Libera circolazione dei lavoratori

La libera circolazione è una delle quattro libertà di cui godono i cittadini dell'UE. Essa include i diritti di circolazione e di soggiorno dei lavoratori, i diritti di ingresso e di soggiorno dei loro familiari e il diritto di svolgere un'attività lavorativa in un altro Stato membro, nonché di essere trattati su un piano di parità rispetto ai cittadini di quello Stato. Il servizio pubblico è soggetto a restrizioni. L'Autorità europea del lavoro funge da agenzia dedicata per la libera circolazione dei lavoratori, compresi i lavoratori distaccati.

Base giuridica

Articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (TUE); articolo 4, paragrafo 2, lettera a), e articoli 20, 26 e da 45 a 48 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

La libera circolazione dei lavoratori è uno dei principi fondamentali dell'UE sin dalla sua istituzione. È sancita all'articolo 45 TFUE ed è un diritto fondamentale dei lavoratori, che va a completare la libera circolazione delle merci, dei capitali e dei servizi all'interno del mercato unico europeo. Essa vieta qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Inoltre i lavoratori dell'UE hanno il diritto di accettare offerte di lavoro in un altro Stato membro, di spostarsi liberamente nel territorio del paese, di prendervi dimora al fine di svolgervi un'attività di lavoro e di rimanere nel suo territorio, a determinate condizioni, dopo aver occupato un impiego.

I cittadini dei paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA) (Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera) hanno il diritto di lavorare nell'UE con gli stessi diritti e obblighi dei lavoratori dell'UE. L'UE ha anche accordi speciali con altri paesi terzi.

Risultati

Secondo i dati Eurostat, nel 2022 il 3,8 % (9,9 milioni) dei cittadini dell'UE in età lavorativa (20-64 anni) risiedeva in un paese dell'UE diverso da quello di cittadinanza. Inoltre, si sono registrati 1,7 milioni di lavoratori frontalieri e 4,6 milioni di lavoratori distaccati.

A. Attuale regime generale in materia di libera circolazione

Il diritto fondamentale alla libera circolazione dei lavoratori è stato sviluppato mediante vari regolamenti e direttive sin dagli anni sessanta. Il regolamento istitutivo sulla libera circolazione dei lavoratori (regolamento (CEE) n. 1612/68) e la direttiva complementare relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno (direttiva 68/360/CEE del Consiglio) sono stati più volte aggiornati. Attualmente le principali disposizioni dell'UE sono la direttiva 2004/38/CE sul diritto di circolazione e di soggiorno, il regolamento (UE) n. 492/2011 relativo alla libera circolazione dei lavoratori, la direttiva 2014/54/UE relativa alle misure intese ad agevolare l'esercizio dei diritti conferiti ai lavoratori nel quadro della libera circolazione dei lavoratori e il regolamento (UE) 2019/1149 che istituisce l'Autorità europea del lavoro.

1. Diritti di circolazione e di soggiorno dei lavoratori

La direttiva 2004/38/CE ha introdotto la cittadinanza dell'Unione quale status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio dell'UE. Ogni cittadino dell'UE ha il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro dell'Unione nei primi tre mesi, senza condizioni o formalità diverse dall'obbligo di essere provvisto di una carta d'identità o di un passaporto in corso di validità. Nel caso di periodi più lunghi, lo Stato membro ospitante può richiedere la registrazione del cittadino entro un lasso di tempo ragionevole e non discriminatorio.

Il diritto di soggiorno dei cittadini dell'UE per un periodo superiore a tre mesi è soggetto a determinati requisiti: coloro che non rientrano nella categoria dei lavoratori subordinati o dei lavoratori autonomi devono disporre di un'assicurazione malattia e di risorse economiche sufficienti a consentire loro di non diventare un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro. Anche gli studenti e coloro che completano una formazione professionale godono del diritto di soggiorno, così come le persone (involontariamente) disoccupate che si sono iscritte agli uffici di collocamento.

I cittadini dell'UE acquisiscono il diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante dopo cinque anni di soggiorno legale ininterrotto.

La direttiva ha modernizzato il ricongiungimento familiare estendendo la definizione di "familiare" (in passato limitata al coniuge, ai discendenti minori di 21 anni o ai figli a carico e agli ascendenti a carico) per includervi il partner che ha contratto un'unione registrata, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l'unione registrata al matrimonio. A prescindere dalla nazionalità, questi familiari hanno il diritto di soggiornare nello stesso paese del lavoratore.

