I Balcani occidentali
L'Unione europea ha sviluppato una politica per sostenere la graduale integrazione dei paesi dei Balcani occidentali nell'UE. Il 1º luglio 2013 la Croazia è stata il primo dei sette paesi ad aderire all'UE, mentre l'Albania, la Bosnia-Erzegovina, il Montenegro, la Macedonia del Nord e la Serbia sono paesi candidati. Sono stati avviati negoziati di adesione e aperti capitoli di negoziato con Montenegro e Serbia, sono stati avviati negoziati con Albania e Macedonia del Nord nel luglio 2022 e con la Bosnia-Erzegovina nel marzo 2024, e nel dicembre 2022 il Kosovo ha presentato domanda di adesione all'UE.
Base giuridica
- Titolo V del trattato sull'Unione europea (TUE): azione esterna dell'UE;
- Articolo 207 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE): accordi commerciali internazionali;
- Articolo 49 TUE: criteri per la presentazione della domanda di adesione e per l'ammissione.
Obiettivi
L'Unione europea mira a promuovere la pace, la stabilità e lo sviluppo economico nei Balcani occidentali e ad aprire la prospettiva dell'integrazione nell'UE.
Contesto
Nel 1999 l'UE ha avviato il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA), un quadro per le relazioni tra l'UE e i paesi nella regione, nonché il patto di stabilità, una più ampia iniziativa che coinvolge tutti i principali attori internazionali. Nel 2008 il patto di stabilità è stato sostituito dal Consiglio di cooperazione regionale. Nel 2003 il Consiglio europeo di Salonicco ha ribadito che tutti i paesi del PSA erano potenziali candidati all'adesione all'UE. Tale "prospettiva europea" è stata ribadita nella strategia della Commissione sui Balcani occidentali del febbraio 2018 e nelle dichiarazioni a seguito dei successivi vertici UE-Balcani occidentali.
Strumenti
A. Il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA)
Avviato nel 1999, il PSA rappresenta il quadro strategico a sostegno del graduale ravvicinamento dei paesi dei Balcani occidentali all'Unione europea. Esso si basa su relazioni contrattuali bilaterali, assistenza finanziaria, dialogo politico, relazioni commerciali e cooperazione regionale.
Le relazioni contrattuali si concretizzano negli accordi di stabilizzazione e di associazione (ASA), che prevedono la cooperazione politica ed economica nonché la creazione di zone di libero scambio con i paesi interessati. Sulla base dei principi democratici comuni, dei diritti umani e dello Stato di diritto, ciascun ASA istituisce strutture di cooperazione permanenti. Il consiglio di stabilizzazione e di associazione, che si riunisce ogni anno a livello ministeriale, vigila sull'applicazione e sull'attuazione del relativo accordo con il sostegno del comitato di stabilizzazione e di associazione. Infine un comitato parlamentare di stabilizzazione e di associazione (SAPC), un comitato parlamentare congiunto nel caso della Macedonia del Nord, garantisce la cooperazione tra i parlamenti dei paesi dei Balcani occidentali e il Parlamento europeo.
Dall'entrata in vigore dell'ASA con il Kosovo nell'aprile 2016, sono attualmente in vigore ASA con tutti i paesi dei Balcani occidentali che sono candidati o potenziali candidati all'adesione. Nel caso del Kosovo, si tratta di un accordo che riguarda esclusivamente l'UE e che gli Stati membri non dovranno ratificare (cinque Stati membri non riconoscono il Kosovo quale Stato indipendente). Gli aspetti degli ASA inerenti agli scambi e alle questioni commerciali sono inclusi in accordi interinali che in genere entrano in vigore subito dopo essere stati firmati, poiché gli scambi commerciali sono di competenza esclusiva dell'UE.
B. Il processo di adesione
I candidati all'adesione all'UE devono ottemperare ai criteri politici di Copenaghen (si veda la scheda tecnica sull'allargamento dell'Unione 5.5.1). Una volta che un paese è stato riconosciuto come candidato, esso passa attraverso le varie fasi del processo a un ritmo che dipende in larga parte dai suoi stessi meriti e progressi.
Un paese candidato deve adottare e attuare tutta la legislazione dell'UE, ossia l'acquis comunitario. La Commissione riferisce in merito ai progressi compiuti nelle sue relazioni annuali per paese. Ogni decisione importante è adottata dal Consiglio, all'unanimità, dall'apertura dei negoziati fino alla loro conclusione. Il trattato di adesione deve essere avallato dal Parlamento e dal Consiglio prima di essere ratificato da tutti gli Stati contraenti, compreso il paese aderente, mediante la procedura parlamentare pertinente o un referendum.
