La cooperazione dell'UE con i paesi africani e l'Unione africana (UA) si basa su due quadri distinti: a) gli accordi di partenariato con gli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) e b) la strategia comune Africa-UE. L'accordo di Cotonou, firmato nel 2000 tra l'UE e gli Stati ACP e che per oltre 20 anni ha costituito la base giuridica della dimensione politica, economica e di sviluppo del partenariato, è stato sostituito da un accordo completamente nuovo firmato ad Apia, Samoa, il 15 novembre 2023. Inizialmente l'accordo di Cotonou sarebbe dovuto scadere alla fine del 2020, ma è stato prorogato più volte, fino al dicembre 2023, poiché la firma di un nuovo accordo, negoziato per modernizzare e migliorare il partenariato, è stata bloccata in sede di Consiglio dell'Unione europea per molti anni.
La strategia comune Africa-UE è stata attuata mediante tabelle di marcia pluriennali e piani d'azione adottati in occasione di ogni vertice Africa-UE. In occasione dell'ultimo vertice UE-UA tenutosi a Bruxelles nel febbraio 2022, i leader dell'UE e dell'Africa hanno concordato una visione comune per un partenariato rinnovato basato sulla solidarietà, la sicurezza, la pace, lo sviluppo sostenibile e la prosperità condivisa.
L'UE è il più importante donatore di aiuto pubblico allo sviluppo dell'Africa, finanziato principalmente dal bilancio generale dell'UE attraverso lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI) – Europa globale.
Basi giuridiche
- Articoli 217 e 218 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
- accordo di partenariato tra l'UE, i suoi Stati membri e i membri dell'Organizzazione degli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (OSACP); il 4 aprile 2024 l'accordo di partenariato di Samoa ha ricevuto l'approvazione del Parlamento e dalla sua applicazione provvisoria a decorrere dal 1º gennaio 2024 sostituisce l'accordo di Cotonou;
- regolamento (UE) 2021/947 che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale – Europa globale.
Partenariato ACP-UE
Negli ultimi vent'anni i rapporti tra l'UE e l'Africa subsahariana si sono basati in modo particolare sull'accordo di Cotonou, che ha costituito la base per le relazioni tra l'UE e i 78 paesi che formano l'Organizzazione degli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (OSACP).
Inizialmente l'accordo di Cotonou sarebbe dovuto scadere alla fine del 2020, ma è stato prorogato più volte, fino al dicembre 2023, poiché la firma di un nuovo accordo, negoziato per modernizzare e migliorare il partenariato, è stata bloccata in sede di Consiglio dell'Unione europea per molti anni. L'obiettivo principale dell'accordo di Cotonou era quello di contribuire all'eliminazione della povertà e di promuovere l'integrazione dei paesi ACP nell'economia mondiale. L'accordo era strutturato in tre pilastri (cooperazione politica, in materia di sviluppo ed economica e commerciale) ed è stato attuato attraverso istituzioni comuni ACP-UE, inclusi un Consiglio dei ministri, un Comitato degli ambasciatori e un'Assemblea parlamentare paritetica.
I negoziati sull'"accordo post-Cotonou" tra l'UE e l'OSACP sono terminati nel dicembre 2020, ma la firma del nuovo accordo ha avuto luogo soltanto nel novembre 2023, a causa di disaccordi interni all'UE sulla natura del nuovo accordo e delle riserve di due Stati membri dell'UE.
Il nuovo accordo di Samoa definisce i sei settori strategici prioritari per la cooperazione:
- diritti umani, democrazia e governance;
- pace e sicurezza;
- sviluppo umano e sociale;
- crescita e sviluppo economici inclusivi e sostenibili;
- sostenibilità ambientale e cambiamenti climatici;
- migrazione e mobilità.
Il nuovo accordo sottolinea inoltre l'importanza della cooperazione tra le parti nei consessi internazionali nonché dell'Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile e gli obiettivi di sviluppo sostenibile.
La cooperazione è strutturata in tre protocolli regionali che riflettono le diverse priorità delle regioni ACP. Il protocollo UE-Africa è diventato il quadro giuridico fondamentale per le relazioni tra l'UE e l'Africa subsahariana. I settori prioritari regionali comprendono una crescita economica inclusiva e sostenibile; sviluppo umano e sociale; ambiente e risorse naturali; pace e sicurezza; Stato di diritto, giustizia, democrazia e governance; diritti umani e uguaglianza di genere; e migrazione e mobilità. Rispetto all'accordo di Cotonou, il nuovo protocollo attribuisce un ruolo più importante al dialogo e alla cooperazione con l'UA.
