La politica di gestione delle frontiere dell'UE ha dovuto adattarsi a notevoli cambiamenti, tra cui l'arrivo di un numero senza precedenti di rifugiati e migranti irregolari e, dalla metà del 2015, sono venute alla luce una serie di carenze nelle politiche dell'UE in materia di frontiere esterne e di migrazione. Le sfide connesse all'aumento dei flussi migratori misti nell'UE, e le aumentate preoccupazioni in materia di sicurezza, hanno dato il via a una nuova fase di attività nell'ambito della protezione delle frontiere esterne dell'UE, cha ha inoltre un impatto sulle sue frontiere interne.
Articolo 3, paragrafo 2 del trattato sull'Unione europea (TUE).
Articolo 67 e articolo 77 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Un'area unica senza controlli alle frontiere interne — lo spazio Schengen — richiede anche una politica comune in materia di gestione delle frontiere esterne. L'articolo 3, paragrafo 2 TUE chiede l'adozione di «misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne». L'Unione mira pertanto a stabilire norme comuni per i controlli alle sue frontiere esterne e metterà gradualmente a punto un sistema integrato per la loro gestione.
Il primo passo verso una politica di gestione comune delle frontiere esterne è stato compiuto il 14 giugno 1985, quando cinque dei dieci paesi che erano all'epoca Stati membri della Comunità economica europea firmarono un trattato internazionale, il cosiddetto accordo di Schengen, nella cittadina di Schengen presso la frontiera lussemburghese, integrato, cinque anni dopo, dalla convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen[1]. Lo spazio Schengen è uno spazio senza frontiere creato dall'acquis di Schengen (denominazione con cui sono collettivamente noti tali accordi e norme) e comprende attualmente 26 paesi europei[2].
A. L'acquis di Schengen relativo alle frontiere esterne
L'attuale acquis di Schengen relativo alle frontiere esterne si basa sull'acquis originario integrato nell'ordinamento giuridico dell'UE dal trattato di Amsterdam (1.1.3). Le sue norme vanno ricercate all'interno di un'ampia gamma di misure, che è possibile suddividere grossomodo in cinque ambiti.
1. Il codice frontiere Schengen[3] è il pilastro centrale della gestione delle frontiere esterne. Esso stabilisce le norme dell'attraversamento delle frontiere esterne e le condizioni per la reintroduzione temporanea dei controlli alle frontiere interne. Obbliga gli Stati membri ad effettuare verifiche sistematiche nelle banche dati pertinenti per tutte le persone, inclusi i beneficiari del diritto di libera circolazione ai sensi del diritto dell'UE (per esempio cittadini dell'Unione e loro familiari che non sono cittadini dell'Unione) quando attraversano le frontiere esterne. Tra le banche dati utilizzate per i controlli vi sono il Sistema d'Informazione Schengen (SIS) e la banca dati dell'Interpol sui documenti di viaggio rubati e smarriti (SLTD). Tali obblighi si applicano a tutte le frontiere esterne (aeree, marittime e terrestri), sia in entrata che in uscita.
2. Il sistema d'informazione Schengen (SIS)
Il SIS è un sistema di condivisione delle informazioni e una banca dati che contribuisce a garantire la sicurezza internazionale all'interno dello spazio Schengen, in cui non vi sono controlli alle frontiere interne. Si tratta del sistema informatico più efficiente e maggiormente utilizzato impiegato dall'UE nell'ambito del suo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (4.2.1). Le autorità di tutta l'UE utilizzano il SIS per inserire o consultare segnalazioni relative a persone e oggetti ricercati o scomparsi. Il sistema contiene più di 80 milioni di segnalazioni e nel 2017 le autorità lo hanno consultato oltre 5 miliardi di volte, con oltre 240 000 riscontri positivi in caso di segnalazioni estere (segnalazioni effettuate da un altro paese). Il SIS è stato recentemente rafforzato mediante norme aggiornate che affronteranno possibili lacune del sistema e introdurranno varie modifiche essenziali relativamente ai tipi di segnalazioni inseriti.
Dopo la più recente riforma del 2018, l'ambito di applicazione del SIS è ora definito da tre strumenti giuridici che assumono la forma di tre regolamenti distinti (in sostituzione del SIS II):
I tre regolamenti introducono nel sistema categorie aggiuntive di segnalazioni, quali segnalazioni relative a ignoti sospettati o ricercati, segnalazioni preventive per i minori esposti al rischio di sottrazione da parte di uno dei genitori, segnalazioni ai fini del rimpatrio, segnalazioni relative alle decisioni di rimpatrio emesse nei confronti di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, oltre alle impronte palmari, alle impronte digitali, alle immagini del volto e al DNA riguardanti persone scomparse ai fini della conferma della loro identità.