I paesi candidati e potenziali candidati beneficiano dell'assistenza finanziaria per realizzare le necessarie riforme. Dal 2007 l'assistenza preadesione dell'UE passa attraverso un solo strumento unificato: lo strumento di assistenza preadesione (IPA).
La maggior parte dei paesi candidati e potenziali candidati può inoltre partecipare ai programmi dell'UE.
C. Cooperazione regionale
L'integrazione europea e la cooperazione regionale sono strettamente interconnesse. Uno degli obiettivi chiave del PSA è quello di incoraggiare i paesi della regione a collaborare tra loro in una vasta gamma di settori, inclusi perseguimento dei crimini di guerra, le questioni transfrontaliere, i rifugiati e la lotta contro la criminalità organizzata. Una componente specifica dell'IPA è dedicata alla cooperazione regionale e ai programmi transfrontalieri.
Il Consiglio di cooperazione regionale (RCC), con sede a Sarajevo, opera conformemente agli orientamenti politici del processo di cooperazione per l'Europa sudorientale. L'RCC mira a sostenere le aspirazioni europee ed euro-atlantiche dei suoi membri che non appartengono all'UE, e a sviluppare la cooperazione in settori quali lo sviluppo economico e sociale, l'energia e le infrastrutture, la giustizia e gli affari interni, la sicurezza, lo sviluppo del capitale umano e le relazioni parlamentari. L'UE e molti Stati membri singolarmente sostengono l'RCC e vi partecipano.
Un'altra importante iniziativa regionale è l'Accordo centroeuropeo di libero scambio. Inoltre, i paesi dei Balcani occidentali partecipano a una serie di quadri regionali.
D. Esenzione dal visto
Nel dicembre 2009 ai cittadini dell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia (ora Repubblica di Macedonia del Nord), del Montenegro e della Serbia è stata concessa l'esenzione dal visto nello spazio Schengen; tale esenzione per i cittadini dell'Albania e della Bosnia-Erzegovina è invece entrata in vigore nel novembre 2010. Nel gennaio 2012 è stato avviato un dialogo con il Kosovo in materia di liberalizzazione dei visti. Nel luglio 2018 la Commissione ha confermato che il Kosovo aveva soddisfatto tutti i criteri. Dal gennaio 2024, a seguito di lunghi negoziati interistituzionali e di una votazione finale del Parlamento europeo nell'aprile 2023, il Kosovo beneficia dell'esenzione dall'obbligo del visto per l'ingresso nello spazio Schengen.
Stato attuale
A. Albania
L'Albania ha presentato domanda di adesione all'UE il 28 aprile 2009. Nell'ottobre 2013 la Commissione ha pertanto raccomandato in modo inequivocabile di riconoscere all'Albania lo status di paese candidato, che è stato ottenuto dal paese nel giugno 2014. Alla luce dei progressi compiuti dall'Albania, la Commissione ha ripetutamente raccomandato di avviare i negoziati di adesione. Nel giugno 2018 il Consiglio ha convenuto sulla possibile apertura dei negoziati di adesione con l'Albania nel giugno dell'anno successivo, purché fossero soddisfatte le condizioni necessarie. Nel marzo 2020 il Consiglio ha infine deciso di approvare l'apertura dei negoziati di adesione, fatto salvo il rispetto di una serie di condizioni. Nel luglio 2020 la Commissione ha presentato agli Stati membri il progetto di quadro di negoziazione, il primo a tenere conto della "metodologia rivista per l'allargamento ai Balcani occidentali", pubblicata nel febbraio 2020. I negoziati di adesione con la Macedonia del Nord e l'Albania, trattati congiuntamente in virtù di una raccomandazione positiva condivisa della Commissione, sono stati formalmente avviati nel luglio 2022 in seguito a lunghi ritardi principalmente dovuti a disaccordi tra la Macedonia del Nord e la Bulgaria riguardo all'identità, alla lingua e alla storia.