L'accordo di Samoa prevede istituzioni congiunte, in particolare un Consiglio dei ministri OSACP-UE e quattro Assemblee interparlamentari, comprendenti un'Assemblea parlamentare paritetica OSACP-UE onnicomprensiva e tre Assemblee parlamentari regionali: Africa-UE, Caraibi-UE e Pacifico-UE (si veda la nota informativa del Servizio di ricerca del Parlamento europeo dal titolo "After Cotonou: Towards a new agreement with the African, Caribbean and Pacific States" (Dopo Cotonou: verso un nuovo accordo con gli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico)). Queste quattro assemblee parlamentari sono state ufficialmente costituite nel febbraio 2024, quando si sono riunite per la prima volta a Luanda, in Angola, e hanno adottato il loro regolamento. Ciascuna delle quattro assemblee terrà una riunione annuale ordinaria, a rotazione tra una sede UE e una ACP. Le assemblee regionali possono anche tenere riunioni supplementari in concomitanza con l'Assemblea parlamentare paritetica OSACP-UE annuale.
Strategia dell'UE per l'Africa e partenariato con l'Africa
L'iniziale strategia congiunta Africa-UE è stata adottata dai leader europei e africani in occasione del secondo vertice UE-Africa, tenutosi a Lisbona nel 2007, e ha definito la visione politica del partenariato Africa-UE. I suoi obiettivi sono:
- spingersi oltre la cooperazione donatori-destinatari, instaurando relazioni tra l'Africa e l'UE nell'ambito di questioni politiche di interesse comune;
- ampliare la cooperazione affrontando le sfide globali comuni quali la migrazione, i cambiamenti climatici, la pace e la sicurezza e rafforzare la cooperazione nei consessi internazionali;
- sostenere le aspirazioni dell'Africa volte a promuovere una risposta transregionale e continentale a tali sfide significative;
- adoperarsi a favore di un partenariato incentrato sulle persone, provvedendo a rafforzare la partecipazione dei cittadini africani ed europei.
Nel 2020, prima del sesto vertice UE-UA, la Commissione e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza hanno rilasciato una comunicazione congiunta dal titolo "Verso una strategia globale per l'Africa". Tale strategia proponeva una cooperazione rafforzata incentrata su cinque pilastri: transizione verde e accesso all'energia; trasformazione digitale; crescita e occupazione sostenibili; pace e governance; migrazione e mobilità.
Il 25 marzo 2021 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione su una nuova strategia UE-Africa – un partenariato per lo sviluppo sostenibile e inclusivo. La risoluzione del Parlamento ha ripreso e rafforzato alcune parti della strategia proposta, come la crescita sostenibile e inclusiva, chiedendo nel contempo di accordare una maggiore attenzione ad altri parti, quali lo sviluppo umano, l'inclusione sociale, i diritti umani, la responsabilizzazione delle donne e dei giovani e un'agricoltura resiliente. Per quanto riguarda la migrazione la risoluzione ha ritenuto che il successo del partenariato sarebbe dipeso dai miglioramenti significativi delle opportunità di mobilità e ha chiesto lo sviluppo ulteriore di canali di migrazione legale.
In occasione del sesto vertice UE-UA (Bruxelles, 17-18 febbraio 2022) i capi di Stato e di governo dell'UE e dell'UA hanno concordato una dichiarazione dal titolo "Una visione comune per il 2030" per promuovere "le nostre priorità comuni, i nostri valori condivisi, il diritto internazionale e preservando insieme i nostri interessi e i beni pubblici comuni. Ciò include tra l'altro: la sicurezza e la prosperità dei nostri cittadini, la tutela dei diritti umani per tutti, la parità di genere e l'emancipazione femminile in tutti gli ambiti della vita, il rispetto dei principi democratici, il buon governo e lo Stato di diritto, le azioni volte a preservare il clima, l'ambiente e la biodiversità, la crescita economica sostenibile e inclusiva, la lotta contro le disuguaglianze, il sostegno ai diritti dei minori e l'inclusione delle donne, dei giovani e delle persone più svantaggiate". Al vertice è stato concordato un pacchetto di investimenti Africa-Europa che mira a fornire 150 miliardi di EUR di investimenti con l'obiettivo di promuovere economie diversificate, sostenibili e resilienti nel continente africano. Al vertice ha fatto seguito una riunione congiunta dell'UA e del collegio dei commissari dell'UE il 28 novembre 2022. Nel 2024 è prevista una riunione congiunta dei ministri degli Affari esteri di entrambi i continenti per fare il punto sui progressi compiuti rispetto agli impegni espressi nella dichiarazione di visione comune.
Cooperazione allo sviluppo
L'UE e i suoi Stati membri restano i principali donatori di aiuti pubblici allo sviluppo per l'Africa.
A seguito dei negoziati sul nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027 (si veda la scheda tecnica specifica 1.4.3 "Quadro finanziario pluriennale"), la cooperazione allo sviluppo è coperta dallo strumento generale "NDICI – Europa globale" pienamente integrato nel bilancio dell'UE. In precedenza, la maggior parte dell'assistenza allo sviluppo ai paesi africani era fornita dal Fondo europeo di sviluppo, che era distinto dal bilancio dell'UE.
