Uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia: aspetti generali

I trattati conferiscono grande priorità alla realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Nel 2009 sono stati introdotti diversi nuovi elementi importanti: una procedura decisionale più efficace e democratica in risposta all'eliminazione della precedente struttura a pilastri, maggiori poteri della Corte di giustizia dell'UE e un nuovo ruolo dei parlamenti nazionali. I diritti essenziali sono rafforzati dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che è giuridicamente vincolante.

Base giuridica

Articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (TUE). Questo articolo, che mira a definire gli obiettivi principali perseguiti dall'UE, attribuisce maggiore priorità alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) rispetto al precedente trattato di Nizza, poiché ora questo obiettivo viene menzionato prima ancora della creazione di un mercato interno.

Il titolo V del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) – articoli da 67 a 89 – è dedicato all'SLSG. In aggiunta alle disposizioni generali, questo titolo contiene capitoli specifici in materia di:

  • politiche relative ai controlli delle frontiere, all'asilo e all'immigrazione;
  • cooperazione giudiziaria in materia civile;
  • cooperazione giudiziaria in materia penale;
  • cooperazione di polizia[1].

La Danimarca, pur non partecipando all'adozione da parte del Consiglio delle misure ai sensi del titolo V TFUE (il protocollo n. 22 – clausola di non partecipazione o di «opt out» – esenta la Danimarca dalla partecipazione a tale politica), attua tuttavia l'acquis di Schengen dal 2001 su base intergovernativa. Per quanto concerne la cooperazione giudiziaria in materia civile e le norme sulla competenza giurisdizionale nelle controversie di natura civile o commerciale tra cittadini residenti in diversi Stati membri (regolamento Bruxelles I)[2], il 19 ottobre 2005 il Regno di Danimarca e l'UE hanno concluso un accordo relativo alla competenza giurisdizionale, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. A norma dell'articolo3, paragrafo 2, dell'accordo, nel caso di adozione di modifiche, la Danimarca è tenuta a notificare alla Commissione la sua decisione di attuare o meno il contenuto di tali modifiche. L'Irlanda, invece, partecipa soltanto all'adozione e all'applicazione di misure specifiche previa decisione di «opt in» (protocollo n. 21).

In aggiunta a queste disposizioni, è necessario fare riferimento anche agli altri articoli che sono strettamente collegati alla creazione di un SLSG. È il caso segnatamente dell'articolo 6 TUE, relativo alla Carta dei diritti fondamentali e alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali[3], dell'articolo 8 TFUE, relativo alla lotta contro la disuguaglianza, dell'articolo 15, paragrafo 3, TFUE, relativo al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, dell'articolo 16 TFUE, relativo alla protezione dei dati personali[4], e degli articoli da 18 a 25 TFUE, sulla non discriminazione e la cittadinanza dell'Unione[5]. Il TFUE ha inoltre introdotto una serie di «clausole con freno di emergenza» applicabili qualora uno Stato membro ritenga che un progetto di atto legislativo incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale (articolo 82, paragrafo 3, TFUE), nonché norme minime comuni relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale (articolo 3, paragrafo 3, TFUE). Nella pratica, ciò avviene in tal modo: viene presentato un progetto di direttiva al Consiglio europeo ed è sospesa la procedura legislativa ordinaria. In caso di consenso, entro quattro mesi il Consiglio europeo rinvia il progetto al Consiglio, ponendo fine alla sospensione della procedura legislativa ordinaria.

Obiettivi

Gli obiettivi relativi all'SLSG sono previsti dall'articolo 67 TFUE:

  • «L'Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri.
  • Essa garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi.
  • L'Unione si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali.
  • L'Unione facilita l'accesso alla giustizia, in particolare attraverso il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali in materia civile».

Risultati

A. Principali novità introdotte dal trattato di Lisbona

1. Una procedura decisionale più efficace e democratica

Il trattato di Lisbona ha abolito il terzo pilastro, basato sulla cooperazione intergovernativa, e ha generalizzato il metodo comunitario nell'SLSG. L'adozione dei testi legislativi è ora, in linea di principio, conforme alla procedura legislativa ordinaria prevista dall'articolo 294 TFUE. Il Consiglio decide a maggioranza qualificata e il Parlamento, in qualità di co-legislatore, si pronuncia mediante la procedura di codecisione.

2. Un nuovo ruolo per i parlamenti nazionali

L'articolo 12 TUE e i protocolli nn. 1 e 2 precisano il ruolo dei parlamenti nazionali nell'UE. I parlamenti nazionali dispongono ora di un periodo di otto settimane per esaminare una proposta legislativa sotto il profilo del principio di sussidiarietà prima che possa essere adottata qualsiasi decisione in merito a livello di UE. In materia di SLSG, se un quarto dei parlamenti nazionali lo richiede, la proposta dovrà essere sottoposta a riesame (articolo 7, paragrafo 2, del protocollo n. 2).

Alla Corte di giustizia dell'UE può essere presentato un ricorso di annullamento per violazione del principio di sussidiarietà da parte di un atto legislativo.

I parlamenti nazionali partecipano alla valutazione di Eurojust e di Europol (articoli 85 e 88 TFUE).

3. Maggiori poteri della Corte di giustizia dell'Unione europea[6]

La Corte di giustizia è ormai competente a pronunciarsi in via pregiudiziale, senza restrizioni, su tutti gli aspetti dell'SLSG. Allo scadere del periodo di transizione di cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona (vale a dire dal 1° dicembre 2014), anche gli atti nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale adottati nel quadro del precedente trattato possono essere oggetto di tali procedimenti. Lo stesso sistema si applica per il ricorso per inadempimento (protocollo n. 36).

