Il mercato interno: principi generali

Il mercato interno è un'area di prosperità e libertà che permette di avere accesso a beni, servizi, opportunità lavorative e commerciali nonché alla diversità culturale. È necessario un impegno costante per garantire l'ulteriore approfondimento del mercato unico, che potrebbe produrre vantaggi significativi per i consumatori e le imprese dell'Unione. In particolare, il mercato interno digitale dischiude nuove opportunità per rilanciare l'economia (attraverso il commercio elettronico) riducendo nel contempo la burocrazia (attraverso la pubblica amministrazione elettronica e la digitalizzazione dei servizi pubblici). Studi recenti indicano che i principi della libera circolazione di beni e servizi e la legislazione in questo settore generano benefici dell'ordine di 985 miliardi di EUR l'anno.

Base giuridica e obiettivi

Articolo 4, paragrafo 2, lettera a), e articoli 26, 27, 114 e 115 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Il mercato comune instaurato dal trattato di Roma nel 1958 mirava a eliminare le barriere commerciali tra gli Stati membri al fine di accrescere la loro prosperità economica e di contribuire a «un'unione sempre più stretta fra i popoli europei». L'Atto unico europeo del 1986 ha integrato l'obiettivo della creazione del mercato interno nel trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE), definendo tale mercato come «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali».

Risultati

A. Il mercato comune del 1958

Il mercato comune, obiettivo principale del trattato di Roma, è stato realizzato tramite l'unione doganale del 1968, l'eliminazione dei contingenti, la libera circolazione dei cittadini e dei lavoratori e una certa armonizzazione fiscale ottenuta con l'introduzione generalizzata dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) nel 1970. Tuttavia, il persistere delle pratiche anticoncorrenziali imposte dalle autorità pubbliche continuava a porre dei limiti alla liberalizzazione degli scambi di beni e servizi e alla libertà di stabilimento.

B. L'avvio del mercato interno negli anni '80 e l'Atto unico europeo

La mancanza di progressi nella realizzazione del mercato comune è stata in larga misura attribuita alla scelta di un metodo di armonizzazione legislativa estremamente dettagliato e alla norma che richiedeva l'unanimità per l'adozione di decisioni in seno al Consiglio. Verso la metà degli anni '80 del secolo scorso, il dibattito politico sull'argomento ha indotto la CEE a prendere in considerazione un approccio più radicale in relazione all'obiettivo della soppressione delle barriere commerciali: il mercato interno.

L'Atto unico europeo entrato in vigore il 1o luglio 1987 fissava una data precisa, il 31 dicembre 1992, per il completamento del mercato interno. L'Atto unico ha anche rafforzato i meccanismi decisionali relativi al mercato interno, introducendo il voto a maggioranza qualificata su temi quali la tariffa doganale comune, la libera prestazione di servizi, la libera circolazione dei capitali e il ravvicinamento delle legislazioni nazionali. Alla scadenza fissata, era stato adottato oltre il 90 % degli atti legislativi contemplati nel Libro bianco del 1985, principalmente mediante il voto a maggioranza qualificata.

C. Verso una responsabilità condivisa per il completamento del mercato interno

Il mercato interno ha contribuito in misura notevole alla prosperità e all'integrazione dell'economia dell'UE. La nuova strategia per il mercato interno relativa al periodo 2003-2010 si è concentrata sulla necessità di agevolare la libera circolazione delle merci, integrare i mercati dei servizi, ridurre l'impatto degli ostacoli fiscali e semplificare il contesto normativo. Sono stati compiuti notevoli progressi per quanto concerne la liberalizzazione dei servizi nel settore postale, dei trasporti, delle telecomunicazioni, dell'energia elettrica e del gas.

Nella sua comunicazione intitolata «Una governance migliore per il mercato unico» (COM(2012)0259), la Commissione ha proposto misure orizzontali, quali un maggiore accento sulla chiarezza e la facilità di attuazione delle nuove norme, un migliore utilizzo degli strumenti informatici esistenti al fine di agevolare l'esercizio dei diritti connessi al mercato unico e la creazione di centri nazionali deputati a sorvegliare il funzionamento del mercato unico. Il monitoraggio è parte integrante delle relazioni annuali sull'integrazione del mercato unico elaborate nel quadro del processo del semestre europeo.

D. Il rilancio del mercato interno nel 2010

Per imprimere nuovo slancio al mercato unico europeo e porre al centro della politica in materia i cittadini, i consumatori e le PMI, nell'ottobre del 2010 la Commissione ha pubblicato una comunicazione intitolata «Verso un atto per il mercato unico» (COM(2010)0608), nella quale ha presentato una serie di misure intese a rilanciare l'economia dell'UE e a creare posti di lavoro che si sono tradotte in una politica più ambiziosa per il mercato unico.