B. Bosnia-Erzegovina
Sebbene nel giugno 2008 fosse stato negoziato e sottoscritto un ASA con la Bosnia-Erzegovina, la sua entrata in vigore fu congelata, principalmente perché il paese non aveva attuato una sentenza chiave della Corte europea dei diritti dell'uomo. L'"approccio rinnovato" dell'UE nei confronti del paese, che punta maggiormente sulla governance economica, ha consentito la tanto attesa entrata in vigore dell'ASA il 1º giugno 2015. Il 15 febbraio 2016 il paese ha presentato domanda di adesione. Nel maggio 2019 la Commissione ha pubblicato il suo parere, comprensivo di un elenco di 14 priorità fondamentali che la Bosnia-Erzegovina dovrà affrontare affinché possano essere avviati i negoziati di adesione. Una delle suddette priorità consiste nel garantire il corretto funzionamento del SAPC, la dimensione parlamentare dell'ASA (terza priorità fondamentale). Il 30 e 31 ottobre 2023, a quasi otto anni dal fallimento della prima riunione del comitato nel novembre 2015, a Sarajevo si è tenuta con successo una terza riunione a pieno titolo del SAPC UE-Bosnia-Erzegovina. Di conseguenza, nella sua relazione del 2023 sulla Bosnia-Erzegovina, la Commissione ha concluso che la terza priorità fondamentale è stata completata. A seguito della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina e della decisione adottata dall'UE nel giugno 2022 di concedere lo status di paese candidato alla Moldova e all'Ucraina, nel dicembre 2022 il Consiglio europeo ha deciso di concedere tale status anche alla Bosnia-Erzegovina. I negoziati di adesione con la Bosnia-Erzegovina sono stati formalmente avviati nel marzo 2024 a seguito di una raccomandazione positiva della Commissione all'inizio dello stesso mese.
C. Repubblica di Macedonia del nord
L'ex Repubblica jugoslava di Macedonia (ora Repubblica di Macedonia del Nord) ha presentato la domanda di adesione all'UE nel marzo 2004 e le è stato accordato lo status di paese candidato nel dicembre 2005. Tuttavia, per diversi anni non è stato possibile avviare i negoziati di adesione, principalmente a causa della controversia con la Grecia sul suo utilizzo della denominazione "Macedonia". La controversia è stata risolta positivamente mediante l'accordo di Prespa sulla nuova denominazione del paese (Repubblica di Macedonia del Nord o semplicemente Macedonia del Nord), entrato in vigore nel febbraio 2019. Dal 2009 la Commissione, con il fermo sostegno del Parlamento europeo, ha sempre raccomandato l'avvio dei negoziati di adesione. Nel giugno 2018 il Consiglio ha convenuto sulla possibile apertura dei negoziati di adesione con la Macedonia del Nord nel giugno 2019, purché fossero soddisfatte le condizioni necessarie. Nel marzo 2020 il Consiglio ha infine deciso di approvare l'apertura dei negoziati di adesione senza porre ulteriori condizioni. Nel luglio 2020 la Commissione ha presentato agli Stati membri il progetto di quadro negoziale, il primo a tenere conto della "metodologia rivista per l'allargamento ai Balcani occidentali". I negoziati di adesione con la Macedonia del Nord e l'Albania, trattati congiuntamente in virtù di una raccomandazione positiva condivisa della Commissione, sono stati formalmente avviati nel luglio 2022 in seguito a lunghi ritardi principalmente dovuti a disaccordi tra la Macedonia del Nord e la Bulgaria riguardo all'identità, alla lingua e alla storia.
D. Kosovo
Il Kosovo è un potenziale candidato all'adesione all'UE. Ha dichiarato unilateralmente la sua indipendenza nel febbraio 2008. Cinque Stati membri dell'UE (Cipro, Grecia, Romania, Slovacchia e Spagna), due paesi della regione (Serbia e Bosnia-Erzegovina), i tre "nuovi richiedenti" (Georgia, Moldova e Ucraina) e due membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (Cina e Federazione russa) non hanno riconosciuto l'indipendenza del Kosovo. Nel luglio 2018, sei anni dopo la pubblicazione di una tabella di marcia per la liberalizzazione dei visti, la Commissione ha confermato che il Kosovo aveva soddisfatto tutti i criteri. Dal gennaio 2024, a seguito di lunghi negoziati interistituzionali e di una votazione finale del Parlamento europeo nell'aprile 2023, il Kosovo beneficia dell'esenzione dall'obbligo del visto per l'ingresso nello spazio Schengen. Dopo il raggiungimento di un accordo storico tra Belgrado e Pristina nell'aprile 2013 per quanto riguarda la normalizzazione delle relazioni (Accordo di Bruxelles), nel giugno 2013 il Consiglio europeo ha deciso di avviare negoziati relativi a un ASA con il Kosovo, che è entrato in vigore il 1º aprile 2016. La futura integrazione del Kosovo nell'UE, così come quella della Serbia, rimane strettamente legata all'attuazione del dialogo tra il Kosovo e la Serbia agevolato dall'UE, che dovrebbe portare a un accordo esaustivo e giuridicamente vincolante sulla normalizzazione delle loro relazioni. Il Kosovo, così come la Serbia, deve impegnarsi maggiormente per rispettare gli obblighi derivanti da un accordo rinnovato all'inizio del 2023 inteso a rilanciare il dialogo in stallo.
