L'UE ha sviluppato una politica per sostenere la graduale integrazione dei paesi dei Balcani occidentali nell'Unione europea. Il 1º luglio 2013 la Croazia è stata il primo dei sette paesi ad aderire all'UE, mentre il Montenegro, la Serbia, la Repubblica di Macedonia del Nord e l'Albania sono candidati ufficiali. Sono stati avviati negoziati e capitoli di adesione con il Montenegro e con la Serbia, mentre la Bosnia-Erzegovina e il Kosovo sono potenziali paesi candidati.

Base giuridica

  • Titolo V del trattato sull'Unione europea (TUE): azione esterna dell'UE;
  • articolo 207 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE): accordi commerciali internazionali;
  • articolo 49 TUE: criteri per la presentazione della domanda di adesione e per l'ammissione.

Obiettivi

L'Unione europea mira a promuovere la pace, la stabilità e lo sviluppo economico nei Balcani occidentali e ad aprire la prospettiva dell'integrazione nell'UE.

Contesto

Nel 1999 l'UE ha avviato il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA), un quadro per le relazioni tra l'UE e i paesi nella regione, nonché il patto di stabilità, una più ampia iniziativa che coinvolge tutti i principali attori internazionali. Nel 2008 il patto di stabilità è stato sostituito dal Consiglio di cooperazione regionale. Nel 2003 il Consiglio europeo di Salonicco ha ribadito che tutti i paesi del PSA erano potenziali candidati all'adesione all'UE. Tale "prospettiva europea" è stata ribadita nella strategia della Commissione sui Balcani occidentali del febbraio 2018 e nelle dichiarazioni a seguito dei successivi vertici UE-Balcani occidentali.

Strumenti

A. Il processo di stabilizzazione e di associazione (PSA)

Avviato nel 1999, il PSA rappresenta il quadro strategico a sostegno del graduale ravvicinamento dei paesi dei Balcani occidentali all'Unione europea. Esso si basa su relazioni contrattuali bilaterali, assistenza finanziaria, dialogo politico, relazioni commerciali e cooperazione regionale.

Le relazioni contrattuali si concretizzano negli accordi di stabilizzazione e di associazione (ASA), che prevedono la cooperazione politica ed economica nonché la creazione di zone di libero scambio con i paesi interessati. Sulla base dei principi democratici comuni, dei diritti umani e dello Stato di diritto, ciascun ASA istituisce strutture di cooperazione permanenti. Il consiglio di stabilizzazione e di associazione, che si riunisce ogni anno a livello ministeriale, vigila sull'applicazione e sull'attuazione del relativo accordo con il sostegno del comitato di stabilizzazione e di associazione. Infine, un comitato parlamentare di stabilizzazione e di associazione garantisce la cooperazione tra i parlamenti dei paesi dei Balcani occidentali e il Parlamento europeo.

Dall'entrata in vigore dell'ASA con il Kosovo nell'aprile 2016, sono attualmente in vigore ASA con tutti i paesi dei Balcani occidentali che sono candidati o potenziali candidati all'adesione. Nel caso del Kosovo, si tratta di un accordo che riguarda esclusivamente l'UE e che gli Stati membri non dovranno ratificare (cinque Stati membri non riconoscono il Kosovo quale Stato indipendente). Gli aspetti degli ASA inerenti agli scambi e alle questioni commerciali sono inclusi in accordi interinali che in genere entrano in vigore subito dopo essere stati firmati, visto che gli scambi commerciali sono competenza esclusiva dell'UE.

B. Il processo di adesione

I candidati all'adesione all'UE devono ottemperare ai criteri politici di Copenaghen (si veda la scheda tecnica sull'"Allargamento dell'Unione"). Una volta che un paese è stato riconosciuto come candidato, esso passa attraverso le varie fasi del processo a un ritmo che dipende in larga parte dai suoi stessi meriti e progressi.

Un paese candidato deve adottare e attuare tutta la legislazione dell'UE, ossia l'acquis dell'Unione europea. La Commissione riferisce in merito ai progressi compiuti nelle sue relazioni annuali per paese. Ogni decisione importante è adottata dal Consiglio, all'unanimità, dall'apertura dei negoziati fino alla loro conclusione. Il trattato di adesione deve essere avallato dal Parlamento e dal Consiglio, prima di essere ratificato dagli Stati contraenti.

