Politica di sicurezza e di difesa comune

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) è parte integrante della politica estera e di sicurezza comune dell'UE (PESC). La PSDC costituisce il principale quadro politico mediante il quale gli Stati membri possono sviluppare una cultura strategica europea della sicurezza e della difesa, affrontare insieme i conflitti e le crisi, proteggere l'Unione e i suoi cittadini e rafforzare la pace e la sicurezza internazionali. A causa del contesto geopolitico carico di tensioni, la PSDC è stata una delle politiche in più rapida evoluzione negli ultimi dieci anni. Dal 24 febbraio 2022 la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina ha rappresentato un nuovo inizio geopolitico per l'Europa e ha dato ulteriore impulso a quella che dovrebbe diventare un'Unione della difesa dell'UE.

Base giuridica

La PSDC è descritta nel trattato di Lisbona, noto anche come trattato sull'Unione europea (TUE) ed entrato in vigore nel 2009.

Più specificamente, il funzionamento della PSDC è illustrato nel titolo V (Disposizioni generali sull'azione esterna dell'Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune), capo 2 (Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune), sezione 2 (Disposizioni sulla politica di sicurezza e di difesa comune) del trattato di Lisbona. La sezione 2 comprende cinque articoli, da 42 a 46.

Il ruolo del Parlamento europeo nell'ambito della PESC e della PSDC è definito al titolo V, capo 2, sezione 1 (Disposizioni comuni) e all'articolo 36, mentre le modalità di finanziamento di entrambe le politiche sono definite all'articolo 41.

La PSDC è ulteriormente descritta nelle modifiche al trattato di Lisbona, principalmente nei protocolli n. 1 (sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea), n. 10 (sulla cooperazione strutturata permanente istituita dall'articolo 42 TUE) e n. 11 (sull'articolo 42 TUE), nonché nelle dichiarazioni 13 e 14 (Dichiarazioni sulla politica estera e di sicurezza comune).

Organizzazione

L'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che esercita anche la funzione di vicepresidente della Commissione europea (AR/VP), riveste il ruolo istituzionale principale. Dal dicembre 2019 l'AR/VP è Joseph Borrell. Presiede il Consiglio "Affari esteri" nella configurazione "Ministri della Difesa", che rappresenta l'organo decisionale della PSDC ed è incaricato di presentare proposte relative alla PSDC agli Stati membri. L'AR/VP è inoltre il capo del Servizio europeo per l'azione esterna nonché il direttore dell'Agenzia europea per la difesa (AED).

Il Consiglio europeo e il Consiglio dell'Unione europea adottano le decisioni relative alla PSDC all'unanimità (articolo 42 TUE). Fanno eccezione le decisioni relative all'AED (articolo 45 TUE) e alla cooperazione strutturata permanente (PESCO, articolo 46 TUE), per le quali è prevista l'adozione a maggioranza qualificata.

Il trattato di Lisbona ha introdotto una politica europea delle capacità e degli armamenti (articolo 42, paragrafo 3, TUE) e ha stabilito che l'AED e la Commissione lavorino di concerto quando necessario (articolo 45, paragrafo 2, TUE), in particolare per quanto riguarda le politiche dell'UE in materia di ricerca, industria e spazio.

Inoltre, l'articolo 21 TUE ricorda che il multilateralismo è il fulcro dell'azione esterna dell'UE. Di conseguenza, i partner dell'UE possono partecipare alle missioni e alle operazioni PSDC. L'UE è impegnata a rafforzare il coordinamento e la cooperazione nell'ambito di vari quadri multilaterali, in particolare con le Nazioni Unite e l'Organizzazione del trattato del Nord Atlantico (NATO), ma anche con altri organismi regionali come l'Unione africana.

Evoluzione

Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, la PSDC si è notevolmente evoluta, sia a livello politico che istituzionale.

Nel giugno 2016 l'AR/VP Federica Mogherini ha presentato al Consiglio europeo la "Strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea", un documento che definisce la strategia per la PSDC. La strategia ha individuato cinque priorità: la sicurezza dell'Unione; la resilienza degli Stati e della società a est e a sud dell'UE; lo sviluppo di un approccio integrato ai conflitti; ordini regionali di cooperazione; e la governance globale per il XXI secolo. L'attuazione della strategia dovrebbe essere riesaminata con cadenza annuale in consultazione con il Consiglio, la Commissione e il Parlamento.

