Politica estera: obiettivi, strumenti e risultati conseguiti

La politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell'Unione europea è stata istituita nel 1993 e da allora è stata rafforzata dai successivi trattati. Oggi il Parlamento contribuisce regolarmente allo sviluppo della PESC, in particolare esercitando il controllo sulle attività dei suoi attori e organismi istituzionali: l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è anche vicepresidente della Commissione europea; il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE); i rappresentanti speciali dell'UE (RSUE) e le delegazioni dell'Unione. Inoltre i poteri di bilancio del Parlamento possono definire la portata e l'entità della PESC.

PESC: sviluppo attraverso i trattati

La politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell'Unione europea è stata istituita nel 1993 dal trattato sull'Unione europea (TUE) al fine di preservare la pace, rafforzare la sicurezza internazionale, promuovere la cooperazione internazionale e sviluppare e consolidare la democrazia, lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Il TUE ha introdotto il "sistema dei tre pilastri", con la PESC come secondo pilastro. Il trattato di Amsterdam del 1997 ha istituito un processo decisionale più efficiente che comprende l'astensione costruttiva e il voto a maggioranza qualificata. Nel dicembre 1999 il Consiglio europeo ha istituito il ruolo dell'Alto rappresentante della PESC. Il trattato di Nizza del 2003 ha introdotto ulteriori modifiche per semplificare il processo decisionale e ha incaricato il Comitato politico e di sicurezza, istituito con decisione del Consiglio nel gennaio 2001, di esercitare il controllo politico e la direzione strategica delle operazioni di gestione delle crisi.

Il trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1º dicembre 2009, ha fornito all'Unione personalità giuridica e una struttura istituzionale per il suo servizio esterno, oltre ad aver eliminato la struttura a pilastri introdotta dal TUE nel 1993. Il trattato ha creato una serie di nuovi attori della PESC, fra cui l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è anche vicepresidente della Commissione europea, e il nuovo Presidente permanente del Consiglio europeo. Inoltre, ha creato il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) e ha aggiornato la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), che costituisce parte integrante della PESC (per maggiori dettagli, 5.1.2).

La base giuridica della PESC è stata definita nel TUE e riveduta nel trattato di Lisbona. Gli articoli da 21 a 46 del titolo V TUE stabiliscono le "Disposizioni generali sull'azione esterna dell'Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune". Gli articoli da 205 a 222 della parte quinta del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) trattano dell'azione esterna dell'Unione. Infine, si applicano altresì gli articoli 346 e 347 della parte settima.

Guardando al futuro, la relazione finale della Conferenza dell'UE sul futuro dell'Europa presentata ai presidenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione il 9 maggio 2022 propone "che l'UE migliori la sua capacità di adottare decisioni celeri ed efficaci in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC), in particolare parlando con una sola voce e agendo da vero attore globale, in modo da proiettare un'immagine positiva nel mondo e fare la differenza nella risposta a qualsiasi crisi".

Poteri e strumenti del Parlamento in materia di politica estera

Nonostante il suo limitato ruolo formale nel processo decisionale della politica estera, il Parlamento ha sostenuto il concetto della PESC fin dall'inizio e ha cercato di estenderne il campo di applicazione.

Ai sensi dell'articolo 36 TUE, l'Alto rappresentante è tenuto a consultare regolarmente il Parlamento sui principali aspetti della PESC e le principali scelte fatte in tale ambito e a informare l'Istituzione sull'evoluzione della politica. Il Parlamento discute semestralmente sulle relazioni sui progressi della PESC, pone domande al Consiglio e all'Alto rappresentante e formula raccomandazioni a loro destinate.

Il diritto del Parlamento a essere informato e consultato sulla PESC/PSDC è stato ulteriormente rafforzato dalla dichiarazione dell'Alto rappresentante sulla responsabilità politica del 2010 allegata alla risoluzione del Parlamento sull'istituzione del SEAE. La dichiarazione sosteneva, tra le altre cose, la necessità di:

  • migliorare lo status delle "riunioni di consultazione comuni", che consentono a un gruppo designato di deputati al Parlamento europeo di incontrare controparti del comitato politico e di sicurezza del Consiglio, del SEAE e della Commissione per discutere le missioni della PSDC programmate e in corso;
  • affermare il diritto della "commissione speciale" del Parlamento di accedere alle informazioni riservate relative alla PESC e alla PSDC, sulla base di un accordo interistituzionale del 2002;
  • procedere a scambi di opinioni con i capimissione, i capi di delegazione e altri alti funzionari dell'UE durante le riunioni di commissione e le audizioni delle commissioni del Parlamento, compresi gli scambi di opinioni in seno alla commissione per gli affari esteri (AFET) con i capi delle delegazioni dell'UE o i rappresentanti speciali dell'UE (RSUE) selezionati e recentemente nominati, che il Parlamento ritiene strategicamente importanti, prima che assumano le loro funzioni;
  • incaricare l'Alto rappresentante a comparire dinanzi al Parlamento almeno due volte all'anno per riferire sulla situazione attuale in merito alla PESC/PSDC e per rispondere alle domande.