I paesi candidati e potenziali candidati beneficiano dell'assistenza finanziaria per realizzare le necessarie riforme. Dal 2007 l'assistenza preadesione dell'UE passa attraverso un solo strumento unificato: lo strumento di assistenza preadesione (IPA).

La maggior parte dei paesi candidati e potenziali candidati può inoltre partecipare ai programmi dell'UE.

C. Cooperazione regionale

L'integrazione europea e la cooperazione regionale sono strettamente interconnesse. Uno degli obiettivi chiave del PSA è quello di incoraggiare i paesi della regione a collaborare tra loro in una vasta gamma di settori, inclusi perseguimento dei crimini di guerra, le questioni transfrontaliere, i rifugiati e la lotta contro la criminalità organizzata. Una componente specifica dell'IPA è dedicata alla cooperazione regionale e ai programmi transfrontalieri.

Il Consiglio di cooperazione regionale (RCC), con sede a Sarajevo, opera conformemente agli orientamenti politici del processo di cooperazione per l'Europa sudorientale (SEECP). L'RCC mira a sostenere le aspirazioni europee ed euro-atlantiche dei suoi membri che non appartengono all'UE, e a sviluppare la cooperazione in settori quali lo sviluppo economico e sociale, l'energia e le infrastrutture, la giustizia e gli affari interni, la sicurezza, lo sviluppo del capitale umano e le relazioni parlamentari. L'UE e molti Stati membri singolarmente sostengono l'RCC e vi partecipano.

Un'altra importante iniziativa regionale è l'Accordo centroeuropeo di libero scambio (CEFTA). Inoltre, i paesi dei Balcani occidentali partecipano a una serie di quadri regionali.

D. Esenzione dal visto

Dal dicembre 2009 i cittadini dell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia (ora Repubblica di Macedonia del Nord), del Montenegro e della Serbia beneficiano dell'esenzione dal visto nello spazio Schengen; tale esenzione per i cittadini di Albania e Bosnia-Erzegovina è invece in vigore dal novembre 2010. Nel gennaio 2012 è stato avviato un dialogo con il Kosovo in materia di liberalizzazione dei visti. Nel luglio 2018 la Commissione ha confermato che il Kosovo aveva soddisfatto tutti i criteri. Il Parlamento ha seguito la stessa via e ha deciso di avviare negoziati interistituzionali, che sono tuttora in corso giacché alcuni Stati membri dell'UE continuano ad esprimere riserve.

Stato attuale

A. Albania

L'Albania ha presentato domanda di adesione all'UE il 28 aprile 2009. Nel 2012 la Commissione ha raccomandato la concessione dello status di candidato al paese, ferma restando l'adozione delle riforme ancora in fieri. Nell'ottobre 2013 la Commissione ha pertanto raccomandato in modo inequivocabile di riconoscere all'Albania lo status di paese candidato, che è stato ottenuto dal paese nel giugno 2014. Alla luce dei progressi compiuti, la Commissione ha raccomandato l'apertura di negoziati di adesione con l'Albania nel 2016, 2018 e 2019. Nel giugno 2018 il Consiglio ha convenuto sulla possibile apertura dei negoziati di adesione con l'Albania nel giugno 2019, purché fossero soddisfatte le condizioni necessarie. Tuttavia, sia nel giugno che nell'ottobre 2019 il Consiglio non ha dato il via all'apertura dei negoziati di adesione. Nel marzo 2020 il Consiglio ha infine deciso di avviare i negoziati di adesione, fatto salvo il rispetto di una serie di condizioni. Nel luglio 2020 la Commissione ha presentato agli Stati membri il progetto di quadro di negoziazione, il primo a tenere conto della "metodologia rivista per l'allargamento ai Balcani occidentali" che è stata pubblicata nel febbraio 2020. A quasi un anno e mezzo di distanza, i negoziati di adesione con l'Albania e la Macedonia del Nord non sono ancora stati avviati.

