Libera circolazione delle merci
La libera circolazione delle merci è stata rafforzata eliminando i dazi doganali e altri ostacoli non tariffari. Principi quali il riconoscimento reciproco e la normazione hanno dato un ulteriore impulso il mercato interno. Il nuovo quadro legislativo del 2008 ha rafforzato la circolazione delle merci, la vigilanza del mercato dell'UE e il marchio CE (marchio di conformità europea). Tuttavia, l'armonizzazione del mercato interno continua a presentare delle sfide e altri fattori possono ancora ostacolare la piena libertà di circolazione delle merci.
Base giuridica
Articolo 26 e articoli da 28 a 37 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Obiettivi
Il diritto alla libera circolazione delle merci originarie degli Stati membri e delle merci provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri è uno dei principi fondamentali del trattato (articolo 28 TFUE). In una fase iniziale, la libera circolazione delle merci era stata concepita nel quadro di un'unione doganale tra gli Stati membri con l'abolizione dei dazi doganali, delle restrizioni quantitative agli scambi, delle misure di effetto equivalente e con la fissazione di una tariffa esterna comune dell'Unione. In seguito l'accento è stato posto sull'eliminazione di tutti gli ostacoli restanti frapposti alla libera circolazione delle merci, al fine di realizzare il mercato interno.
Risultati
L'abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative (contingenti) fra gli Stati membri è stata portata a termine il 1º luglio 1968. Per contro, gli obiettivi complementari, ovvero il divieto di misure di effetto equivalente e l'armonizzazione delle normative nazionali pertinenti, non sono stati conseguiti entro tale termine. Tali obiettivi sono divenuti fondamentali nello sforzo continuo di conseguire la libera circolazione delle merci.
A. Divieto di tasse di effetto equivalente ai dazi doganali: articolo 28, paragrafo 1, e articolo 30 TFUE.
In mancanza di una definizione del summenzionato concetto nel trattato, la giurisprudenza ha dovuto definirne uno. La Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) considera tassa di effetto equivalente ogni diritto imposto, indipendentemente dalla sua natura o forma, che "colpendo specialmente una merce importata da uno Stato membro ad esclusione del corrispondente prodotto nazionale, produca il risultato di alterarne il prezzo e di incidere così sulla libera circolazione delle merci alla stessa stregua di un dazio doganale" (cause riunite 2/62 e 3/62 e causa 232/78).
B. Divieto di misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative: articoli 34 e 35 TFUE.
Nella sentenza Dassonville, la CGUE ha considerato come misura equivalente alle restrizioni quantitative "ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari" (si veda la causa 8/74 dell'11 luglio 1974 e i punti da 63 a 67 della causa C-320/03 del 15 novembre 2005). Il ragionamento della Corte è stato ulteriormente sviluppato nella sentenza "Cassis de Dijon" stabilendo il principio che ogni prodotto legalmente fabbricato e commercializzato in uno Stato membro, conformemente alla regolamentazione e ai procedimenti di fabbricazione leali e tradizionali di quel paese, deve essere ammesso nel mercato di ogni altro Stato membro. Era questo il ragionamento di base del dibattito sull'individuazione del principio del riconoscimento reciproco, che opera in assenza di armonizzazione. Pertanto, gli Stati membri, anche in assenza di misure dell'UE di armonizzazione (diritto derivato dell'UE), sono tenuti a consentire che le merci prodotte e commercializzate legalmente in altri Stati membri siano distribuite e commercializzate nei loro mercati.
È importante sottolineare che il campo di applicazione dell'articolo 34 TFUE è limitato dalla sentenza "Keck", la quale stabilisce che talune disposizioni di vendita non rientrano nel campo di applicazione dell'articolo, a condizione che siano non discriminatorie (ovvero si applicano a tutti gli operatori interessati che esercitano la loro attività sul territorio nazionale e hanno lo stesso impatto, di fatto e di diritto, sulla commercializzazione dei prodotti nazionali e di quelli provenienti da altri Stati membri).
C. Deroghe al divieto di misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative
L'articolo 36 TFUE consente agli Stati membri di imporre restrizioni equivalenti a limiti quantitativi per motivi non economici quali la moralità pubblica, l'ordine pubblico o la sicurezza pubblica. Tali eccezioni dovrebbero essere interpretate in modo restrittivo e non possono portare a discriminazioni arbitrarie o a restrizioni commerciali occulte tra gli Stati membri. Esse devono favorire direttamente l'interesse pubblico ed essere proporzionate al livello di protezione perseguito.
