di diritto con riforme volte a rafforzare l'indipendenza della magistratura. Il 14 marzo 2024 il Parlamento ha avviato un'azione legale contro la Commissione in merito alla sua decisione di sbloccare 10,2 miliardi di EUR di fondi congelati a favore dell'Ungheria, in cambio della revoca del veto di quest'ultima sull'Ucraina. Ha adottato una risoluzione sulle audizioni in corso a norma dell'articolo 7, paragrafo 1, TUE riguardanti l'Ungheria per rafforzare lo Stato di diritto, e relative implicazioni di bilancio.

A seguito degli omicidi dei giornalisti Daphne Caruana Galizia a Malta nel 2017 e Ján Kuciak e della sua fidanzata in Slovacchia nel 2018, e nel tentativo di rafforzare il monitoraggio e l'azione del Parlamento in relazione ai valori di cui all'articolo 2 TUE, la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni ha istituito un gruppo di monitoraggio sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali. Il gruppo ha il compito di affrontare le minacce ai valori dell'UE che emergono in tutta l'Unione e di presentare proposte di intervento alla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni.

La presente nota tematica è stata redatta dal dipartimento tematico "Giustizia, libertà civili e affari istituzionali".

 

Alessandro ERMINI / Mariusz Maciejewski / Clemence Rogalski

11-2025