Note tematiche sull'Unione europea
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Cooperazione di polizia

L'Agenzia dell'UE per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol) è un pilastro centrale della più vasta architettura della sicurezza interna dell'UE. La cooperazione e le politiche nel settore dell'attività di contrasto sono ancora in fase di sviluppo, con una particolare attenzione alla lotta al terrorismo, alla criminalità informatica e ad altre forme gravi di criminalità organizzata. L'obiettivo principale è quello di realizzare un'Europa più sicura a vantaggio di tutti i cittadini dell'UE, nel rispetto dei diritti fondamentali e delle norme in materia di protezione dei dati, come richiesto più volte dal Parlamento europeo.

Base giuridica

Articoli 33 (cooperazione doganale), 87, 88 e 89 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

Un'efficace cooperazione di polizia è un elemento centrale per creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea, basato sul rispetto dei diritti fondamentali. La cooperazione transfrontaliera fra le autorità di contrasto, compresi i servizi di polizia, le dogane e altri servizi incaricati dell'applicazione della legge, è volta a prevenire, individuare e indagare su reati penali in tutta l'UE. Nella pratica, questa cooperazione è essenzialmente mirata a individuare reati gravi (criminalità organizzata, traffico di stupefacenti, riciclaggio di denaro, contraffazione di euro, tratta di esseri umani e criminalità informatica) e attività terroristiche. Europol è l'agenzia dell'UE preposta alle attività di contrasto.

Risultati conseguiti

A. Premesse

La cooperazione di polizia fra gli Stati membri fu avviata nel 1976 attraverso il cosiddetto "gruppo TREVI", una rete intergovernativa di rappresentanti dei ministri della giustizia e degli affari interni. Successivamente il trattato di Maastricht stabilì le questioni di interesse comune che giustificavano la cooperazione di polizia (terrorismo, stupefacenti e altre forme di criminalità internazionale). Il trattato definì anche il principio della creazione di un "ufficio europeo di polizia" (Europol) che, in un primo momento, si tradusse concretamente nell'Unità d'informazione sugli stupefacenti Europol. La convenzione Europol fu firmata il 26 luglio 1995; ciononostante l'Unità ha avviato le proprie attività ufficiali solamente il 1° luglio 1999, con i poteri rafforzati che le furono attribuiti dal trattato di Amsterdam (firmato il 2 ottobre 1997). Tuttavia, la cooperazione di polizia era già progredita prima della creazione di Europol. In concomitanza con la creazione dello spazio Schengen nel 1985, in un primo momento per un numero limitato di Stati membri, la cooperazione transfrontaliera tra le forze di polizia era diventata una realtà (cfr. 4.2.4). Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, l'acquis di Schengen, compresi i suoi aspetti relativi alla cooperazione di polizia, venne incluso nel diritto dell'Unione europea, ma nell'ambito della cooperazione intergovernativa del "terzo pilastro". Lo stesso approccio intergovernativo fu utilizzato per le misure di cooperazione di polizia adottate da un numero limitato di Stati membri nel quadro del trattato di Prüm, il quale conteneva disposizioni sullo scambio di DNA, le impronte digitali e i dati di immatricolazione dei veicoli. Il trattato di Prüm fu applicato al livello dell'intera UE con la decisione 2008/615/GAI del Consiglio del 23 giugno 2008.

B. Quadro istituzionale attuale

Il quadro istituzionale è stato considerevolmente semplificato dal trattato di Lisbona (TFUE): attualmente la maggior parte delle misure di cooperazione di polizia è adottata secondo la procedura legislativa ordinaria (codecisione) ed è soggetta al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell'Unione europea. Tuttavia, anche lasciando da parte le peculiarità specifiche dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (regole derogatorie per l'Irlanda e la Danimarca (protocolli 21 e 22 allegati al TFUE) e un ruolo privilegiato per i parlamenti nazionali (protocolli 1 e 2)), la cooperazione di polizia, insieme alla cooperazione giudiziaria in materia penale, non è stata completamente integrata nel quadro dell'UE e mantiene alcune delle sue caratteristiche originali:

  • la Commissione condivide il diritto di iniziativa con gli Stati membri, a condizione che essi rappresentino un quarto dei membri del Consiglio dell'Unione europea ("il Consiglio") (articolo 76 TFUE);
  • il Parlamento ha una funzione esclusivamente consultiva sulle misure di cooperazione operativa, che sono adottate all'unanimità dal Consiglio. In mancanza di unanimità in seno al Consiglio, nove o più Stati membri possono cooperare sulla base di una cooperazione rafforzata. In questo scenario, il Consiglio europeo sospende il processo al fine di trovare un consenso (meccanismo del "freno di emergenza" a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, TFUE).