Nella causa Cassis de Dijon, la CGUE ha riconosciuto che gli Stati membri possono esentare determinate misure nazionali dalle restrizioni commerciali dell'UE se soddisfano requisiti obbligatori quali l'efficacia dei controlli fiscali, la tutela della salute pubblica, l'equità commerciale e la protezione dei consumatori. Gli Stati membri sono tenuti a informare la Commissione in merito a tali esenzioni. Per la sorveglianza di tali misure sono state istituite procedure di scambio di informazioni e un sistema di monitoraggio. Tali procedure sono state aggiornate e formalizzate attraverso il regolamento relativo al reciproco riconoscimento (regolamento (UE) 2019/515), che è entrato in vigore il 19 aprile 2020 e ha sostituito il regolamento (CE) n. 764/2008. Tale regolamento definisce i diritti e gli obblighi relativi al principio del reciproco riconoscimento per le autorità competenti e per le imprese che vendono merci in un altro paese dell'UE. Descrive inoltre come applicare il reciproco riconoscimento nei singoli casi, anche attraverso la "dichiarazione sul reciproco riconoscimento" volontaria. Il regolamento mira a promuovere la cooperazione amministrativa per migliorare l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento, ad esempio attraverso il sistema di informazione e comunicazione per la vigilanza del mercato.
D. Armonizzazione delle disposizioni nazionali
L'adozione di leggi di armonizzazione ha consentito di eliminare gli ostacoli (ad esempio rendendo inapplicabili le disposizioni nazionali) e di stabilire regole comuni volte a garantire sia la libera circolazione delle merci e dei prodotti sia il rispetto degli altri obiettivi del trattato UE, come la protezione dell'ambiente e dei consumatori o la concorrenza.
Il processo di armonizzazione nell'UE è stato razionalizzato adottando il voto a maggioranza qualificata per le direttive relative al mercato unico, come indicato all'articolo 95 del trattato che istituisce la Comunità europea, modificato dal trattato di Maastricht. Il Libro bianco della Commissione del 1985 ha introdotto un "nuovo approccio" per evitare un'armonizzazione dettagliata, concentrandosi sul riconoscimento reciproco delle normative nazionali. Tale approccio limita l'armonizzazione ai requisiti essenziali e ai casi in cui le norme nazionali non sono equivalenti e ostacolano gli scambi. Questo metodo mira a garantire la libera circolazione delle merci attraverso l'armonizzazione tecnica di interi settori e il mantenimento di un elevato livello di protezione dell'interesse pubblico e riguarda prodotti quali i giocattoli, i materiali da costruzione, i macchinari, gli apparecchi a gas e le apparecchiature per le telecomunicazioni.
E. Il completamento del mercato interno
La creazione del mercato unico ha reso necessaria la soppressione di tutti gli ostacoli ancora esistenti frapposti alla libera circolazione delle merci. Dalla pubblicazione del Libro bianco della Commissione del 1985 sono stati compiuti passi significativi, come l'adozione del nuovo quadro legislativo per rafforzare la vigilanza del mercato e la conformità dei prodotti, l'istituzione della task force per l'applicazione delle norme sul mercato unico per garantire una migliore applicazione delle norme e la recente adozione del regolamento sulle emergenze e la resilienza nel mercato interno per prevenire future perturbazioni commerciali connesse alle crisi. Sebbene siano stati compiuti progressi significativi, ostacoli persistenti continuano a frammentare il mercato unico, un problema recentemente evidenziato nelle relazioni Letta e Draghi del 2024 e affrontato nella strategia per il mercato unico della Commissione del 2025.
Ruolo del Parlamento europeo
Il Parlamento ha sostenuto con forza il completamento del mercato interno, sottolineando in particolare il "nuovo approccio" volto ad agevolare la libera circolazione delle merci. Ha svolto un ruolo significativo nella definizione delle direttive di armonizzazione ed è stato profondamente impegnato nel nuovo quadro legislativo adottato nel 2008, che riguarda l'attuazione e l'applicazione della legislazione sul mercato interno. La priorità del Parlamento è stata quella di garantire che tutti gli operatori del mercato fossero responsabili della conformità e della sicurezza dei prodotti e di migliorare la visibilità e la comprensione del marchio CE tra i consumatori. Il Parlamento continua a impegnarsi attivamente in tal senso, lavorando al pacchetto di allineamento, che comprende nove direttive che disciplinano una serie di prodotti quali ascensori, articoli pirotecnici ed esplosivi.
