Lotta contro la frode e tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea

L'azione dell'Unione europea nell'ambito del controllo di bilancio è fondata su due principi: da un lato garantire che il bilancio sia speso in modo appropriato e dall'altro proteggere gli interessi finanziari dell'Unione e combattere la frode. La lotta alla frode e alla corruzione è all'ordine del giorno dell'UE sin dalla creazione dell'unità di coordinamento della lotta antifrode della Commissione nel 1988. L'Ufficio europeo per la lotta antifrode, il cui funzionamento è indipendente dalla Commissione, ha il potere di svolgere indagini sulle frodi a danno del bilancio dell'Unione, la corruzione e i comportamenti illeciti in seno alle istituzioni europee ed è incaricato di definire la politica antifrode della Commissione. La Procura europea è una procura decentrata dell'UE con la competenza esclusiva di individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione.

Base giuridica

  • Articolo 325 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) sulla lotta contro la frode.
  • Articolo 287 TFEU sulla Corte dei conti.
  • Articolo 83, paragrafo 2, TFUE sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione.
  • Procura europea: articolo 86 TFUE sull'istituzione della Procura europea.
  • Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012: titoli XIII e XIV. Accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria: parte III.
  • Regolamento del Parlamento europeo: titolo II, capitolo 6, articoli 92, 93 e 94; titolo V, capitolo 1, articolo 129; titolo V, capitolo 2, articolo 134; titolo V, capitolo 4, articolo 142; Allegato V.

Obiettivi

La tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea è fondamentale per garantire che i cittadini abbiano la certezza di un utilizzo corretto del loro denaro. È altresì importante seguire e controllare l'attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e sostenerne l'azione di lotta contro le frodi e le irregolarità commesse in sede di esecuzione del bilancio dell'Unione.

Contesto

La lotta alla frode e alla corruzione e la tutela degli interessi finanziari dell'Unione sono state formalizzate nel 1988 con la creazione dell'unità di coordinamento della lotta antifrode della Commissione (UCLAF). La convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è stata stabilita mediante l'atto del Consiglio del 26 luglio 1995. L'Ufficio europeo per la lotta antifrode è stato istituito nel 1999.

Negli ultimi anni è aumentato il numero dei testi legislativi e delle raccomandazioni concernenti la tutela degli interessi finanziari dell'Unione. Questi testi sono essenzialmente finalizzati a conseguire i seguenti obiettivi:

  • garantire la tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea attraverso il diritto penale e le indagini amministrative, adottando una politica integrata per salvaguardare il denaro dei contribuenti e attuando la strategia antifrode della Commissione;
  • migliorare la governance dell'OLAF e rafforzare le garanzie procedurali nel quadro delle indagini[1];
  • istituire una Procura europea (EPPO)[2];
  • realizzare la riforma di Eurojust e migliorare la tutela degli interessi finanziari dell'Unione.

Legislazione

A. Rafforzamento dei meccanismi di lotta antifrode

Il primo programma «Hercule» è stato introdotto nel 2004 con l'obiettivo di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione combattendo le irregolarità, le frodi e la corruzione che danneggiano il bilancio dell'UE. Al programma Hercule I ha fatto seguito Hercule II (2007-2013) e Hercule III (2014-2020). Tutti i programmi «Hercule» sono gestiti dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). Nel contesto del nuovo quadro finanziario pluriennale (2021-2027), la Commissione ha proposto un nuovo programma antifrode dell'UE[3], che mira a riproporre e migliorare il programma Hercule III associandolo al sistema d'informazione antifrode (AFIS) e al sistema di gestione delle irregolarità (IMS), entrambi già gestiti dall'OLAF.