4. Rafforzamento del ruolo della Commissione

La possibilità per la Commissione di introdurre un ricorso nei confronti degli Stati membri per mancato rispetto delle disposizioni previste in materia di SLSG, costituisce un'importante novità che conferisce un nuovo potere in termini di monitoraggio dell'applicazione della normativa.

5. Potenziale intervento degli Stati membri nella valutazione dell'attuazione delle politiche dell'SLSG

L'articolo 70 TFUE prevede che il Consiglio, su proposta della Commissione, possa adottare misure che definiscono le modalità secondo le quali gli Stati membri, in collaborazione con la Commissione, procedono a una valutazione oggettiva e imparziale dell'attuazione, da parte delle autorità degli Stati membri, delle politiche in materia di SLSG.

B. Ruolo programmatico del Consiglio europeo

Parallelamente ai cambiamenti introdotti dai successivi trattati, il Consiglio europeo ha svolto un ruolo particolarmente importante in relazione agli sviluppi e ai progressi nei diversi settori dell'SLSG.

Nell'ottobre 1999, il Consiglio europeo di Tampere ha tenuto una riunione straordinaria sulla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia sfruttando appieno le possibilità offerte dal trattato di Amsterdam.

Nel novembre 2004, il Consiglio europeo ha adottato un nuovo programma d'azione quinquennale, il programma dell'Aia.

Il 10 e l'11 dicembre 2009, il Consiglio europeo ha adottato il programma di Stoccolma. Questo programma pluriennale per il periodo 2010-2014 era incentrato sugli interessi e le esigenze dei cittadini e di altre persone verso cui l'UE ha una responsabilità.

Il trattato di Lisbona riconosce ufficialmente il ruolo preponderante del Consiglio europeo che «definisce gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia» (articolo 68 TFUE). Nel giugno 2014 il Consiglio europeo ha definito detti orientamenti per i prossimi anni. Essi sono in linea con le priorità stabilite nell'Agenda strategica per l'UE, anch'essa adottata nel giugno 2014.

C. Istituzione di organismi specifici per la gestione dell'SLSG: le agenzie

Sono state istituite diverse agenzie per contribuire alla gestione delle politiche in un certo numero di settori importanti dell'SLSG: Europol per la cooperazione di polizia; l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL); Eurojust per la cooperazione giudiziaria in materia penale; l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali, (FRA) che si occupa di diritti fondamentali e lotta contro la discriminazione; l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT); l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), che è responsabile del coordinamento dei controlli alle frontiere esterne; l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO); e l'Agenzia dell'Unione europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nell'SLSG (eu-LISA).

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento dispone di una serie di strumenti e competenze per esercitare pienamente il proprio ruolo:

  • competenza legislativa nella misura in cui, dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona nel 2009, il Parlamento agisce in qualità di colegislatore nel quadro della procedura legislativa ordinaria. Questa prassi è divenuta la norma, seppure con alcune eccezioni. Queste includono le misure volte ad assicurare «la cooperazione amministrativa tra i servizi competenti degli Stati membri» (articolo 74 TFUE), che continuano a essere oggetto di una «procedura legislativa speciale» nell'ambito della quale il Consiglio delibera su proposta della Commissione o di un quarto degli Stati membri e previa consultazione del Parlamento. Inoltre, si applica una procedura legislativa speciale (il Consiglio delibera all'unanimità previa consultazione del Parlamento) per quanto concerne le misure che stabiliscono le condizioni e i limiti per la cooperazione di polizia (articolo 89 TFUE) o le disposizioni relative ai passaporti, alle carte d'identità e ai titoli di soggiorno (articolo 77, paragrafo 3, TFUE);
  • competenza di bilancio, dal momento che il Parlamento europeo e il Consiglio stabiliscono insieme il bilancio dell'UE per i programmi in materia di SLSG;
  • controllo delle attività delle agenzie dell'UE che operano in tale ambito strategico, ad esempio inviando delegazioni negli Stati membri o alle frontiere esterne dell'UE per comprendere le problematiche e verificare le modalità di attuazione della normativa adottata a livello di UE;
  • potere di deferimento alla Corte di giustizia per un ricorso di annullamento, competenza che il Parlamento europeo ha esercitato segnatamente per chiedere la cancellazione di talune disposizioni di atti legislativi[7];
  • potere di iniziativa politica attraverso l'adozione delle relazioni di iniziativa e di risoluzioni sui temi che il Parlamento decide di affrontare.

Le principali priorità costantemente evidenziate dal Parlamento negli ultimi anni possono essere riassunte come segue:

  • riconoscimento e considerazione della crescente importanza dell'SLSG nello sviluppo dell'UE;
  • abolizione del terzo pilastro e integrazione dei settori della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nelle procedure e nel diritto dell'UE, per consentire al Parlamento europeo di esercitare pienamente il suo ruolo democratico nel processo legislativo;
  • abbandono della regola dell'unanimità in seno al Consiglio per facilitare il processo decisionale;
  • mantenimento di un giusto equilibrio in termini legislativi e attuativi tra la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini e dei residenti e i requisiti relativi alla sicurezza e alla lotta al terrorismo;
  • rafforzamento della tutela e della promozione dei diritti fondamentali, in particolare mediante l'adozione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che è giuridicamente vincolante, e l'istituzione di un'Agenzia per i diritti fondamentali.

 

[1]Cfr. schede 4.2.2, 4.2.3, 4.2.5, 4.2.6, 4.2.7
[2]Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, rifuso dal regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=celex%3A32012R1215.
[3]Cfr. scheda tecnica 4.1.2
[4]Cfr. scheda tecnica 4.2.8
[5]Cfr. scheda tecnica 4.1.1
[6]Cfr. scheda tecnica 1.3.10

Udo Bux