C. Principali atti legislativi sulla cooperazione di polizia adottati secondo la procedura legislativa ordinaria

D. Agenzie e altri organismi per la cooperazione di polizia

1. Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol)

Europol è un'agenzia il cui obiettivo principale è rendere l'Europa più sicura. Sostiene gli Stati membri nella lotta contro il terrorismo, la criminalità informatica e altre forme gravi di criminalità organizzata. Europol collabora anche con molti paesi terzi partner e con organizzazioni internazionali. Europol funge da centro di supporto per le operazioni di contrasto e da punto nodale di informazione sulle attività criminali.

Le reti criminali e terroristiche su larga scala rappresentano una minaccia grave per la sicurezza interna dell'Unione. Le principali minacce alla sicurezza provengono dal terrorismo, dal traffico internazionale di droga, dal riciclaggio di denaro, dalla frode organizzata, dalla contraffazione dell'euro e dalla tratta di esseri umani.

Europol ha istituito diverse unità specializzate per far fronte a tali minacce:

  • il Centro europeo per la lotta alla criminalità informatica, che rafforza la risposta delle autorità di contrasto alla criminalità informatica nell'UE e quindi contribuisce alla protezione dei cittadini, delle imprese e dei governi europei dalla criminalità online;
  • il Centro europeo per la lotta al traffico di migranti, che aiuta gli Stati membri a individuare e smantellare le reti criminali complesse e sofisticate coinvolte nel traffico di migranti;
  • il Centro europeo antiterrorismo, un centro operativo e un polo di competenze che riflette la crescente necessità per l'UE di rafforzare la propria risposta al terrorismo;
  • il Centro europeo per le forme gravi di criminalità organizzata, che fornisce sostegno operativo agli Stati membri nelle indagini su casi prioritari connessi alle forme gravi di criminalità organizzata;
  • la Coalizione coordinata per la lotta ai reati contro la proprietà intellettuale, che fornisce un sostegno operativo e tecnico alle autorità di contrasto e ad altri partner;
  • il Centro europeo per la lotta alla criminalità finanziaria ed economica, un centro operativo che sostiene gli Stati membri nei casi in corso connessi alla criminalità finanziaria ed economica;
  • FIU.net, una rete informatica decentralizzata e sofisticata che sostiene le unità di informazione finanziaria dell'UE nella loro lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo;
  • l'unità UE addetta alle segnalazioni su Internet, che individua e indaga i contenuti maligni su Internet e sui social media.

Europol è stata istituita a norma del regolamento Europol. Ha sede all'Aia, nei Paesi Bassi. Europol redige diverse relazioni, come la relazione sulla situazione e sulle tendenze del terrorismo in Europa (TE-SAT), la valutazione della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata e dalle forme gravi di criminalità (SOCTA), la valutazione della minaccia della criminalità organizzata su Internet (IOCTA) e la relazione annuale "Europol in brief". Europol ha pubblicato la sua SOCTA più recente nel marzo 2025, la sua TE-SAT più recente nell'aprile 2025 e la sua IOCTA più recente nel giugno 2025. Il 5 aprile 2024 Europol ha pubblicato la sua prima relazione dal titolo "Decoding the EU's most threatening criminal networks" (Decodificare le reti criminali dell'UE più minacciose). L'8 aprile 2025 Europol ha presentato la SOCTA 2025 alla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo, nonché la sua TE-SAT più recente il 24 giugno 2025.

Nel gennaio 2025 Eurojust ed Europol hanno pubblicato una relazione dal titolo "Common challenges in cybercrime" (Sfide comuni nella criminalità informatica).

Ai fini di una maggiore assunzione di responsabilità da parte dell'agenzia, a norma del regolamento Europol è stato istituito un gruppo di controllo parlamentare congiunto su Europol. L'articolo 88 TFUE prevede il controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo, insieme ai parlamenti nazionali. A norma dell'articolo 51 del regolamento Europol, il gruppo "esercita un monitoraggio politico delle attività di Europol nell'adempimento della sua missione, anche per quanto riguarda l'impatto di tali attività sui diritti e sulle libertà fondamentali delle persone fisiche". La 17a riunione del gruppo di controllo parlamentare congiunto è stata organizzata il 3 e 4 novembre 2025 a Bruxelles.

Nel giugno 2022 il Parlamento e il Consiglio hanno adottato un nuovo regolamento che modifica il mandato di Europol, che è entrato in vigore il 28 giugno 2022. Il nuovo regolamento Europol prevede miglioramenti in materia di ricerca e innovazione, il trattamento di grandi serie di dati, la cooperazione con parti private e paesi terzi, la cooperazione con la Procura europea e le modalità di inserimento di nuove segnalazioni nel sistema d'informazione Schengen sulla base di informazioni provenienti da paesi terzi, dal momento che Europol può ora suggerire che gli Stati membri inseriscano segnalazioni. Il direttore esecutivo di Europol può altresì proporre l'avvio di un'indagine nazionale su reati non transfrontalieri che ledono un interesse comune oggetto di una politica dell'UE.

2. Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL)

CEPOL è un'agenzia dedicata allo sviluppo, all'attuazione e al coordinamento della formazione dei funzionari delle autorità di contrasto. CEPOL contribuisce a rendere l'Europa più sicura agevolando la cooperazione e la condivisione delle conoscenze tra i funzionari delle autorità di contrasto degli Stati membri e, in una certa misura, dei paesi terzi su questioni derivanti dalle priorità dell'UE in materia di sicurezza, e in particolare dal ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità. L'agenzia per la formazione delle autorità di contrasto è istituita in virtù del regolamento CEPOL. Ha sede a Budapest, in Ungheria.

3. Comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna (COSI)

A norma dell'articolo 71 TFUE, "è istituito in seno al Consiglio un comitato permanente al fine di assicurare all'interno dell'Unione la promozione e il rafforzamento della cooperazione operativa in materia di sicurezza interna. Fatto salvo l'articolo 240, esso favorisce il coordinamento dell'azione delle autorità competenti degli Stati membri. I rappresentanti degli organi e organismi interessati dell'Unione possono essere associati ai lavori del comitato. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono tenuti informati dei lavori." Il COSI è stato istituito con decisione del Consiglio relativa all'istituzione del comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna (decisione 2010/131/UE del 25 febbraio 2010).

4. Centro UE di situazione e di intelligence

Il Centro UE di situazione e di intelligence (EU INTCEN) non è un organismo di cooperazione di polizia in senso stretto, poiché fa parte del Servizio europeo per l'azione esterna e si occupa esclusivamente di analisi strategica. Tuttavia, contribuisce alla cooperazione di polizia tramite l'elaborazione di valutazioni delle minacce sulla base delle informazioni fornite dai servizi di intelligence, militari, diplomatici e di polizia. L'INTCEN fornisce altresì contributi utili da un punto di vista operativo, come ad esempio sulle destinazioni, i motivi e i canali degli spostamenti dei terroristi in tutta l'Unione europea.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento ha svolto un ruolo fondamentale nella definizione della legislazione dell'UE nel settore della cooperazione di polizia, rendendo la sicurezza dei cittadini europei una priorità politica. Inoltre, nell'ambito della procedura legislativa ordinaria, ha lavorato su un piano di parità con il Consiglio per migliorare la cooperazione di polizia.

Lo strumento principale di tale cooperazione di polizia è Europol, un pilastro centrale della più vasta infrastruttura di sicurezza interna dell'UE. Nel quadro della riforma di Europol, il Parlamento ha sostenuto attivamente un maggior controllo parlamentare e migliori norme in materia di protezione dei dati. Il Parlamento è coinvolto (nel quadro della procedura legislativa ordinaria) nel rafforzamento del mandato di Europol, a seguito della proposta della Commissione adottata il 9 dicembre 2020. Il nuovo mandato consente a Europol di trattare grandi insiemi di dati e di sviluppare nuove tecnologie che soddisfino le esigenze delle autorità di contrasto. Rafforza inoltre il quadro di protezione dei dati e il controllo parlamentare di Europol. Il regolamento Europol riveduto è entrato in vigore nel giugno 2022.

Nel corso di vari dibattiti sulla lotta al terrorismo e sulla libertà di espressione, il Parlamento ha condannato gli attentati terroristici in Europa e nel mondo e ha chiesto coesione e una risposta forte. Ha inoltre chiesto ulteriori sforzi per promuovere le libertà fondamentali e fatto riferimento alla necessità di affrontare con urgenza le questioni della radicalizzazione e dell'incitamento all'odio online.

Il 17 dicembre 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla strategia dell'UE per l'Unione della sicurezza per il periodo 2020-2025, a seguito della comunicazione della Commissione sulla strategia dell'UE per l'Unione della sicurezza, pubblicata il 24 luglio 2020. La strategia proponeva lo sviluppo, tra il 2020 e il 2025, di strumenti e misure intesi a garantire la sicurezza nel nostro ambiente fisico e digitale, in particolare per quanto riguarda la lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata, la prevenzione e l'individuazione delle minacce ibride, l'aumento della resilienza delle nostre infrastrutture critiche, la promozione della cibersicurezza e il sostegno alla ricerca e all'innovazione.