B. Bosnia-Erzegovina

La Bosnia-Erzegovina è un potenziale paese candidato. Nel giugno 2008 era stato negoziato e sottoscritto un ASA, ma la sua entrata in vigore era stata congelata, principalmente perché il paese non aveva attuato una sentenza chiave della Corte europea dei diritti dell'uomo. L'"approccio rinnovato" dell'UE nei confronti del paese, che punta maggiormente sulla governance economica, ha consentito la tanto attesa entrata in vigore dell'ASA il 1º giugno 2015. Il 15 febbraio 2016 il paese ha presentato domanda di adesione. Nel maggio 2019 la Commissione ha pubblicato il suo parere, compreso un elenco di 14 priorità fondamentali per la Bosnia-Erzegovina, sulla base delle risposte fornite dal paese a un questionario completo. Una delle suddette 14 priorità fondamentali consiste nel garantire il corretto funzionamento del comitato parlamentare di stabilizzazione e di associazione (SAPC), la dimensione parlamentare dell'ASA. Nel luglio 2020, quasi cinque anni dopo la prima riunione del SAPC UE-Bosnia-Erzegovina tenutasi nel novembre 2015, il parlamento della Bosnia-Erzegovina ha votato il regolamento del SAPC, che è stato formalmente approvato durante la seconda riunione del SAPC UE-Bosnia-Erzegovina nel giugno 2021.

C. Repubblica di Macedonia del nord

L'ex Repubblica jugoslava di Macedonia (ora Repubblica di Macedonia del Nord) ha presentato la domanda di adesione all'UE nel marzo 2004 e le è stato accordato lo status di paese candidato nel dicembre 2005. Tuttavia, non è stato possibile avviare i negoziati di adesione per diversi anni, principalmente a causa della controversia con la Grecia sull'utilizzo, da parte del paese, della denominazione "Macedonia". La controversia è stata risolta positivamente mediante l'"accordo di Prespa" sulla nuova denominazione del paese (Repubblica di Macedonia del Nord o Macedonia del Nord), entrato in vigore nel febbraio 2019. Dal 2009 la Commissione, con il fermo sostegno del Parlamento, ha sempre raccomandato l'avvio dei negoziati di adesione. Nel giugno 2018 il Consiglio ha convenuto sulla possibile apertura dei negoziati di adesione con la Macedonia del Nord nel giugno 2019, purché fossero soddisfatte le condizioni necessarie. Tuttavia, sia nel giugno che nell'ottobre 2019 il Consiglio non ha dato il via all'apertura dei negoziati di adesione. Nel marzo 2020 il Consiglio ha deciso di avviare i negoziati di adesione, senza imporre ulteriori condizioni. Nel luglio 2020 la Commissione ha presentato agli Stati membri il progetto di quadro di negoziazione, il primo a tenere conto della "metodologia rivista per l'allargamento ai Balcani occidentali" che è stata pubblicata nel febbraio 2020. A quasi un anno e mezzo di distanza, i negoziati di adesione con la Macedonia del Nord e l'Albania non sono ancora stati avviati, principalmente a causa di problemi tra la Macedonia del Nord e la Bulgaria relativi all'identità, alla lingua e alla storia.

D. Kosovo

Il Kosovo è un potenziale candidato all'adesione all'UE. Ha dichiarato unilateralmente la sua indipendenza nel febbraio 2008. Cinque Stati membri dell'UE (Cipro, Grecia, Romania, Slovacchia e Spagna) e due paesi della regione (Serbia e Bosnia-Erzegovina) non hanno riconosciuto l'indipendenza del Kosovo. Nel luglio 2018, sei anni dopo la pubblicazione di una tabella di marcia per la liberalizzazione dei visti, la Commissione ha confermato che il Kosovo aveva soddisfatto tutti i criteri. Il Parlamento europeo ha seguito immediatamente la stessa via e ha deciso di avviare negoziati interistituzionali, che sono attualmente in corso. Nella regione solo il Kosovo rimane escluso dalla liberalizzazione dei visti, in quanto alcuni Stati membri dell'UE continuano ad esprimere riserve. In seguito al raggiungimento di un accordo storico tra Belgrado e Pristina nell'aprile 2013 per quanto riguarda la normalizzazione delle relazioni (l'"accordo di Bruxelles"), nel giugno 2013 il Consiglio europeo ha deciso di avviare negoziati relativi a un ASA con il Kosovo, che è entrato in vigore il 1º aprile 2016. La futura integrazione del Kosovo nell'UE, così come quella della Serbia, rimane strettamente legata all'attuazione del dialogo ad alto livello tra il Kosovo e la Serbia agevolato dall'UE, che dovrebbe portare a un accordo esaustivo e giuridicamente vincolante sulla normalizzazione delle loro relazioni.