Oltre a questo dialogo politico, il Parlamento esercita la propria autorità attraverso la procedura di bilancio. In quanto ramo dell'autorità di bilancio dell'UE, il Parlamento deve approvare il bilancio annuale della PESC. Un accordo interistituzionale del dicembre 2020 sulla disciplina di bilancio definisce il quadro per l'approvazione annuale e la struttura di base del bilancio della PESC, come pure meccanismi di rendicontazione. Il Parlamento e il Consiglio adottano la legislazione che definisce il quadro per il finanziamento della cooperazione e degli aiuti internazionali dell'UE, sulla base di una proposta della Commissione.

Il Parlamento esamina regolarmente le operazioni del SEAE e fornisce al Servizio suggerimenti su questioni strutturali, che vanno dal suo equilibrio geografico e di genere alla sua interazione con le altre istituzioni dell'UE e i servizi diplomatici degli Stati membri. Il Parlamento organizza anche discussioni regolari con l'Alto rappresentante e i rappresentanti speciali dell'UE nominati per talune regioni o taluni problemi.

Il Parlamento ha anche un ruolo da svolgere nel monitoraggio della negoziazione e dell'applicazione di accordi internazionali. È necessario il parere conforme del Parlamento prima che il Consiglio possa concludere tali accordi (per maggiori dettagli, 5.2.1, 5.2.3).

Strutture interne del Parlamento coinvolte nella PESC

Gran parte dei lavori del Parlamento sulla PESC avviene in seno a commissioni specializzate, in particolare la commissione AFET e le sue due sottocommissioni (sicurezza e difesa (SEDE) e diritti dell'uomo (DROI)). La loro attività è integrata dalla commissione per il commercio internazionale (INTA) e dalla commissione per lo sviluppo (DEVE). Queste commissioni plasmano la PESC attraverso le relazioni e i pareri che elaborano, formulando raccomandazioni, scambiando opinioni con le controparti nei paesi terzi durante le missioni e attraverso la democrazia parlamentare. Procedono inoltre allo scambio periodico di opinioni con i rappresentanti di organizzazioni multilaterali regionali e globali (fra cui le Nazioni Unite), le altre istituzioni dell'UE, le presidenze del Consiglio e i parlamenti nazionali degli Stati membri.

I lavori della PESC sono intrapresi anche da delegazioni parlamentari il cui ruolo è quello di mantenere e sviluppare i contatti internazionali del Parlamento (in particolare tramite la cooperazione interparlamentare), promuovendo i valori sui quali si fonda l'Unione, fra cui la libertà, la democrazia, i diritti umani, le libertà fondamentali e lo Stato di diritto. Le delegazioni interparlamentari permanenti sono attualmente 45, tra cui commissioni parlamentari miste, commissioni parlamentari di cooperazione, altre delegazioni parlamentari, assemblee parlamentari paritetiche e delegazioni ad assemblee multilaterali.

Impatto del Parlamento sulla PESC

Il coinvolgimento del Parlamento nella PESC contribuisce a migliorare il controllo democratico della politica. Il Parlamento ha sostenuto con forza il paesaggio istituzionale post Lisbona, invocando un rafforzamento del ruolo dell'Alto rappresentante, del SEAE, delle delegazioni dell'UE e dei rappresentanti speciali dell'UE, oltre a una politica più coerente e una PESC più efficace, incluse sanzioni. L'Istituzione ha esercitato pressioni a favore di una maggiore coerenza fra gli strumenti politici e finanziari dell'Unione per le politiche esterne, in modo da evitare duplicazioni e inefficienze.

Il Parlamento viene consultato in materia di PESC, esercita il controllo su di essa e fornisce un contributo politico strategico. Il suo coinvolgimento è incentrato su dibattiti regolari con l'Alto rappresentante su temi chiave di politica estera in sede di sessione plenaria o di commissione AFET, in particolare per quanto riguarda la relazione annuale sull'attuazione della PESC.

Nella sua risoluzione annuale sull'attuazione della PESC relativa al 2023, approvata il 28 febbraio 2024, il Parlamento ha fornito orientamenti al prossimo esecutivo dell'UE sulla definizione delle priorità di politica estera per la prossima legislatura, sottolineando il "contesto internazionale sempre più instabile". Ha individuato diverse sfide in materia di politica estera, come il perdurare dell'aggressione russa contro l'Ucraina; l'intensificarsi della concorrenza tra le grandi potenze, che potrebbe ridefinire l'equilibrio del potere globale; gli sforzi costanti volti a destabilizzare l'ordine multilaterale consolidato basato su regole e la crescente sovrapposizione delle crisi interne ed esterne. In risposta a tutto ciò, il Parlamento ha sottolineato la necessità che l'UE faccia leva sulla volontà politica collettiva, collabori con gli alleati e offra benefici tangibili al Sud del mondo, sottolineando la necessità di un approccio proattivo e coraggioso. Per orientare meglio la PESC sono stati proposti quattro obiettivi:

  • affrontare le conseguenze della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina;
  • adattare progressivamente le strutture, gli strumenti, le capacità, i fondi e le procedure decisionali dell'UE;
  • rafforzare e difendere un multilateralismo basato su regole e
  • affermare gli interessi dell'UE attraverso lo sviluppo di solide alleanze strategiche e partenariati con paesi che condividono gli stessi principi.

