Lo Spazio economico europeo (SEE), la Svizzera e il Nord

Lo Spazio economico europeo (SEE) è stato istituito nel 1994 allo scopo di estendere le disposizioni applicate dall'Unione europea al proprio mercato interno ai paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA). La Norvegia, l'Islanda e il Liechtenstein sono membri del SEE, mentre la Svizzera fa parte dell'EFTA, ma non del SEE. L'UE è inoltre legata ai suoi partner nordici SEE/EFTA (la Norvegia e l'Islanda) da varie "politiche settentrionali" e forum incentrati sulle aree più settentrionali dell'Europa, in rapida evoluzione, e sulla regione artica nel suo insieme.

Base giuridica

Per il SEE: articolo 217 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (accordi di associazione).

Per la Svizzera: accordo in materia di assicurazione del 1989, accordi bilaterali I del 1999, accordi bilaterali II del 2004.

Il SEE

A. Obiettivi

La finalità dello Spazio economico europeo (SEE) è estendere il mercato interno dell'UE ai paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA). Gli attuali paesi membri dell'EFTA non intendono aderire all'UE. La legislazione dell'UE relativa al mercato interno diventa parte della legislazione dei paesi SEE/EFTA una volta che questi ultimi accettano di recepirla. L'amministrazione e la gestione del SEE sono ripartite tra l'UE e i paesi SEE/EFTA in una struttura a due pilastri. Le decisioni sono adottate dagli organi misti del SEE (il Consiglio SEE, il Comitato misto SEE, il Comitato parlamentare misto SEE e il Comitato consultivo SEE).

B. Contesto

Nel 1992 gli allora sette membri dell'EFTA negoziarono un accordo che consentiva loro di partecipare all'ambizioso progetto del mercato interno della Comunità europea, avviato nel 1985 e completato alla fine del 1992. L'accordo SEE è stato firmato il 2 maggio 1992 ed è entrato in vigore il 1º gennaio 1994.

Il numero dei membri SEE/EFTA era però destinato a diminuire nel giro di breve tempo: la Svizzera ha scelto di non ratificare l'accordo a seguito dell'esito negativo di un referendum in materia, mentre l'Austria, la Finlandia e la Svezia hanno aderito all'Unione europea nel 1995. Rimanevano così nel SEE solo l'Islanda, la Norvegia e il Liechtenstein. I dieci nuovi Stati membri che hanno aderito all'UE il 1º maggio 2004 sono diventati automaticamente anche membri del SEE, così come la Bulgaria e la Romania quando hanno aderito all'Unione nel 2007. Lo stesso è valso per la Croazia nel 2013, sebbene in questo caso l'accordo sulla sua partecipazione al SEE sia stato applicato in via provvisoria dall'aprile 2014. L'accordo entrerà formalmente in vigore una volta completata la ratifica da parte di tutti gli Stati membri.

Nel giugno 2009, l'Islanda si è candidata ad aderire all'UE come via d'uscita dalla crisi finanziaria globale del 2007-2008. Il Consiglio ha accettato la candidatura dell'Islanda il 17 giugno 2010 e i negoziati sono iniziati nel giugno 2011. Tuttavia, nel marzo 2015, il governo islandese ha comunicato, in una lettera al Consiglio dell'UE, che l'Islanda non doveva essere considerata un paese candidato all'adesione all'UE. Sebbene il governo non abbia ufficialmente ritirato la domanda, l'UE attualmente non tratta l'Islanda come un paese candidato.

C. Ambito di applicazione del SEE

Il SEE trascende i tradizionali accordi di libero scambio in quanto estende l'insieme dei diritti e degli obblighi legati al mercato interno dell'UE ai paesi SEE/EFTA (ad eccezione della Svizzera). Il SEE include le quattro libertà del mercato interno (libera circolazione di beni, persone, servizi e capitali) e le relative politiche (concorrenza, trasporti, energia nonché cooperazione economica e monetaria). L'accordo include politiche orizzontali strettamente correlate alle quattro libertà: le politiche sociali (compresi la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, il diritto del lavoro e la parità di trattamento fra uomini e donne), le politiche in materia di protezione dei consumatori, ambiente, statistica e diritto societario, nonché una serie di politiche di accompagnamento come quelle relative alla ricerca e allo sviluppo tecnologico, che non sono basate sull'acquis dell'UE o su atti giuridicamente vincolanti, ma sono attuate mediante attività di cooperazione.