L'NDICI – Europa globale riunisce 10 strumenti e fondi specifici del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, nonché il Fondo europeo di sviluppo. Dispone di un bilancio complessivo di 79,5 miliardi di EUR (a prezzi del 2020) ed è costituito da tre elementi principali: risposta geografica, tematica e rapida. Alla componente geografica sono stati assegnati 60,4 miliardi di EUR (a prezzi del 2020) e quasi la metà è stata destinata all'Africa.
Relazioni commerciali
L'accordo di Cotonou ha consentito all'UE e ai paesi ACP di negoziare accordi commerciali orientati allo sviluppo denominati accordi di partenariato economico (APE). Il commercio tra l'UE e i paesi africani, insieme all'integrazione economica regionale e continentale, è considerato un elemento fondamentale per promuovere lo sviluppo sostenibile in Africa. Inoltre, i regimi unilaterali consentono un accesso preferenziale al mercato dell'UE per la maggior parte dei paesi subsahariani (si veda la scheda tecnica specifica 5.2.3 "Regimi commerciali applicabili ai paesi in via di sviluppo"). I principali strumenti per la promozione degli scambi commerciali tra l'UE e le regioni africane sono gli APE, che sono considerati pienamente compatibili con le norme dell'OMC. Tuttavia, i negoziati degli APE, avviati nel 2002, si sono rivelati più difficili del previsto e hanno incontrato notevoli resistenze da parte di alcuni governi africani, gruppi locali della società civile e sindacati. Pertanto, diversi APE, destinati a coprire intere regioni africane, sono applicati in via provvisoria solo con paesi disposti a farlo, come la Costa d'Avorio, il Ghana, il Camerun e il Kenya (per maggiori informazioni, si veda la nota informativa del Servizio Ricerca del Parlamento europeo intitolata "Accordi di partenariato economico dell'UE con i paesi ACP").
Ruolo del Parlamento europeo
Come nel caso di altri accordi internazionali, la conclusione dell'accordo di Samoa richiede per legge l'approvazione del Parlamento (articolo 218 TFUE), sebbene l'accordo possa essere applicato in via parziale e provvisoria prima che sia concessa l'approvazione e prima che tutti gli Stati membri dell'UE e dell'OSACP l'abbiano ratificata. Il Parlamento ha contribuito ai negoziati approvando risoluzioni prima e durante il processo e istituendo un gruppo di monitoraggio guidato dalla commissione per lo sviluppo. A seguito dei negoziati e della firma dell'accordo, il Parlamento ha dato la sua approvazione il 10 aprile 2024.
L'approvazione del Parlamento è necessaria anche per qualsiasi APE concluso con i paesi ACP. Inoltre, il Parlamento ha contribuito attivamente alla definizione del nuovo strumento finanziario "NDICI – Europa globale" e ne sta supervisionando l'attuazione.
Il Parlamento si avvale di varie delegazioni interparlamentari permanenti per le relazioni con i paesi e le istituzioni dell'Africa. La sede principale in cui il Parlamento ha cooperato su tali questioni è stata l'Assemblea parlamentare paritetica OSACP-UE, che è costituita da deputati al Parlamento europeo e deputati dei parlamenti degli Stati ACP e svolge un ruolo fondamentale nel rafforzamento delle relazioni parlamentari tra l'UE e i suoi partner ACP nel quadro dell'articolo 14 dell'accordo di Cotonou. Oltre alle nuove assemblee parlamentari regionali, una delle principali richieste del Parlamento durante i negoziati è stato il mantenimento di un'Assemblea parlamentare paritetica nel nuovo accordo, che il Parlamento considera una conditio sine qua non per la sua approvazione. Nel dicembre 2023 sono state formalmente istituite le delegazioni per ciascuna delle nuove assemblee parlamentari, compresa una delegazione all'Assemblea parlamentare Africa-UE. Tale delegazione sarà composta da 48 deputati, ciascuno dei quali sarà anche membro della nuova Assemblea parlamentare paritetica OSACP-UE.
Il Parlamento ha inoltre sviluppato forme di cooperazione parlamentare con l'UA attraverso la sua delegazione per le relazioni con il Parlamento panafricano istituita nel 2009. I vertici parlamentari accompagnano di solito quelli intergovernativi, inoltre i vertici parlamentari rilasciano una dichiarazione congiunta indirizzata direttamente ai capi di Stato o di governo all'inizio di ciascun vertice intergovernativo.
L'UE intrattiene inoltre relazioni parlamentari bilaterali privilegiate con il Sud Africa, che sono state rafforzate nel 2007 con il partenariato strategico UE-Sud Africa - l'unico partenariato strategico bilaterale dell'UE con un paese africano. Ciò si riflette anche nell'apposita delegazione permanente del Parlamento per le relazioni con il Sudafrica.
Christian Meseth