Nel novembre 2016 l'AR/VP ha inoltre presentato al Consiglio il "Piano di attuazione in materia di sicurezza e difesa", al fine di rendere operativa la visione definita nella strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea. Il piano presentava 13 proposte, tra cui una revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD) e un nuovo accordo unico PESCO per gli Stati membri disposti a impegnarsi ulteriormente in materia di sicurezza e difesa.

Parallelamente, l'AR/VP Mogherini ha presentato agli Stati membri un piano d'azione europeo in materia di difesa, unitamente a proposte chiave relative alla creazione di un Fondo europeo per la difesa (FED) incentrato sulla ricerca nel settore della difesa e sullo sviluppo di capacità. Tali proposte sono state attuate nel corso degli ultimi anni.

Nel giugno 2021 l'UE ha avviato una riflessione sul futuro della sicurezza e della difesa europee. Tale processo ha portato alla creazione della bussola strategica per la sicurezza e la difesa, un documento che definisce la strategia dell'UE in materia di sicurezza e difesa per i prossimi cinque-dieci anni. La bussola strategica fornisce un quadro d'azione per lo sviluppo di una visione condivisa nel settore della sicurezza e della difesa. Il documento è stato elaborato in tre fasi: un'analisi delle minacce, un dialogo strategico strutturato e un ulteriore sviluppo e revisione prima dell'adozione. L'obiettivo principale è di fornire orientamenti politici per attuare l'"autonomia strategica" dell'UE in quattro settori chiave: gestione delle crisi, resilienza, capacità e partenariati. Il processo è concepito per rispondere alla crescente necessità di un'Unione che sia in grado di agire come garante della sicurezza. L'AR/VP Borrell ha presentato la versione iniziale del documento a una sessione congiunta dei ministri degli Affari esteri e della Difesa dell'UE nel novembre 2021.

Tuttavia, nel contesto della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina (iniziata il 24 febbraio 2022), è stato necessario apportare notevoli modifiche al documento onde tenere conto della destabilizzazione dell'ordine di sicurezza europeo e del conseguente cambiamento della posizione, delle ambizioni e degli strumenti dell'UE nel settore della difesa. Il 24 e 25 marzo 2022, durante la presidenza francese del Consiglio, il Consiglio europeo ha approvato la versione definitiva della bussola strategica.

A seguito della guerra, la Danimarca ha rinunciato alla sua opzione di non partecipazione alla politica di difesa dell'UE, che aveva ottenuto nel 1992. I cittadini danesi hanno acconsentito ad aderire alla PSDC mediante un referendum tenutosi il 1º giugno 2022 (con il 66,9 % dei voti favorevoli). Pertanto, tutti i 27 Stati membri partecipano ora alla PSDC.

Le missioni e operazioni di gestione delle crisi sono l'espressione più visibile e concreta della PSDC. La bussola strategica affronta le lacune rilevate nella strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea in relazione agli strumenti e alle istituzioni di gestione delle crisi, ad esempio creando una nuova capacità di dispiegamento rapido dell'UE. Nella relazione del 2021 sull'attuazione della PSDC, il Parlamento ha espresso il proprio sostegno alla proposta di una "forza di intervento rapido". La bussola strategica mira inoltre a fornire finalità e obiettivi coerenti per altre iniziative e processi pertinenti (quali PESCO, FED e CARD).

Sebbene il Parlamento non svolga un ruolo diretto nella definizione della bussola strategica, deve essere regolarmente informato sul livello di attuazione e avere la possibilità di esprimere il suo parere in merito al processo, in particolare durante le sessioni informative alla sottocommissione per la sicurezza e la difesa (SEDE). Attraverso le sue relazioni annuali sulla PSDC, la sottocommissione SEDE assume di fatto un ruolo consultivo per quanto concerne la PSDC.