D. I limiti del SEE

L'accordo SEE non detta disposizioni vincolanti in tutti i settori del mercato interno o in riferimento ad altre politiche previste dai trattati dell'UE. Più specificamente, le sue disposizioni vincolanti non riguardano:

• la politica agricola comune e la politica comune della pesca (sebbene l'accordo contenga disposizioni in materia di scambi commerciali di prodotti agricoli e ittici);
• l'unione doganale;
• la politica commerciale comune;
• la politica estera e di sicurezza comune;
• il settore della giustizia e degli affari interni (anche se tutti i paesi EFTA fanno parte dello spazio Schengen)
• l'Unione economica e monetaria.

E. Istituzioni e meccanismi del SEE

1. Integrazione della legislazione dell'UE

I nuovi testi riguardanti il mercato interno dell'UE sono esaminati da un comitato misto SEE, composto dai rappresentanti dell'UE e dei tre paesi SEE/EFTA. Si tratta di un organismo che si riunisce una volta al mese e decide quali normative e atti dell'UE (azioni, programmi, ecc.) debbano essere integrati nel SEE. Dal punto di vista formale l'integrazione della legislazione avviene mediante aggiunta degli atti interessati agli elenchi di protocolli e allegati dell'accordo SEE. Con tale sistema sono state integrate nell'accordo SEE diverse migliaia di atti. Il Consiglio SEE, composto da rappresentanti del Consiglio dell'UE e dai ministri degli esteri dei paesi SEE/EFTA, si riunisce almeno due volte l'anno per fornire orientamenti politici al comitato misto. L'accordo SEE contiene disposizioni volte ad agevolare i contributi dei paesi SEE/EFTA in varie fasi della procedura legislativa dell'UE prima dell'adozione di una nuova legislazione (elaborazione delle decisioni).

2. Recepimento

Una volta integrati nell'accordo SEE, gli atti dell'UE devono essere recepiti nel diritto nazionale dei paesi SEE/EFTA (ove previsto dalla legislazione nazionale del paese interessato). Il recepimento può avvenire sotto forma di semplice decisione del governo oppure può richiedere l'approvazione del parlamento. Il recepimento è un esercizio formale e, in tale fase, gli atti possono subire unicamente adattamenti di natura tecnica.

3. Controllo

Una volta estesa la normativa applicabile al mercato interno ai paesi SEE/EFTA, il recepimento e la concreta applicazione sono assoggettati al controllo dell'autorità di vigilanza dell'EFTA e della Corte EFTA. L'autorità di vigilanza dell'EFTA gestisce un quadro di valutazione del mercato interno che monitora l'attuazione della normativa nei paesi SEE.

4. Ruolo dei parlamenti

Sia il Parlamento europeo che i parlamenti nazionali dei paesi SEE/EFTA sono strettamente coinvolti nel controllo relativo all'accordo SEE. L'articolo 95 dell'accordo istituisce il comitato parlamentare misto (CPM) SEE, che si riunisce due volte l'anno. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali SEE/EFTA ospitano tale comitato secondo un sistema di rotazione; alla presidenza del comitato si avvicendano annualmente un deputato al Parlamento europeo e un parlamentare di un paese SEE/EFTA. Ciascuna delegazione è composta da 12 membri. I parlamentari dell'Assemblea federale svizzera assistono alle riunioni in qualità di osservatori. Tutta la legislazione dell'UE che si applica al SEE è soggetta al controllo del CPM SEE, i cui membri hanno il diritto di rivolgere interrogazioni orali e scritte ai rappresentanti del consiglio SEE e del comitato misto SEE, nonché di esprimere i loro punti di vista attraverso relazioni o risoluzioni. La stessa procedura si applica al controllo sull'attuazione delle disposizioni di legge. Ogni anno il CPM adotta una risoluzione sulla relazione annuale del Comitato misto sul funzionamento dell'accordo SEE, in cui esprime il suo punto di vista sui progressi compiuti nell'integrazione del diritto dell'UE e sull'arretrato esistente e formula raccomandazioni per il corretto funzionamento del mercato interno.