Nella sua risoluzione sulla revisione della direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti e la sorveglianza del mercato, dell'8 marzo 2011, il Parlamento ha chiesto la creazione di un sistema unificato di vigilanza del mercato per tutti i prodotti, che ha portato al pacchetto "Sicurezza dei prodotti e vigilanza del mercato" del 2013. Nell'aprile 2019 il Parlamento ha adottato il regolamento (UE) 2019/1020 per rafforzare la vigilanza del mercato e garantire la conformità dei prodotti. Nel 2021 la Commissione ha pubblicato una nuova proposta per garantire maggiore sicurezza dei prodotti di consumo non alimentari. Le norme aggiornate, volte a garantire elevati standard di sicurezza per tutti i prodotti venduti nell'UE, sia online che offline, sono state formalmente approvate dal Parlamento nel marzo 2023, il che ha portato alla pubblicazione del regolamento relativo alla sicurezza generale dei prodotti.
La normazione svolge un ruolo centrale ai fini del corretto funzionamento del mercato interno. Le norme armonizzate dell'UE contribuiscono a garantire la libera circolazione delle merci nel mercato interno e consentono alle imprese dell'UE di diventare più competitive e di proteggere la salute e la sicurezza dei consumatori e dell'ambiente. Il 21 ottobre 2010 il Parlamento ha approvato una risoluzione sul futuro della normazione europea con l'obiettivo di rafforzare il contenuto della riforma in materia di normazione.
Il 2 febbraio 2022 la Commissione ha introdotto una strategia di normazione a sostegno di un mercato unico resiliente, verde e digitale, proponendo modifiche al regolamento sulla normazione del 2012. Successivamente, il 14 dicembre 2022 è stato adottato un regolamento che aggiorna il quadro giuridico dell'UE per la definizione delle norme (regolamento (UE) 2022/2480). Il 23 gennaio 2023 la commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO) ha tenuto un'audizione per discutere gli orientamenti storici e futuri della politica di normazione, con il contributo della Commissione e di varie parti interessate.
Sulla base delle nuova strategia di normazione, il 30 marzo 2022 la Commissione ha pubblicato una proposta relativa all'armonizzazione della commercializzazione dei prodotti da costruzione, che ha portato all'approvazione del regolamento (UE) 2024/3110 del 27 novembre 2024. Le nuove norme armonizzate si applicano anche ai prodotti usati e rifabbricati attraverso apposite tecniche specifiche, allineano le disposizioni per gli operatori economici del settore delle costruzioni al nuovo quadro legislativo e ai regolamenti sulla vigilanza del mercato e sulla progettazione ecocompatibile, e istituiscono un sistema di passaporto digitale dei prodotti da costruzione.
L'ottava legislatura si è concentrata sui regolamenti relativi agli impianti a fune, agli apparecchi che bruciano carburanti gassosi, ai dispositivi medici e ai dispositivi di protezione individuale, nonché sul regolamento eCall relativo ai requisiti di omologazione per lo sviluppo del sistema eCall di bordo basato sul servizio del numero di emergenza 112. Nell'ambito del pacchetto sull'economia circolare, il Parlamento ha approvato una normativa sulla messa a disposizione sul mercato unico di prodotti fertilizzanti recanti la marcatura CE (regolamento (UE) 2019/1009).
Una ricerca del 2019 stima che i benefici derivanti dal principio della libera circolazione delle merci e dalla legislazione correlata ammontano a 386 miliardi di EUR l'anno. Tuttavia permangono ancora ostacoli nei confronti della completa libera circolazione delle merci. L'esistenza di tali barriere è evidenziata da uno studio intitolato "Legal obstacles in Member States to Single Market rules" (Ostacoli giuridici alle norme del mercato unico negli Stati membri), pubblicato nel novembre 2020, che ha esaminato le norme nazionali che limitano la libera circolazione di merci e servizi e il diritto di stabilimento in tutto il mercato dell'UE. Tale studio ha rilevato, tra le altre cose, che il mercato unico dell'UE, pur essendo l'esempio più grande e più riuscito di integrazione economica al mondo, non è ancora libero da ostacoli sproporzionati per quanto concerne la libera circolazione delle merci.