Il Parlamento ha sostenuto il piano d'azione della Commissione volto a rafforzare la lotta alla frode fiscale e all'evasione fiscale, proposto nell'ambito del pacchetto per una fiscalità equa e semplice. Ciò rende necessaria una strategia che garantisca una cooperazione e un coordinamento rafforzati e pluridimensionali a livello di Stati membri come pure tra gli Stati membri e la Commissione. Occorre altresì prestare particolare attenzione allo sviluppo di meccanismi di prevenzione, di identificazione precoce e di vigilanza nel transito doganale.

Il 18 febbraio 2020 sono state adottate nuove misure in relazione alla trasmissione e allo scambio dei dati sui pagamenti nell'ottica di combattere la frode in materia di IVA nel commercio elettronico, tra cui l'istituzione di un sistema elettronico centrale di informazioni sui pagamenti (CESOP) che a partire dal 2024 registrerà le informazioni relative ai pagamenti transfrontalieri effettuati nell'Unione oppure verso paesi o territori terzi. In questo modo le autorità fiscali potranno monitorare adeguatamente il corretto adempimento degli obblighi in materia di IVA nella fornitura transfrontaliera di beni e servizi da imprese a consumatori. Negli ultimi anni il Parlamento ha esortato la Commissione ad attivarsi per assicurare la totale trasparenza riguardo a tutti i beneficiari di fondi dell'Unione negli Stati membri provvedendo alla pubblicazione di un elenco dei beneficiari sul sito web della Commissione. Il Parlamento ha inoltre invitato gli Stati membri a cooperare con la Commissione e a fornirle informazioni esaustive e affidabili sui beneficiari dei fondi UE gestiti dagli Stati membri stessi.

B. Nuovo profilo della politica europea antifrode e dei relativi programmi

All'inizio del 2019 la Corte dei conti europea ha sottolineato che l'Unione deve intensificare la lotta alla frode e che la Commissione deve dare prova di leadership e riconsiderare il ruolo ed i compiti del proprio ufficio per la lotta antifrode.

Nell'aprile 2019 la Commissione ha presentato una nuova strategia volta ad assicurare una maggiore coerenza e un migliore coordinamento tra i suoi servizi nella lotta contro la frode. Tale strategia dovrebbe altresì preparare il terreno per l'adozione, nei prossimi anni, di misure antifrode maggiormente basate sui dati. La strategia integra il «pacchetto governance» adottato dalla Commissione nel novembre 2018, nel quale l'OLAF viene designato come il servizio principale ai fini dell'elaborazione e dello sviluppo di una politica antifrode europea.

C. Direttiva relativa alla lotta contro la frode e alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione

Gli Stati membri erano tenuti a recepire nei rispettivi ordinamenti nazionali la direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale («direttiva PIF») entro il 6 luglio 2019. La direttiva è stata recepita in 25 Stati membri. Le nuove norme aumentano il livello di protezione del bilancio dell'UE grazie all'armonizzazione delle definizioni, delle sanzioni e dei termini di prescrizione per i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione.

Istituzioni

A. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)

L'OLAF, il cui funzionamento è indipendente dalla Commissione, ha il potere di svolgere indagini sulle frodi a danno del bilancio dell'Unione, la corruzione e i comportamenti illeciti in seno alle istituzioni europee ed è incaricato di definire la politica antifrode della Commissione. Nel 1999 il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno siglato un accordo interistituzionale relativo alle indagini interne onde agevolare il regolare svolgimento delle indagini condotte dall'OLAF. Alcune di queste regole, che sono oggi parte integrante dello statuto dei funzionari dell'Unione europea, obbligano il personale a cooperare con l'OLAF e prevedono una certa protezione per i membri del personale che divulgano informazioni su possibili episodi di frode o corruzione.