3. Fondo sicurezza interna: frontiere e visti
Non tutti gli Stati membri hanno frontiere esterne e non sono tutti ugualmente interessati dai flussi di traffico di frontiera. L'UE utilizza i propri fondi per tentare di compensare in parte i costi cui devono far fronte gli Stati membri le cui frontiere coincidono con le frontiere esterne dell'UE. Per il periodo finanziario 2014–2020, è stato istituito tale meccanismo di ripartizione degli oneri che prevede un totale pari a 3,8 miliardi di EUR per un periodo di sette anni. L'obiettivo principale del Fondo sicurezza interna è contribuire a garantire un elevato livello di sicurezza all'interno dell'Unione, agevolando nel contempo i viaggi legittimi. I beneficiari dei programmi attuati nel quadro del presente Fondo possono essere le autorità statali e federali, gli enti pubblici locali, le organizzazioni non governative e le organizzazioni umanitarie, le società di diritto pubblico e privato e gli organismi di istruzione e di ricerca.
4. Sistema di ingressi/uscite (EES)
Il Sistema di ingressi/uscite (EES)[7] è un sistema di informazione che accelera e rafforza i controlli di frontiera per i cittadini di paesi terzi che viaggiano nell'UE. L'EES sostituisce il timbro apposto manualmente sul passaporto alla frontiera con la registrazione elettronica nella banca dati.
I principali obiettivi dell'EES sono i seguenti:
L'accesso all'EES è garantito alle autorità di contrasto nazionali e a Europol, ma non è garantito alle autorità competenti in materia di asilo. È consentita, a determinate condizioni, la possibilità di trasmettere i dati a paesi terzi o Stati membri dell'UE che non partecipano al sistema di ingressi/uscite a fini di contrasto o di rimpatrio. L'EES registra i dati dei viaggiatori (nome, tipo di documento di viaggio, impronte digitali, immagine visiva e data e luogo di ingresso e di uscita) nel momento in cui attraversano le frontiere esterne dello spazio Schengen. Tale sistema si applica a tutti i cittadini di paesi terzi, sia a coloro che necessitano di visto sia a coloro che sono invece esenti da tale obbligo. Sarà inoltre utilizzato dalle autorità di frontiera e consolari.
5. L'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex)
La guardia di frontiera e costiera europea (EBCG) è costituita dall'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (EBCGA-Frontex) e dalle autorità nazionali[8].
L'EBCGA è diventata operativa nell'ottobre 2016. Tale agenzia decentrata è incaricata di monitorare le frontiere esterne dell'UE e, insieme agli Stati membri, di individuare e affrontare le potenziali minacce per la sicurezza alle frontiere esterne dell'UE. Per alcuni anni prima del 2015, il Parlamento aveva chiesto di rafforzare il ruolo di Frontex per accrescerne la capacità di fronteggiare con maggiore efficacia l'evoluzione dei flussi migratori; Ad esempio, nella sua risoluzione del 2 aprile 2014 sulla revisione intermedia del programma di Stoccolma[9], il Parlamento ha chiesto che le guardie di frontiera europee sorveglino le frontiere Schengen. Nelle sue conclusioni dell'ottobre 2015, il Consiglio europeo ha inoltre espresso il proprio sostegno «all'istituzione progressiva di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne». Il Parlamento ha insistito sul fatto che i nuovi poteri di intervento dell'agenzia sarebbero stati attivati da una decisione degli Stati membri in seno al Consiglio e non da una decisione della Commissione, come originariamente proposto. Il regolamento amplia l'ambito di applicazione delle attività dell'EBCG/Frontex fino a comprendere un sostegno rafforzato per gli Stati membri nell'ambito della gestione della migrazione, della lotta alla criminalità transfrontaliera e delle operazioni di ricerca e soccorso. Esso prevede un ruolo di maggiore rilievo per Frontex per ciò che riguarda il rimpatrio dei migranti verso i loro paesi d'origine, conformemente a quanto deciso dalle autorità nazionali. Il Consiglio, sulla base di una proposta della Commissione, può chiedere l'intervento dell'Agenzia e fornire assistenza agli Stati membri in caso di circostanze eccezionali. Ciò avviene quando:
Nel settembre 2018, la Commissione ha presentato una nuova proposta per rafforzare l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, che è stata adottata nel novembre 2019[10]. L'Agenzia ha ottenuto un nuovo mandato, mezzi e poteri propri per proteggere le frontiere esterne, effettuare più efficacemente i rimpatri e cooperare con i paesi terzi.