Gli strumenti della PSDC

Dal 2016 la PSDC ha conseguito una serie di successi, tra cui l'avvio della PESCO; una struttura di comando e controllo permanente per la pianificazione e la condotta di missioni militari non esecutive; il FED; il patto sulla dimensione civile della PSDC; un riesame strategico della dimensione civile della PSDC; e uno strumento europeo per la pace (EPF) fuori bilancio.

La prima relazione della CARD, elaborata dall'AED, è stata presentata ai ministri della Difesa dell'UE nel novembre 2020. Tale relazione ha individuato 55 opportunità di collaborazione nell'intero spettro delle capacità.

Nel dicembre 2020 il Consiglio ha raggiunto un accordo politico provvisorio con i rappresentanti del Parlamento su un regolamento che istituisce il FED, nel contesto del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027. La dotazione di bilancio per questi sette anni è pari a 8 miliardi di EUR. Il FED rafforzerà la cooperazione tra le industrie europee della difesa. Il 30 giugno 2022 la Commissione ha pubblicato i primi inviti a presentare proposte per tale Fondo.

Mediante l'EPF, uno strumento fuori bilancio, l'UE finanzierà le spese comuni delle missioni e operazioni militari PSDC, aumentando in tal modo la ripartizione degli oneri tra gli Stati membri. Tale strumento può inoltre essere utilizzato per finanziare attività di formazione e la fornitura di materiale militare (anche letale) ai settori della sicurezza e della difesa dei paesi partner dell'UE. Rafforzando le capacità delle operazioni di sostegno alla pace e le capacità dei paesi terzi nonché delle organizzazioni partner nel settore militare e della difesa, l'UE aumenterà l'efficacia della sua azione esterna. Al marzo 2023 l'UE aveva fornito all'Ucraina circa 3,6 miliardi di EUR di assistenza militare attraverso l'EPF al fine di contribuire a contrastare l'invasione russa. La dotazione iniziale dello strumento, pari a 5 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027, è stata aumentata di 2 miliardi di EUR nel 2023 (prevedendo la possibilità di un ulteriore aumento di 3,5 miliardi di EUR, ove necessario).

Il 19 luglio 2022 la Commissione, dopo aver ricevuto un mandato in tal senso al vertice di Versailles del marzo 2022, ha presentato una proposta di regolamento sull'istituzione di uno strumento per il rafforzamento dell'industria europea della difesa mediante appalti comuni (EDIRPA). Si tratta di uno strumento a breve termine per le acquisizioni congiunte nel settore della difesa con una dotazione di 500 milioni di EUR. Esso mira a risolvere le carenze più urgenti e critiche in termini di capacità di difesa e a incentivare gli Stati membri ad acquisire congiuntamente i prodotti della difesa. In seguito ai negoziati interistituzionali, il Parlamento ha approvato il regolamento in Aula il 12 settembre 2023. Il 3 maggio 2023 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento sul sostegno alla produzione di munizioni, che mira a fornire munizioni all'Ucraina, intensificare la cooperazione attraverso appalti comuni e incrementare le capacità di produzione. A seguito di brevi negoziati interistituzionali, il Parlamento ha approvato il regolamento il 13 luglio 2023. La Commissione presenterà inoltre una proposta di regolamento sul programma europeo di investimenti nel settore della difesa, che fungerà da base per futuri progetti congiunti in materia di sviluppo e acquisizioni, caratterizzati da un elevato interesse comune per la sicurezza degli Stati membri e dell'Unione.

Missioni e operazioni PSDC

Dal 2003 e dal primo intervento nei Balcani occidentali, l'UE ha avviato e gestito 37 operazioni e missioni in tre continenti. All'ottobre 2023 erano in corso 22 missioni e operazioni PSDC (dodici missioni civili e nove operazioni militari, tra cui due nel settore marittimo). Circa 4 000 membri del personale militare e civile dell'UE sono attualmente impiegati all'estero. Le decisioni dell'UE di dispiegare missioni od operazioni sono di norma adottate su richiesta del paese partner e/o sulla base di una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo sostiene l'integrazione e la cooperazione dell'UE in materia di difesa, esercita il controllo sulla PSDC e può rivolgersi, di propria iniziativa, all'AR/VP e al Consiglio (articolo 36 TUE). Il Parlamento esercita inoltre il controllo sul bilancio relativo a tale politica (articolo 41 TUE). Due volte all'anno tiene dibattiti sull'attuazione della PESC e della PSDC e adotta due relazioni: una sui progressi compiuti nella PESC, elaborata dalla commissione per gli affari esteri, e una sui progressi compiuti nella PSDC, elaborata dalla sottocommissione SEDE.