Nell'ottobre 2012 la Commissione ha presentato l'Atto per il mercato unico II (COM(2012)0573) al fine di sviluppare ulteriormente il mercato unico e valorizzarne le potenzialità non ancora sfruttate per promuovere la crescita. L'Atto individuava dodici azioni chiave che le istituzioni dell'UE erano chiamate ad adottare rapidamente. Le azioni vertevano sui quattro principali motori della crescita, dell'occupazione e della fiducia: (1) reti integrate, (2) mobilità transfrontaliera di cittadini e imprese, (3) economia digitale e (4) misure atte a rafforzare la coesione e i vantaggi per i consumatori.

L'Atto per il mercato unico II si inserisce nella scia della prima serie di misure presentate dalla Commissione, ovvero l'Atto per il mercato unico I, e comprende le azioni seguenti, volte a creare un mercato unico più approfondito e maggiormente integrato:

  • mobilità delle imprese (ad esempio introducendo disposizioni intese a mobilitare investimenti a lungo termine, modernizzando le procedure di insolvenza e contribuendo a creare un contesto che offra una seconda opportunità agli imprenditori falliti);
  • economia digitale (quale passo per completare il mercato unico digitale entro il 2015, la Commissione proponeva di promuovere il commercio elettronico nell'UE grazie a servizi di pagamento di più facile utilizzo, più affidabili e più competitivi. Veniva altresì evidenziata la necessità di affrontare le principali cause della mancanza di investimenti nelle connessioni veloci a banda larga e di fare in modo che la fatturazione elettronica diventasse la norma nelle procedure relative agli appalti pubblici);
  • fiducia dei consumatori (ad esempio introducendo misure per garantire l'accesso generalizzato ai conti bancari nonché spese di conto corrente trasparenti e comparabili e semplificando il trasferimento del conto bancario).

La Commissione avrebbe dovuto presentare tutte le principali proposte legislative connesse all'Atto per il mercato unico II entro la primavera del 2013 e quelle non legislative entro fine 2013. Il Parlamento e il Consiglio erano invitati ad adottare in via prioritaria le proposte legislative. I progressi sono stati presentati in uno studio sullo stato di avanzamento dell'Atto per il mercato unico intitolato «Single Market Act: State of Play»[1].

Il 28 ottobre 2015 la Commissione ha pubblicato una comunicazione dal titolo «Migliorare il mercato unico: maggiori opportunità per i cittadini e per le imprese» (COM(2015)0550) incentrata sull'obiettivo di garantire vantaggi concreti ai cittadini nella loro vita quotidiana e sulla creazione di nuove opportunità per consumatori, professionisti e imprese. La comunicazione andava a integrare gli sforzi della Commissione volti a incoraggiare gli investimenti, cogliere le opportunità offerte dal mercato unico digitale e migliorare la competitività e l'accesso ai finanziamenti. La strategia delineata era inoltre finalizzata a garantire un mercato interno dell'energia ben funzionante e a promuovere e agevolare la mobilità dei lavoratori, prevenendo nel contempo abusi delle norme in materia. Per migliorare ulteriormente le pratiche commerciali nel mercato interno, il 17 aprile 2019 è stata adottata la direttiva (UE) 2019/633 che vieta determinate pratiche commerciali sleali fra le quali rientrano i ritardi di pagamento per i prodotti alimentari deperibili e gli annullamenti di ordini all'ultimo minuto.

Attualmente, una delle maggiori sfide nello sviluppo del mercato interno è rappresentata dall'attuazione della sua componente digitale. Nel maggio 2015 la Commissione ha adottato una strategia per il mercato unico digitale (COM(2015)0192) che prevedeva un intenso programma legislativo per la creazione di un'economia europea digitale e che ha trovato continuazione nel Programma per l'Europa[2].