La pietra angolare di tale agenzia rafforzata sarà rappresentata da un corpo permanente di 10 000 guardie di frontiera con poteri esecutivi, pronto ad assistere gli Stati membri in qualsiasi momento. L'Agenzia disporrà inoltre di un mandato più forte per ciò che riguarda i rimpatri e coopererà più strettamente con i paesi terzi, compresi quei paesi che non sono limitrofi dell'UE. Il nuovo corpo permanente della guardia di frontiera e costiera europea sarà pronto per il dispiegamento non appena sarà pienamente operativo nel 2021, e raggiungerà la piena capacità di 10 000 guardie di frontiera entro il 2024.
B. Sviluppi della gestione delle frontiere esterne dell'UE
1. Il ritmo dei cambiamenti è velocemente aumentato a seguito delle numerose perdite di vite umane nel Mediterraneo negli ultimi anni, associate all'enorme afflusso di rifugiati e migranti fin dal settembre del 2015.
Prima della crisi dei rifugiati in Europa, solo tre paesi avevano fatto ricorso all'erezione di recinzioni alle frontiere esterne per impedire ai migranti e ai rifugiati di raggiungere il loro territorio: Spagna (i lavori di costruzione sono terminati nel 2005 ed estesi nel 2009), Grecia (lavori completati nel 2012) e Bulgaria (in risposta alla Grecia, lavori completati nel 2014). Contrariamente all'articolo 14, paragrafo 2, del codice frontiere Schengen, a norma del quale «il respingimento può essere disposto solo con un provvedimento motivato che ne indichi le ragioni precise», un numero crescente di Stati membri ha gradualmente intrapreso la costruzione di muri o di barriere alle frontiere al fine di evitare, in modo indiscriminato, che migranti e richiedenti asilo accedessero ai loro rispettivi territori nazionali. Inoltre, in assenza di esplicite norme dell'UE sulla costruzione di recinzioni alle frontiere esterne di Schengen, gli Stati membri hanno elevato barriere al confine con paesi terzi (in particolare Marocco e Russia, compresi paesi candidati all'adesione (Repubblica di Macedonia del Nord, Serbia e Turchia) e un paese dell'UE candidato a Schengen (Croazia). Sono state inoltre costruite barriere all'interno dello spazio Schengen, come quelle tra Austria e Slovenia, mentre le pratiche spagnole a Melilla sono oggetto di esame da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo.
2. Nel settembre 2018 è stato istituito il sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS).
Lo scopo di tale nuovo sistema di informazione centralizzato è raccogliere informazioni relative ai cittadini di paesi terzi che non necessitano di visto per entrare nello spazio Schengen e di identificare qualsiasi possibile rischio legato alla sicurezza e alla migrazione irregolare. La banca dati eseguirà preventivamente controlli sui viaggiatori esenti dall'obbligo di visto e negherà loro l'autorizzazione a viaggiare se si considera che essi possano comportare un rischio. La banca dati sarà simile ai sistemi già esistenti, ad esempio, tra gli altri, il sistema ESTA, utilizzato negli USA, o i sistemi utilizzati in Canada e in Australia.
Tra i benefici apportati da ETIAS figurano una migliore sicurezza interna e una migliore prevenzione dell'immigrazione irregolare, minori rischi per la salute pubblica e meno ritardi alle frontiere. Anche se il sistema eseguirà controlli preventivi, la decisione definitiva di autorizzare o rifiutare l'ingresso, anche nei casi in cui il viaggiatore abbia un'autorizzazione ai viaggi valida, verrà presa dalle guardie nazionali di frontiera che eseguono i controlli di frontiera, conformemente alle norme del codice frontiere Schengen. Tale sistema ha tre funzioni principali:
L'autorizzazione ai viaggi dovrebbe essere rilasciata in pochi minuti. Sarà necessario corrispondere una tassa pari a 7 EUR come costo per la domanda. Nel giugno 2017 il Consiglio ha deciso di scindere la proposta in due atti giuridici distinti[11], poiché la base giuridica (Schengen) della proposta non può riguardare le modifiche al regolamento Europol. ETIAS sarà sviluppato dall'agenzia eu-LISA e sarà operativo nel 2021.
3. eu-LISA
Istituita nel 2011, eu-LISA è responsabile per la gestione operativa dei tre sistemi d'informazione centralizzati dell'UE: SIS, VIS ed Eurodac[12]. Il suo ruolo è quello di implementare la nuova architettura informatica nel settore della giustizia e degli affari interni. Nel novembre 2019 il mandato di eu-LISA è stato rivisto[13] e la capacità dell'agenzia di contribuire alla gestione delle frontiere, alla cooperazione tra le Forze di Polizia e e alla gestione della migrazione nell'UE è stata ulteriormente sviluppata.