E. Montenegro

Il Montenegro, che ha ottenuto l'indipendenza nel 2006, ha presentato la domanda di adesione all'UE nel dicembre 2008. Al paese è stato riconosciuto lo status di paese candidato nel dicembre 2010 e nel giugno 2012 sono stati avviati i negoziati di adesione. Conformemente al "nuovo approccio" dell'UE al processo di adesione, i capitoli di negoziato fondamentali sullo Stato di diritto (il capitolo 23 sulla riforma giudiziaria e i diritti fondamentali e il capitolo 24 sulla libertà, la sicurezza e la giustizia) sono stati avviati in una fase iniziale del processo di negoziato, nel dicembre 2013. Ad oggi sono stati aperti tutti i 33 capitoli di negoziato vagliati, ma solo tre di essi sono stati provvisoriamente chiusi. L'ultimo capitolo fondamentale rimasto (sulla politica di concorrenza) è stato aperto nel giugno 2020. Nella sua strategia per i Balcani occidentali, pubblicata nel febbraio 2018, la Commissione ha affermato che il Montenegro (e la Serbia) potrebbero aderire all'UE entro il 2025, riconoscendo però che si tratta di una prospettiva "estremamente ambiziosa".

F. Serbia

La Serbia ha presentato la domanda di adesione all'UE nel dicembre 2009 e, nel marzo 2012, quando Belgrado e Pristina hanno raggiunto un accordo sulla rappresentazione regionale del Kosovo, le è stato riconosciuto lo status di paese candidato. I negoziati di adesione sono stati formalmente avviati il 21 gennaio 2014. I primi due capitoli, compreso quello sulla normalizzazione delle relazioni con il Kosovo, sono stati aperti nel dicembre 2015. I capitoli chiave sullo Stato di diritto (capitoli 23 e 24) sono stati aperti il 18 luglio 2016. Ad oggi sono stati aperti 18 dei 35 capitoli, due dei quali sono stati provvisoriamente chiusi. Dal dicembre 2019 non sono stati aperti nuovi capitoli. Nella sua strategia per i Balcani occidentali, pubblicata nel febbraio 2018, la Commissione ha affermato che la Serbia (e il Montenegro) potrebbero aderire all'UE entro il 2025, riconoscendo però che si tratta di una prospettiva "estremamente ambiziosa". La futura integrazione della Serbia nell'UE, così come quella del Kosovo, rimane strettamente legata all'attuazione del dialogo ad alto livello tra la Serbia e il Kosovo agevolato dall'UE, che dovrebbe portare a un accordo esaustivo e giuridicamente vincolante sulla normalizzazione delle loro relazioni.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo partecipa pienamente al processo di stabilizzazione e associazione e per la conclusione di tutti gli ASA è stata richiesta la sua approvazione (articolo 218, paragrafo 6, TFUE). L'approvazione del Parlamento europeo è inoltre necessaria per qualsiasi nuova adesione all'UE (articolo 49 TUE). Inoltre, grazie ai suoi poteri di bilancio, il Parlamento influisce direttamente sugli importi destinati allo strumento di assistenza preadesione. La commissione per gli affari esteri del Parlamento nomina i relatori permanenti per tutti i paesi candidati e potenziali candidati. Il Parlamento esprime le proprie posizioni sull'allargamento sotto forma di risoluzioni annuali in risposta alle più recenti relazioni annuali per paese della Commissione. Nel giugno 2020, a seguito del vertice UE-Balcani occidentali di Zagabria (tenutosi online), il Parlamento ha altresì formulato una serie di raccomandazioni sui Balcani occidentali. Nella Macedonia del Nord e in Serbia il Parlamento sta facilitando la riconciliazione tra i partiti politici. Non da ultimo, intrattiene regolarmente relazioni bilaterali con i parlamenti dei paesi dei Balcani occidentali attraverso le sue delegazioni che, in media due volte all'anno, discutono con i rispettivi omologhi di tali paesi le questioni inerenti al PSA e al processo di adesione all'UE.

 

André De Munter