La Svizzera

In qualità di membro dell'EFTA, la Svizzera ha partecipato ai negoziati per l'accordo SEE e ha firmato l'accordo il 2 maggio 1992. Subito dopo, il governo svizzero ha presentato una domanda di adesione all'Unione europea il 22 maggio 1992. Tuttavia, dopo il referendum del 6 dicembre 1992 che ha portato a un voto contrario alla partecipazione al SEE, il Consiglio federale svizzero non ha più perseguito l'adesione del paese all'UE e al SEE. Da allora, la Svizzera ha sviluppato le proprie relazioni con l'UE attraverso accordi bilaterali, al fine di salvaguardare la sua integrazione economica con l'UE. Le relazioni bilaterali sono state messe a dura prova a seguito dell'iniziativa anti-immigrazione avviata in Svizzera nel febbraio 2014, il cui esito ha messo in discussione i principi della libera circolazione e del mercato unico su cui si fondano tali relazioni. Il 16 dicembre 2016 il Parlamento svizzero ha adottato la legge federale sui cittadini stranieri e l'integrazione, attuando l'esito del referendum del 2014 in modo da limitarne gli effetti e spianando in tal modo la strada per l'inizio della normalizzazione delle relazioni tra l'UE e la Svizzera.

L'Unione europea e la Svizzera hanno firmato oltre 120 accordi bilaterali, compreso un accordo di libero scambio nel 1972 e due grandi serie di accordi bilaterali settoriali che hanno allineato una gran parte del diritto elvetico con quello dell'Unione europea al momento della firma. Il primo pacchetto di accordi settoriali (noto come Bilaterali I) è stato sottoscritto nel 1999 ed è entrato in vigore nel 2002. Questi sette accordi (sulla libera circolazione delle persone, il trasporto aereo, il trasporto terrestre, il commercio di prodotti agricoli, gli ostacoli tecnici al commercio, gli appalti pubblici e la cooperazione nella ricerca) coprono i temi della libera circolazione e della reciproca apertura dei mercati. Un ulteriore pacchetto di accordi settoriali (Bilaterali II) è stato firmato nel 2004 ed è entrato in vigore gradualmente nel periodo 2005-2009. Tali accordi sono collegati al rafforzamento della cooperazione economica e all'ampliamento della cooperazione in materia di asilo e libertà di circolazione all'interno dei confini di Schengen. Essi coprono anche la partecipazione della Svizzera al sistema di Dublino, al programma MEDIA dell'UE e all'Agenzia europea dell'ambiente, nonché la tassazione dei risparmi, i prodotti agricoli trasformati, le statistiche, la lotta contro le frodi e i contributi finanziari della Svizzera alla coesione economica e sociale nei nuovi Stati membri dell'UE.

Gli accordi hanno intensificato i rapporti economici, ma hanno anche creato una rete complessa e talvolta incoerente di obblighi. Gli accordi bilaterali devono essere aggiornati regolarmente e non presentano la natura dinamica dell'accordo SEE. Inoltre non includono disposizioni di monitoraggio o efficaci meccanismi di risoluzione delle controversie. Per risolvere tali problemi, il 22 maggio 2014 sono stati avviati negoziati UE-Svizzera per un accordo quadro istituzionale. I negoziati miravano a risolvere diverse questioni difficili, dalle condizioni per i prestatori di servizi dell'UE in Svizzera al ruolo della Corte di giustizia dell'Unione europea nella risoluzione delle controversie. I negoziati per l'accordo quadro istituzionale si sono conclusi a livello politico il 23 novembre 2018. Il Consiglio federale svizzero ha quindi avviato un'ampia consultazione interna con le pertinenti commissioni dell'Assemblea federale svizzera, i partiti, i cantoni, le parti sociali, il mondo accademico e la comunità della ricerca sulla base di cui si sarebbe deciso se sottoporre o meno l'accordo all'approvazione dell'Assemblea federale svizzera. Nel corso della consultazione, conclusasi nell'aprile 2019, sono state sollevate alcune questioni a proposito delle quali la Svizzera ha chiesto ulteriori chiarimenti.

Il 27 settembre 2020 in Svizzera si è svolta una votazione popolare, patrocinata dall'Unione democratica di centro (UDC), sulla risoluzione dell'accordo con l'UE sulla libera circolazione delle persone. Quasi il 62 % degli elettori ha respinto l'iniziativa dell'UDC.

Dopo il voto popolare e una volta che le condizioni imposte dalla COVID-19 lo hanno consentito, le discussioni sui chiarimenti relativi all'accordo quadro istituzionale sono riprese nel gennaio 2021. Tuttavia, il 26 maggio 2021 il Consiglio federale svizzero ha comunicato alla Commissione europea la sua decisione di porre fine ai negoziati.