La relazione annuale 2022 sull'attuazione della PSDC è stata approvata in Aula nel gennaio 2023. Tale relazione si incentra sul rafforzamento del sostegno dell'UE all'Ucraina, sulla necessità di attuare correttamente la bussola strategica, sull'importanza di coordinare gli investimenti e di incrementare le possibilità di finanziamento per l'industria europea della difesa, sul potenziamento delle capacità dell'UE in materia di sicurezza e difesa, in particolare mediante l'EPF, sul miglioramento della complementarietà con la NATO, garantendo nel contempo l'autonomia strategica europea, sul rafforzamento della resilienza nel contesto delle guerre ibride, nonché sull'adozione di un processo decisionale più flessibile. Nella relazione il Parlamento invita in particolare l'UE e gli Stati membri a intensificare e accelerare i loro sforzi e a fornire all'Ucraina tutti gli aiuti finanziari, umanitari e militari nonché il materiale, anche letale, in particolare le armi pesanti, necessari per vincere la guerra e accoglie con estremo favore l'istituzione della missione di assistenza militare dell'UE a sostegno dell'Ucraina. Ricorda inoltre che la bussola strategica deve essere "un processo dinamico" che dovrebbe contribuire a rafforzare l'autonomia strategica dell'UE. Il Parlamento deplora altresì "di non essere in grado di esercitare un adeguato controllo sui progetti PESCO" e invita pertanto l'UE a "rafforzare il controllo esercitato dal Parlamento sulla PSDC". Nella relazione annuale si sottolinea inoltre la volontà del Parlamento di essere più attivamente coinvolto nel processo decisionale della PSDC e della politica industriale di difesa, in particolare per quanto riguarda l'attuazione della bussola strategica, del FED, dell'EDIRPA, del programma europeo di investimenti nel settore della difesa, dell'EPF e delle varie politiche. A tale riguardo, il Parlamento raccomanda, tra l'altro, di creare "un Consiglio di difesa a pieno titolo", di ricorrere "alla revisione intermedia del FED e ai prossimi negoziati sullo strumento per il rafforzamento dell'industria europea della difesa mediante appalti comuni per attuare diritti di controllo parlamentare adeguati" e di chiarire "il diritto del Parlamento all'informazione e il suo accesso a questa a norma dell'articolo 36 TUE". Dal 2012, in base al protocollo n. 1 del trattato di Lisbona, il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali degli Stati membri organizzano due conferenze interparlamentari all'anno per discutere delle questioni relative alla PESC.

In generale, il trattato consente al Parlamento di svolgere appieno il suo ruolo nello sviluppo della PSDC, rendendolo in tal modo un partner nella definizione delle relazioni esterne dell'UE e nell'affrontare le sfide in materia di sicurezza. Al fine di svolgere tale ruolo, il Parlamento organizza periodicamente dibattiti, audizioni e seminari su temi quali le missioni civili e militari della PSDC, le crisi internazionali con implicazioni in materia di sicurezza e di difesa, quadri multilaterali per la sicurezza, questioni relative al controllo degli armamenti e alla non proliferazione, la lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata, le buone pratiche per migliorare l'efficacia della sicurezza e della difesa, nonché gli sviluppi istituzionali e giuridici dell'UE in tali settori.

In seguito alla dichiarazione del 2010 dell'AR/VP sulla responsabilità politica, il Parlamento partecipa alle riunioni di consultazione comuni organizzate regolarmente per scambiare informazioni con il Consiglio, il Servizio europeo per l'azione esterna e la Commissione.

Inoltre, il Parlamento formula oralmente domande e suggerimenti al Servizio europeo per l'azione esterna in merito alla PSDC, in particolare durante le riunioni della sottocommissione SEDE.

 

Oliver Krentz