La Commissione ha avviato una riforma dell'OLAF nel 2007. Il regolamento è stato adottato nel 2013 e modificato nel luglio 2016. Il nuovo testo apporta miglioramenti sostanziali, che hanno rafforzato l'efficacia, l'efficienza e l'obbligo di rendere conto dell'OLAF preservandone al contempo l'indipendenza sul piano investigativo. In particolare il regolamento fornisce una definizione più chiara del quadro giuridico delle indagini antifrode e include le definizioni di «irregolarità» e di «frodi, corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell'Unione» nonché il concetto di «operatore economico». Inoltre il regolamento contiene riferimenti chiari a specifiche misure investigative previste da altri regolamenti dell'Unione (migliorando in tal modo il coordinamento tra gli strumenti giuridici nell'ambito in questione) come pure riferimenti alla Carta dei diritti fondamentali, salvaguardando in tal modo il diritto di difesa e le garanzie procedurali, i diritti dei testimoni e degli informatori nonché il diritto di accesso al fascicolo e ad ogni documento pertinente durante le indagini dell'OLAF. Inoltre alcune disposizioni prevedono obblighi specifici per gli Stati membri, come l'obbligo di condividere con l'OLAF le informazioni pertinenti relative ai casi di frode nell'uso dei fondi dell'Unione.

Nel 2018 è stata avviata una procedura di modifica del regolamento in vigore: il testo è stato oggetto di modifiche sostanziali nell'ambito della prima lettura del Parlamento, conclusa nel 2019, per poi essere adottato dal Consiglio nella sua forma definitiva il 4 dicembre 2020, a seguito di un trilogo tenutosi nel giugno dello stesso anno. Le nuove norme apportano modifiche alle indagini dell'OLAF alla luce dell'istituzione della Procura europea (EPPO), al fine di garantire la massima complementarietà e rendere più efficace la funzione inquirente dell'OLAF per quanto riguarda determinate questioni specifiche, tra cui i controlli e le verifiche sul posto, l'assistenza delle autorità nazionali, le informazioni sui conti bancari, l'ammissibilità delle prove raccolte dall'OLAF, i servizi di coordinamento antifrode e le attività di coordinamento.

L'OLAF pubblica una relazione annuale sulla protezione degli interessi finanziari dell'UE (relazione PIF), che fornisce una valutazione dei risultati conseguiti nel corso dell'anno in termini di lotta alla frode e di tutela degli interessi finanziari dell'Unione.

B. Istituzione della Procura europea (EPPO)

Le norme concernenti l'istituzione della Procura europea figurano all'articolo 86 TFUE, a norma del quale «per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust».

Il regolamento che istituisce la Procura europea è stato adottato nel quadro della procedura della cooperazione rafforzata il 12 ottobre 2017 ed è entrato in vigore il 20 novembre 2017. Attualmente gli Stati partecipanti sono 22: Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Cechia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Slovacchia, Spagna e Slovenia.

La Procura europea è una procura decentrata dell'Unione europea con la competenza esclusiva di individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Essa disporrà di poteri di indagine armonizzati in tutta l'UE sulla base dei sistemi giuridici nazionali all'interno dei quali sarà integrata.

La Procura europea ha sede in Lussemburgo. Nel settembre 2019 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno deciso di nominare Laura Codruța Kövesi quale primo procuratore capo europeo con un mandato non rinnovabile di sette anni. Il 28 settembre 2020 Laura Codruța Kövesi ha prestato giuramento dinanzi alla Corte di giustizia insieme ai 22 procuratori europei.

Ruolo del Parlamento europeo

La commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento tiene audizioni con i membri designati della Corte dei conti nonché con i candidati selezionati per il posto di direttore generale dell'OLAF. Tali incarichi non possono essere assegnati senza che si siano tenute le audizioni presso il Parlamento.

Il direttore generale dell'OLAF è designato dalla Commissione previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio e i membri del comitato di vigilanza dell'OLAF sono nominati di comune accordo da Parlamento, Consiglio e Commissione.

 

[1]Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), GU L 248 del 18.9.2013, pag. 1.
[2]Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea «EPPO»), GU L 283 del 31.10.2017, pag. 1.

Alexandra Cynthia Jana POUWELS