Durante la pandemia di COVID-19, nella sua comunicazione dal titolo «Il momento dell'Europa: riparare i danni e preparare il futuro per la prossima generazione» (COM(2020)0456) la Commissione ha annunciato che la digitalizzazione del mercato unico sarà un pilastro essenziale della ripresa dalla crisi. Essa si baserà su quattro elementi: (1) investimenti in una migliore connettività, (2) una maggior presenza industriale e tecnologica in comparti strategici della catena di approvvigionamento (ad es. IA, cibersicurezza, infrastrutture cloud, 5G), (3) un'economia basata su dati reali e spazi comuni europei di dati e (4) un ambiente imprenditoriale agevolato e più equo.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è stato la forza propulsiva nel processo che ha portato alla creazione del mercato interno. In particolare, nella sua risoluzione del 20 novembre 1997 ha sostenuto l'idea di trasformare entro il 2002 il mercato interno in un mercato completamente integrato con le caratteristiche di un mercato nazionale. In numerose risoluzioni approvate nel 2006 (ad esempio quelle del 12 febbraio, 14 febbraio, 16 maggio e 6 luglio), il Parlamento ha sostenuto l'idea che il mercato interno costituisce un quadro comune nonché un punto di riferimento per molte politiche dell'Unione.

Il Parlamento ha anche svolto un ruolo attivo nel rilancio del mercato interno. Nella sua risoluzione del 20 maggio 2010 sulla creazione di un mercato unico per i consumatori e i cittadini, ha posto l'accento sulla necessità adottare provvedimenti intesi a informare più efficacemente i consumatori e le PMI e a rafforzare la loro posizione così come la fiducia dei cittadini. Il Parlamento ha inoltre reagito all'Atto per il mercato unico con tre risoluzioni approvate il 6 aprile 2011: «Governance e partenariato nel mercato unico», «Un mercato unico per gli europei» e «Un mercato unico per le imprese e la crescita».

Nella sua risoluzione del 20 aprile 2012 sull'eGovernment come elemento trainante di un mercato unico digitale competitivo, il Parlamento ha sottolineato l'esigenza di un quadro giuridico chiaro e coerente per il reciproco riconoscimento dell'autenticazione, dell'identificazione e delle firme elettroniche, necessario per garantire il funzionamento dei servizi amministrativi transfrontalieri in tutta l'UE. A tale risoluzione ha fatto seguito la risoluzione del 22 maggio 2012 sul quadro di valutazione del mercato interno.

L'11 dicembre 2012 il Parlamento ha inoltre approvato due risoluzioni non legislative relative al mercato interno, una sul completamento del mercato unico digitale e l'altra su una strategia di libertà digitale nella politica estera dell'UE, in cui ha sottolineato il suo fermo sostegno a favore del principio della neutralità della rete. Per neutralità della rete si intende che i fornitori di servizi internet non devono porre in essere blocchi, discriminazioni, limitazioni o degradazioni, anche tramite le tariffe, a danno della capacità di ciascun individuo di utilizzare un servizio per accedere a contenuti, applicazioni o servizi di sua scelta nonché di utilizzare, inviare, pubblicare, ricevere o mettere a disposizione gli stessi, indipendentemente dalla fonte o dalla destinazione. Nella risoluzione il Parlamento ha inoltre invitato la Commissione e il Consiglio a promuovere e tutelare elevati standard di libertà digitale nell'UE. L'obiettivo delle risoluzioni era definire una strategia e una prassi in vista della creazione di un vero mercato unico digitale dell'UE, per ovviare alla diversità delle norme nazionali nei settori chiave. I principi della neutralità della rete e di un'internet aperta, così come l'abolizione delle tariffe di roaming, sono stati introdotti all'interno di un pacchetto legislativo che stabilisce misure riguardanti il mercato unico europeo delle comunicazioni elettroniche e per realizzare un continente connesso (COM(2013)0627).

Il Parlamento è stato particolarmente attivo nell'ambito della governance del mercato unico. Ha approvato la risoluzione del 7 febbraio 2013 recante raccomandazioni alla Commissione concernenti la governance del mercato unico e che proponeva l'istituzione di un ciclo di governance del mercato unico quale pilastro specifico del semestre europeo. Inoltre, il Parlamento ha approvato la risoluzione del 25 febbraio 2014 sulla governance del mercato unico nell'ambito del semestre europeo 2014, seguita dalla risoluzione del 27 febbraio 2014 su SOLVIT. Il Parlamento ha quindi approvato la risoluzione del 12 aprile 2016 dal titolo «Verso una migliore normativa sul mercato unico».

Il 26 maggio 2016 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla strategia per il mercato unico in cui chiedeva un mercato unico più innovativo, più approfondito e più equo. Per facilitare l'accesso online alle informazioni, alle procedure amministrative e ai servizi di assistenza di cui i cittadini e le imprese hanno bisogno, il Parlamento ha sostenuto l'istituzione di uno sportello digitale unico (regolamento (UE) 2018/1724), prevista per la fine del 2020.