Durante la pandemia di COVID-19, nella risoluzione sull'azione coordinata dell'UE per lottare contro la pandemia di COVID-19 e le sue conseguenze, del 17 aprile 2020, il Parlamento ha sottolineato la fondamentale necessità di mantenere aperte le frontiere interne dell'UE per le merci, rimarcando il ruolo del mercato unico nella prosperità collettiva dell'UE e come risposta fondamentale alla crisi. Nella comunicazione del 15 maggio 2020, la Commissione ha proposto una strategia coordinata per il ripristino della libera circolazione e la revoca dei controlli alle frontiere interne. Questo approccio collaborativo è stato fondamentale per consentire la circolazione dei beni essenziali, comprese forniture e attrezzature mediche, in tutta l'UE, attenuando così l'impatto delle restrizioni alle frontiere imposte dai vari Stati.
Un webinar organizzato nel novembre 2020 dal dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita per la commissione IMCO ha esaminato l'impatto della pandemia sulla libera circolazione delle merci, dei servizi e delle persone nell'UE. Durante il webinar si è discusso delle sfide legate al flusso di merci connesse all'assistenza sanitaria, come i dispositivi di protezione individuale, ed è stata sottolineata la necessità di un migliore coordinamento dell'UE negli appalti pubblici e nella circolazione delle merci per le crisi future. Uno studio di follow-up dal titolo "The impact of COVID-19 on the Internal Market" (L'impatto della pandemia di COVID-19 sul mercato interno), presentato nel febbraio 2021, ha esaminato ulteriormente gli effetti della pandemia sul mercato interno e sulla protezione dei consumatori, suggerendo ulteriori misure per rafforzare la resilienza del mercato interno dell'UE in caso di crisi future.
Il Parlamento ha svolto un ruolo fondamentale nell'armonizzazione doganale, portando alla creazione di un ambiente dello sportello unico dell'Unione europea per le dogane mediante il regolamento (UE) 2022/2399. Tale regolamento, che sarà attuato nel corso del prossimo decennio, introdurrà il sistema di scambio di certificati nell'ambito dello sportello unico dell'Unione europea per le dogane (EU CSW-CERTEX) già nella fase pilota, a partire dal 2017. La fase iniziale, che durerà fino al 2025, mira a rafforzare gli scambi intergovernativi alle frontiere dell'UE, in particolare per quanto riguarda le procedure non doganali. Una fase successiva, a partire dal 2031, introdurrà un sistema tra imprese e pubblica amministrazione per semplificare il processo di sdoganamento per le imprese che importano o esportano merci, con l'obiettivo di ridurre in modo significativo le barriere commerciali esistenti.
Il 9 dicembre 2022 uno studio del dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, richiesto dalla commissione IMCO, ha analizzato le procedure di autorizzazione doganali divergenti tra gli Stati membri per i prodotti che entrano nell'UE. Poiché tali procedure divergenti hanno portato a ostacoli commerciali e distorsioni nel mercato interno, una delle soluzioni proposte è stata la creazione di un'agenzia europea delle dogane.
Inoltre, il 17 maggio 2023 la Commissione ha pubblicato una comunicazione dal titolo "Riforma doganale: fare avanzare l'unione doganale al livello successivo", che rappresenta uno sforzo globale per aggiornare il quadro doganale dell'UE. Una caratteristica significativa della proposta di aggiornamento è l'istituzione di un centro doganale digitale europeo, gestito da un'autorità doganale dell'UE di recente introduzione. Tale centro fungerà da grande archivio di dati per individuare le frodi e i casi di non conformità, consentirà lo scambio di dati tra l'UE e i paesi terzi e promuoverà la cooperazione tra le autorità doganali degli Stati membri dell'UE. Nel marzo 2024 il Parlamento ha adottato la propria posizione in prima lettura, accogliendo con favore la futura istituzione dell'autorità doganale dell'UE e del centro doganale digitale dell'UE. Il Parlamento ha proposto che, entro il 31 dicembre 2032, il centro doganale digitale sia pienamente realizzato e diventi obbligatorio per gli operatori. A seguito dell'adozione del mandato negoziale parziale del Consiglio per la riforma del quadro doganale dell'UE, i negoziati interistituzionali sono iniziati nel luglio 2025 e sono attualmente in corso.
Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori.
Barbara Martinello