E. Montenegro
Il Montenegro, che ha ottenuto l'indipendenza nel 2006, ha presentato la domanda di adesione all'UE nel dicembre 2008. Al paese è stato riconosciuto lo status di paese candidato nel dicembre 2010 e nel giugno 2012 sono stati avviati i negoziati di adesione. Conformemente al "nuovo approccio" dell'UE al processo di adesione, i capitoli di negoziato fondamentali sullo Stato di diritto (il capitolo 23 sulla riforma giudiziaria e i diritti fondamentali e il capitolo 24 sulla libertà, la sicurezza e la giustizia) sono stati avviati in una fase iniziale del processo di negoziato, nel dicembre 2013. Ad oggi sono stati aperti tutti i 33 capitoli di negoziato vagliati, ma solo tre di essi sono stati provvisoriamente chiusi. L'ultimo capitolo fondamentale rimasto (sulla politica di concorrenza) è stato aperto nel giugno 2020. Tuttavia, negli ultimi anni l'instabilità e i disordini politici in Montenegro hanno comportato lo stallo del processo di integrazione del paese nell'UE.
F. Serbia
La Serbia ha presentato la domanda di adesione all'UE nel dicembre 2009 e, nel marzo 2012, quando Belgrado e Pristina hanno raggiunto un accordo sulla rappresentazione regionale del Kosovo, le è stato riconosciuto lo status di paese candidato. I negoziati di adesione sono stati formalmente avviati il 21 gennaio 2014. I primi due capitoli, compreso quello sulla normalizzazione delle relazioni con il Kosovo, sono stati aperti nel dicembre 2015. I capitoli chiave sullo Stato di diritto (capitoli 23 e 24) sono stati aperti il 18 luglio 2016. Ad oggi sono stati aperti 22 dei 35 capitoli di negoziato, due dei quali sono stati provvisoriamente chiusi. I quattro capitoli che costituiscono il cosiddetto "gruppo di capitoli 4", sull'agenda verde e la connettività sostenibile, sono stati aperti nel dicembre 2021, dopo due anni in cui non si erano aperti nuovi capitoli. Da allora non sono stati aperti nuovi capitoli o gruppi di capitoli. La futura integrazione della Serbia nell'UE, così come quella del Kosovo, rimane strettamente legata all'attuazione del dialogo tra la Serbia e il Kosovo agevolato dall'UE, che dovrebbe portare a un accordo esaustivo e giuridicamente vincolante sulla normalizzazione delle loro relazioni. La Serbia, così come il Kosovo, deve impegnarsi maggiormente per rispettare gli obblighi derivanti da un accordo rinnovato all'inizio del 2023 inteso a rilanciare il dialogo in stallo.
Ruolo del Parlamento europeo
Il Parlamento europeo partecipa pienamente al processo di stabilizzazione e associazione e per la conclusione di tutti gli ASA è richiesta la sua approvazione (articolo 218, paragrafo 6, TFUE). L'approvazione del Parlamento è necessaria anche per qualsiasi nuova adesione all'UE (articolo 49 TUE). Inoltre, grazie ai suoi poteri di bilancio, il Parlamento influisce direttamente sugli importi destinati allo strumento di assistenza preadesione. La commissione per gli affari esteri del Parlamento nomina i relatori permanenti per tutti i paesi candidati e potenziali candidati. Il Parlamento esprime le proprie posizioni sull'allargamento sotto forma di risoluzioni annuali in risposta alle più recenti relazioni annuali per paese della Commissione.
Nel giugno 2020, a seguito del vertice UE-Balcani occidentali di Zagabria (tenutosi online), il Parlamento ha altresì formulato una serie di raccomandazioni sui Balcani occidentali. Il 23 novembre 2022 ha approvato ulteriori raccomandazioni su una nuova strategia dell'UE in materia di allargamento, compresa quella relativa alla conclusione dei negoziati con i paesi candidati al più tardi entro la fine del decennio in corso. Il 29 febbraio 2024 il Parlamento ha adottato una risoluzione sull'approfondimento dell'integrazione dell'UE in vista del futuro allargamento.
Il Parlamento intrattiene inoltre relazioni bilaterali con i parlamenti dei paesi dei Balcani occidentali attraverso le sue delegazioni, che incontrano periodicamente i rispettivi omologhi di tali paesi per discutere di questioni inerenti ai PSA e ai processi di adesione all'UE, in media due volte all'anno. Qualora invitato, il Parlamento osserva la maggior parte delle elezioni nei sei paesi dei Balcani occidentali, come ha già fatto in tutti questi paesi. Ha inoltre messo a punto una serie di attività e programmi in materia di democrazia parlamentare e sviluppo delle capacità adattati alle esigenze specifiche dei parlamenti partner dei Balcani occidentali. Negli ultimi anni il Parlamento ha altresì facilitato la riconciliazione tra i partiti politici nella Macedonia del Nord e in Serbia.
André De Munter