Una ricerca voluta dalla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO) indica la necessità che l'economia dell'UE si concentri su politiche più digitali, verdi e sociali[3]. Il 2 dicembre 2020 la commissione IMCO ha approvato la relazione sul rafforzamento del mercato unico: il futuro della libera circolazione dei servizi. La relazione sottolinea la necessità di garantire l'attuazione delle norme del mercato unico dei servizi e di migliorare l'azione di attuazione da parte della Commissione.

In vista della proposta della Commissione relativa a una nuova legge sui servizi digitali nel 2020, il dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita del Parlamento ha organizzato, a nome della commissione IMCO, un seminario sulle norme del commercio elettronico per l'era digitale dal titolo «E-commerce rules, fit for the digital age», nel quale gli esperti e le parti interessate hanno espresso la necessità di aggiornare l'attuale quadro giuridico europeo in materia di commercio elettronico al fine di sfruttare appieno i vantaggi del mercato interno.

Il 20 ottobre 2020 il Parlamento ha approvato tre risoluzioni intitolate «Legge sui servizi digitali: migliorare il funzionamento del mercato unico», «Legge sui servizi digitali: adeguare le norme di diritto commerciale e civile per i soggetti commerciali che operano online» e «Atto sui servizi digitali e questioni sollevate in materia di diritti fondamentali».

Il 17 aprile 2020, durante la pandemia di COVID-19, il Parlamento ha approvato una risoluzione nella quale sottolinea che il mercato unico è la fonte della prosperità e del benessere collettivo europeo e che costituisce un elemento chiave per la risposta immediata e continua all'epidemia. In un webinar organizzato il 9 novembre 2020 per la commissione IMCO è stato analizzato l'impatto della COVID-19 sul mercato interno e la protezione dei consumatori e sono state suggerite possibili misure per garantirne il buon funzionamento oggi e in caso di crisi future.

Nella sua risoluzione del 19 giugno 2020, il Parlamento ha ricordato che lo spazio Schengen è un successo apprezzato al centro stesso del progetto dell'UE e ha invitato gli Stati membri a ridurre le restrizioni alla libera circolazione e a intensificare gli sforzi per conseguire il completamento dell'integrazione nello spazio Schengen.

In base a ricerche recenti, i principi della libera circolazione di beni e servizi e la legislazione in questo settore generano benefici dell'ordine di 985 miliardi di EUR l'anno[4].

Uno studio pubblicato nel novembre 2020 dal dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita dal titolo «Legal obstacles in Member States to Single Market rules»[5] ha dimostrato che, sebbene il mercato unico dell'UE sia un esempio particolarmente riuscito di integrazione dei mercati, gli ostacoli ancora presenti negli Stati membri gli impediscono di realizzare appieno il suo potenziale. Lo studio chiede un esame più localizzato della regolamentazione nazionale proposta che potrebbe entrare in conflitto con le norme e i principi del mercato unico.

 

[1]Lo studio è stato commissionato dal dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita del Parlamento europeo, per conto della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO).
[2]«Un'Unione più ambiziosa – Il mio programma per l'Europa», Orientamenti politici per la prossima Commissione europea 2019-2024.
[3]I lavori di ricerca comprendono: «Reducing costs and barriers for businesses in the single market» (Ridurre i costi e gli ostacoli per le imprese nel mercato unico) (2016), «A longer lifetime for products: benefits for consumers and companies» (Una vita utile più lunga per i prodotti: vantaggi per consumatori e imprese) (2016), «Social economy» (Economia sociale) (2016). Più recentemente: «The European Services Sector and the Green Transition» (Il settore europeo dei servizi e la transizione verde) (2020), «The EU’s Public Procurement Framework» (Il quadro dell'UE in materia di appalti pubblici) (2020), «Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation» (Consumo sostenibile e legislazione in materia di protezione dei consumatori) (2020) e «Promoting product longevity» (Promuovere la longevità dei prodotti) (2020).
[4]Poutvaara P. et al., «Contribution to Growth: Free Movement of Goods. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses» (Contributo alla crescita: libera circolazione delle merci. Benefici economici per i cittadini e le imprese), studio elaborato per la commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2019; Pelkmans J. et al., «Contribution to Growth: The Single Market for Services. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses» (Contributo alla crescita: il mercato unico dei servizi. Benefici economici per i cittadini e le imprese), studio elaborato per la commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2020.
[5]Dahlberg, E. et al., «Legal obstacles in Member States to Single Market rules» (Ostacoli giuridici alle norme del mercato unico negli Stati membri), studio elaborato per la commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2020.

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff / Amy McGourty