4. Interoperabilità tra i sistemi d'informazione dell'UE nel settore delle frontiere
L'UE sviluppa sistemi informatici centralizzati su larga scala (SIS, VIS, Eurodac, EES ed ETIAS) per la raccolta, il trattamento e la condivisione di informazioni essenziali per la cooperazione in materia di sicurezza e per la gestione delle frontiere esterne e della migrazione. Nel dicembre 2017 la Commissione ha proposto di rendere interoperabili tali sistemi d'informazione a livello dell'UE, vale a dire renderli in grado di scambiare dati e condividere informazioni affinché le autorità dispongano di tutte le informazioni necessarie, nel momento e nel luogo in cui ne hanno necessità. L'interoperabilità si riferisce alla capacità dei sistemi informatici di scambiare dati e di consentire la condivisione di informazioni e di conoscenza in modo da evitare le lacune informative causate dalla complessità e dalla frammentazione di tali sistemi[14].
Due regolamenti adottati nel maggio 2019 consentiranno ai sistemi di integrarsi reciprocamente, faciliterà la corretta identificazione delle persone e contribuirà a contrastare la frode d'identità. Essi non modificano i diritti di accesso previsti dalla base giuridica di ciascun sistema informativo europeo, ma stabiliscono le seguenti componenti di interoperabilità:
Il Parlamento ha avuto reazioni contrastanti nei confronti dello sviluppo della politica di gestione delle frontiere esterne. Ha ampiamente sostenuto l'attualizzazione del ruolo organizzativo dell'EBCGA e delle altre agenzie pertinenti dell'Unione, spesso chiedendo che esso sia ulteriormente rafforzato, ora che l'Unione europea è alle prese con la crisi migratoria nel Mediterraneo. Se il parere del Parlamento quanto allo sviluppo dell'EBCGA è stato ampiamente positivo, la sua posizione sul Pacchetto Frontiere intelligenti è stata di diffidenza. La sua reazione alla proposta della Commissione del 2013 è stata quella di esprimere dubbi sul vasto accumulo tecnologico e il trattamento di massa dei dati personali proposto per le frontiere esterne. Inoltre, i costi previsti della tecnologia di Frontiere intelligenti, insieme ai dubbi che circondano i suoi benefici, hanno lasciato il Parlamento con una serie di preoccupazioni. Nella sua risoluzione del 12 settembre 2013 sulla seconda relazione sull'attuazione della strategia di sicurezza interna dell'UE, il Parlamento ha infatti affermato «che il possibile sviluppo di nuovi sistemi informatici nel settore della migrazione e della gestione delle frontiere, come le iniziative «frontiere intelligenti», debba essere analizzato con attenzione, in particolare alla luce dei principi di necessità e proporzionalità». Ha dato seguito a questa risoluzione con un'interrogazione orale alla Commissione e al Consiglio nel settembre 2015, chiedendo la loro posizione in materia di accesso a fini di contrasto al sistema e le loro osservazioni sulla rilevanza della sentenza della Corte di giustizia europea dell'aprile 2014 sulla direttiva riguardante la conservazione dei dati (cfr. 4.2.8). Se non saranno conseguiti rapidi progressi sulla proposta di riforma del regolamento Dublino III[15], il Parlamento potrebbe sospendere i negoziati in corso su tutti i fascicoli che presentano interesse per i ministri della giustizia e degli affari interni (GAI), come la recente proposta sull'interoperabilità, la revisione del sistema Eurodac e altri fascicoli rilevanti. L'istituzione ha già adottato con successo tale approccio nel 2012 con il cosiddetto «congelamento di Schengen», quando ha deciso di interrompere la collaborazione sui principali fascicoli GAI in fase di negoziazione, in risposta alla decisione del Consiglio di modificare la base giuridica per il pacchetto relativo alla governance di Schengen. Nella sua risoluzione sulla relazione annuale sul funzionamento dello spazio Schengen[16], il Parlamento ha inteso attirare l'attenzione sul fatto che nonostante l'UE abbia adottato numerose misure per rafforzare le sue frontiere esterne, tra cui i controlli alle frontiere, non vi è stata una reazione corrispondente in termini di rimozione dei controlli alle frontiere interne.
Il Parlamento ha inoltre ribadito la necessità di agire tenendo debitamente conto delle frontiere dell'UE, dell'acquis in materia di asilo e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Da tempo il Parlamento chiede, a livello di UE, procedure affidabili ed eque e un approccio globale in materia di immigrazione[17].
Udo Bux