Il 6 ottobre 2021 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'intelligenza artificiale nel diritto penale e il suo utilizzo da parte delle autorità di polizia e giudiziarie in ambito penale. I deputati al Parlamento europeo hanno sottolineato il rischio di distorsioni algoritmiche nelle applicazioni di intelligenza artificiale (IA) e hanno sottolineato la necessità di una supervisione umana per prevenire la discriminazione. Hanno inoltre chiesto una moratoria sull'introduzione di sistemi di riconoscimento facciale a fini di contrasto. Il 13 marzo 2024 il Parlamento ha adottato la sua posizione sulla proposta di regolamento che stabilisce regole armonizzate sull'intelligenza artificiale (legge sull'intelligenza artificiale). Il regolamento (UE) 2024/1689, adottato il 13 giugno 2024, stabilisce obblighi per i sistemi e i fornitori di IA sulla base dei potenziali rischi e impatti dell'IA, garantendo nel contempo la sicurezza e il rispetto dei diritti fondamentali. L'utilizzo di sistemi di identificazione biometrica da parte delle autorità di contrasto è vietato in linea di principio, salvo in situazioni specificamente elencate e rigorosamente definite.

Il Parlamento ha partecipato al controllo delle seguenti iniziative politiche della Commissione:

Per garantire che le autorità di contrasto in tutta l'UE possano collaborare meglio nell'ambito di un moderno corpus normativo, l'8 dicembre 2021 la Commissione ha pubblicato una proposta di codice di cooperazione di polizia dell'UE. Il codice di cooperazione di polizia semplificherà l'attuale mosaico di strumenti e accordi di cooperazione multilaterale dell'UE. Le misure proposte comprendono una raccomandazione sulla cooperazione operativa di polizia, nuove norme sullo scambio di informazioni tra le autorità di contrasto dei vari Stati membri e norme rivedute sugli scambi automatizzati di dati per la cooperazione di polizia nell'ambito del quadro "Prüm". Il Parlamento ha partecipato all'approvazione delle misure proposte.

Il Parlamento ha recentemente elaborato relazioni e risoluzioni sulle seguenti questioni: prevenzione e repressione della tratta di esseri umani e protezione delle vittime; prevenzione e lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica; violenza online; abusi sessuali su minori online; criminalità informatica e cibersicurezza; riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo; ordini europei di produzione e di conservazione di prove elettroniche in materia penale; riforma in materia di protezione della vita privata nell'ambiente digitale e riservatezza delle comunicazioni elettroniche; revisione del codice frontiere Schengen; digitalizzazione delle procedure di rilascio dei visti; cooperazione nell'attività di contrasto; raccolta e trasferimento delle informazioni anticipate sui passeggeri; terrorismo e radicalizzazione violenta; spyware intrusivi; ingerenze straniere e disinformazione; infrastrutture critiche e minacce ibride; nonché scambio di informazioni e flussi di dati con gli Stati Uniti.

Il Parlamento esaminerà e voterà le prossime proposte legislative sulla revisione dei regolamenti Europol, Eurojust e Frontex e sulle norme in materia di lotta alla criminalità organizzata, come annunciato nel programma di lavoro della Commissione per il 2026.

La cooperazione di polizia e le politiche in materia di sicurezza interna sono ancora in fase di sviluppo e l'attenzione è incentrata su una lotta più efficace alle minacce e alla criminalità paneuropei e, in particolare per il Parlamento, sul rispetto delle disposizioni relative ai diritti fondamentali e alla protezione dei dati nell'ambito di questa lotta. Sebbene vi sia stata una revisione completa delle norme applicabili alle agenzie per la cooperazione di polizia dell'UE, continueranno ad essere necessari sforzi concertati per rafforzare ulteriormente le misure di cooperazione di polizia, in particolare per quanto riguarda lo scambio di dati e di prove tra le autorità di contrasto degli Stati membri e tra queste e le agenzie dell'UE. Il Parlamento ha esortato gli Stati membri ad apportare i necessari miglioramenti tecnici in materia di normalizzazione per quanto riguarda la qualità dei dati, nonché a stabilire un quadro giuridico per un futuro approccio basato sulla "condivisione delle informazioni per impostazione predefinita". In tale contesto, l'UE dovrà affrontare con attenzione le sfide legate alle nuove tecnologie, all'intelligenza artificiale, alla crittografia e all'interoperabilità dei sistemi di informazione per le frontiere, la sicurezza e la migrazione.

Poiché il numero di compiti aumenta e le aspettative crescono, occorre garantire adeguate risorse finanziarie e umane alle agenzie dell'UE.

Il Parlamento è ora un attore istituzionale a pieno titolo nel campo delle politiche di sicurezza interna e dovrebbe svolgere un ruolo di maggiore rilievo nella valutazione e nella definizione delle politiche di cooperazione di polizia.

La presente nota tematica è stata redatta dal dipartimento tematico Giustizia, libertà civili e affari istituzionali.

 

Alessandro Davoli