Il 23 febbraio 2022 il Consiglio federale svizzero ha adottato una serie di orientamenti per un nuovo pacchetto negoziale con l'UE, compresi gli elementi istituzionali da includere in ciascun accordo bilaterale esistente e futuro relativo al mercato interno.

Sulla base di tale approccio alternativo si sono successivamente tenuti colloqui esplorativi tra la Commissione europea e i rappresentanti del Consiglio federale svizzero. Il 15 dicembre 2023 la Commissione e il Consiglio federale hanno pubblicato un'intesa comune che rappresenta un verbale scritto dell'esito dei colloqui esplorativi.

L'8 marzo 2024, sulla base dell'intesa comune, il Consiglio federale ha approvato il mandato negoziale svizzero per negoziare con l'UE un ampio pacchetto di misure volte ad approfondire le relazioni UE-Svizzera. Il Consiglio dell'UE ha autorizzato la Commissione a negoziare a nome dell'Unione europea e ha approvato il mandato negoziale il 12 marzo 2024. I negoziati sono stati avviati ufficialmente il 18 marzo dalla presidente della Commissione Ursula von der Leyen e dalla presidente svizzera Viola Amherd.

Politiche settentrionali

L'UE partecipa attivamente a una serie di politiche e forum incentrati sulle aree più settentrionali dell'Europa, in rapida evoluzione, e sulla regione artica nel suo insieme. In particolare, a seguito dell'invasione dell'Ucraina da parte della Russia il 24 febbraio 2022, tutta la cooperazione con la Russia a tale riguardo è stata interrotta. L'UE è attiva in molti forum rilevanti:

• la "dimensione settentrionale", che dal 2007 funge da politica comune per UE, Russia, Norvegia e Islanda. Si tratta di una politica che ha portato a efficaci partenariati di cooperazione settoriali nelle regioni del Baltico e di Barents. La dimensione settentrionale include un organo parlamentare – il forum parlamentare della dimensione settentrionale – di cui il Parlamento europeo è membro fondatore;
• il Consiglio degli Stati del Mar Baltico (CBSS), istituito nel 1992 dall'UE e dagli Stati rivieraschi dopo la caduta dell'URSS. Tutti i paesi membri del CBSS partecipano alla Conferenza parlamentare del Mar Baltico, di cui anche il Parlamento europeo è membro;
• la cooperazione con la regione di Barents, che riunisce le regioni settentrionali di Finlandia, Norvegia, Svezia e le regioni nordoccidentali della Russia. È condotta attraverso il Consiglio regionale di Barents (substatale), il Consiglio euroartico di Barents (interstatale, di cui l'UE è membro), e una conferenza parlamentare (di cui il Parlamento europeo è membro);
• gli affari dell'Artico circumpolare: la politica artica dell'UE si basa su comunicazioni della Commissione e del servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) (2008, 2012, 2016 e 2021), su conclusioni del Consiglio (2009, 2014, 2016 e 2019) nonché su risoluzioni del Parlamento europeo (2011, 2014, 2017 e 2021). Il 16 marzo 2017 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione su una politica integrata dell'Unione europea per l'Artide, mentre la sua più recente risoluzione "sull'Artico: opportunità, preoccupazioni e sfide in materia di sicurezza" è stata adottata in Aula il 7 ottobre 2021;
• il 13 ottobre 2021, la Commissione europea e il SEAE hanno presentato la nuova politica dell'UE per l'Artico. Dal 2013 l'UE partecipa alle riunioni del Consiglio artico, il quale tuttavia non ha ancora deciso in merito alla richiesta dell'Unione, presentata nel 2008, di ottenere lo status formale di osservatore. Il Parlamento europeo è un membro della Conferenza dei parlamentari della regione artica;
• il Parlamento europeo è regolarmente invitato e partecipa alle sessioni annuali del Consiglio nordico. Il 6 ottobre 2020 la Conferenza dei presidenti del Parlamento ha approvato la richiesta del Consiglio nordico di avviare relazioni più formali tra le due istituzioni; le riunioni interparlamentari tra l'UE e il Consiglio nordico hanno una cadenza annuale. Inoltre, le delegazioni del Parlamento europeo e del Consiglio nordico occidentale (costituito da parlamentari provenienti dalle isole Fær Øer, dalla Groenlandia e dall'Islanda) si incontrano una volta l'anno.

 

María Álvarez López / Algirdas Razauskas

04-2024