Inoltre è importante sottolineare che le più recenti risoluzioni annuali approvate dal Parlamento sull'attuazione della PSDC (per maggiori dettagli, 5.1.2) e sui diritti umani e la democrazia nel mondo (per maggiori dettagli, 5.4.1) stabiliscono ulteriori posizioni su tali questioni.

Nel suo più recente documento di orientamento politico in merito al quadro istituzionale dell'UE per l'azione esterna, il Parlamento ha proposto al Consiglio, alla Commissione e all'Alto rappresentante, nella sua raccomandazione del 15 marzo 2023 sul funzionamento del SEAE e un'UE più forte nel mondo, di "migliorare il coordinamento e l'integrazione della politica estera dell'UE e la dimensione esterna delle politiche interne dell'UE". Ha inoltre chiesto il rafforzamento della "struttura di coordinamento strategico composta da tutti i commissari competenti, dall'Alto rappresentante e dai servizi della Commissione e del SEAE al fine di garantire la coerenza, le sinergie, la trasparenza e la responsabilità dell'azione esterna dell'UE". Il Parlamento si è inoltre espresso a favore di revisioni significative della decisione del Consiglio del 2010 che istituisce il SEAE e della dichiarazione dell'Alto rappresentante sulla responsabilità politica del 2010. Il Parlamento ha ripetutamente raccomandato di avvalersi pienamente del voto a maggioranza qualificata in determinati settori della politica estera, come il regime globale di sanzioni dell'UE in materia di diritti umani, fatta eccezione per la creazione di missioni o operazioni militari con un mandato esecutivo, e parallelamente ha sostenuto il ricorso all'astensione costruttiva in linea con l'articolo 31, paragrafo 1, TUE.

Ha inoltre chiesto la prestazione effettiva di assistenza estera sotto il marchio "Team Europa", istituito in risposta alle conseguenze globali della COVID-19 e composto da istituzioni dell'UE e da agenzie e banche di finanziamento esterno nazionali ed europee.

Quadro strategico dell'UE in materia di politica estera e Parlamento europeo

Il 28 giugno 2016 l'Alto rappresentante ha presentato al Consiglio europeo la strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea. La strategia globale dell'UE, con la sua enfasi sulla questione della sicurezza, la sua ambizione in termini di autonomia strategica e il suo approccio alla questione dell'ambiente in Europa, fondato su determinati principi e al contempo pragmatico, segue una filosofia profondamente diversa rispetto alla strategia europea in materia di sicurezza del 2003. Insieme agli Stati membri, i parlamenti nazionali, gli esperti e il grande pubblico, il Parlamento europeo è stato coinvolto nel processo di consultazione della strategia globale.

Gli aspetti della difesa e della sicurezza della strategia globale dell'UE sono stati integrati in misura considerevole dalla bussola strategica dell'UE approvata dal Consiglio europeo il 24 e 25 marzo 2022. In considerazione della sfida strategica posta dall'invasione russa dell'Ucraina per la sicurezza europea e la stabilità globale, l'UE ha di recente effettuato un cambiamento di paradigma e ha avviato diverse nuove iniziative relative alla PSDC e all'industria della difesa (per maggiori dettagli, 5.1.2).

Inoltre, al fine di offrire un'opzione sostenibile per gli investimenti infrastrutturali globali e far fronte alla sfida geopolitica posta dal modello cinese di investimenti e governance, nel 2021 l'UE ha presentato la strategia "Global Gateway". L'iniziativa mira a raccogliere fino a 300 miliardi di EUR di investimenti pubblici e privati in vari settori della connettività in tutto il mondo, promuovendo nel contempo i valori dell'UE e un insieme di norme globali. Inoltre, nella sua recente risoluzione sull'attuazione della PESC nel 2023, il Parlamento ha sottolineato che la strategia Global Gateway è uno "strumento per aumentare la presenza e la visibilità dell'UE nel mondo". Tale iniziativa si basa in parte su fondi provenienti dallo "Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale – Europa globale" (NDICI – Europa globale) del bilancio dell'UE, per un valore di circa 80 miliardi di EUR nel periodo 2021-2027. Nella sua risoluzione del 12 dicembre 2023 sull'attuazione dell'NDICI – Europa globale, il Parlamento ha accolto con favore il consolidamento della maggior parte dell'azione esterna dell'UE in un unico strumento. Tuttavia, anche se ciò ha reso l'azione esterna più semplice, più flessibile e più efficiente, il Parlamento ha espresso rammarico per il fatto che il processo non sia stato accompagnato da sufficiente responsabilità e trasparenza.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per gli affari esteri (AFET).

 

Michal Malovec

Politiche in materia di relazioni esterne