2. Occupazione

Il regolamento (UE) n. 492/2011 stabilisce norme per l'impiego, la parità di trattamento e le famiglie dei lavoratori. Tutti i cittadini di uno Stato membro hanno il diritto di cercare lavoro in un altro Stato membro secondo la normativa applicabile ai lavoratori di quest'ultimo Stato. Gli Stati membri non possono applicare pratiche discriminatorie, come limitare le offerte di lavoro ai loro cittadini o richiedere competenze linguistiche che vadano al di là di quanto è ragionevole e necessario per il lavoro in questione. Inoltre, il lavoratore in mobilità ha diritto alla medesima assistenza che gli uffici di collocamento dello Stato membro ospitante offrono ai propri cittadini e ha altresì il diritto di restare nel paese ospitante per un periodo sufficiente a cercare lavoro, candidarsi a un posto di lavoro ed essere assunto. Tale diritto si applica a tutti i lavoratori, siano essi a tempo indeterminato, stagionali o transfrontalieri, e ai prestatori di servizi.

Tuttavia, tali norme non si applicano ai lavoratori distaccati, che non si avvalgono del loro diritto alla libera circolazione, giacché sono i datori di lavoro che fanno uso della loro libertà di prestare servizi per inviare lavoratori all'estero su base temporanea. I lavoratori distaccati sono tutelati dalla direttiva relativa al distacco dei lavoratori (direttiva (UE) 2018/957 recante modifica della direttiva 96/71/CE), che prevede che si applichino le stesse norme sulla retribuzione che si applicano ai lavoratori locali del paese ospitante e che disciplina il periodo dopo il quale si applica il diritto del lavoro del paese ospitante (2.1.13).

Relativamente alle condizioni di lavoro e di impiego nel territorio dello Stato membro ospitante, i cittadini di uno Stato membro che lavorano in un altro Stato dell'UE beneficiano degli stessi vantaggi sociali e fiscali e dello stesso accesso all'alloggio dei lavoratori nazionali. Inoltre, hanno diritto alla parità di trattamento anche per quanto riguarda l'esercizio dei diritti sindacali.

Le norme antidiscriminazione si applicano anche ai figli di un lavoratore in mobilità. Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare questi bambini a ricevere un'istruzione e una formazione professionale che possano facilitarne l'integrazione.

Infine, l'articolo 35 della direttiva 2004/38/CE riconosce espressamente agli Stati membri, in caso di abuso o frode, il potere di revocare un diritto conferito dalla direttiva stessa.

3. Giurisprudenza sulla libera circolazione dei lavoratori

Dall'introduzione della cittadinanza dell'UE, la Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) ha perfezionato l'interpretazione della direttiva 2004/38/CE in una serie di cause sulla libera circolazione dei lavoratori. Un'apposita banca dati online della Commissione contiene la giurisprudenza in questo settore.

B. Limitazioni alla libera circolazione

Il trattato consente agli Stati membri di rifiutare a un cittadino dell'UE il diritto di ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. Tali provvedimenti devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo interessato. Il comportamento in questione deve rappresentare una minaccia sufficientemente grave e attuale per gli interessi fondamentali dello Stato. A tale riguardo, la direttiva 2004/38/CE prevede una serie di garanzie procedurali.

A norma dell'articolo 45, paragrafo 4, TFUE, la libera circolazione dei lavoratori non si applica agli impieghi del settore pubblico, ma questa deroga è stata interpretata in modo molto restrittivo dalla CGUE.

Durante un periodo transitorio successivo all'adesione di nuovi Stati membri, possono essere applicate talune condizioni che limitano la libera circolazione dei lavoratori da, verso e tra i suddetti Stati membri. Attualmente non sono in vigore periodi transitori.

Il 31 dicembre 2020 la Brexit ha messo fine alla libera circolazione dei lavoratori tra il Regno Unito e l'UE-27. I diritti dei cittadini dell'UE-27 che già vivevano e lavoravano nel Regno Unito e quelli dei cittadini britannici che vivevano e lavoravano nell'UE-27 sono coperti dall'accordo di recesso, che consente loro di continuare a godere del diritto di rimanere o di lavorare, garantisce la non discriminazione e tutela i loro diritti in materia di sicurezza sociale. Gli aspetti di sicurezza sociale di tutte le nuove situazioni transfrontaliere verificatesi a partire dal 1º gennaio 2021 sono coperti dall'accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione UE-Regno Unito.

C. Misure destinate ad agevolare l'esercizio della libera circolazione

L'UE ha compiuto notevoli sforzi per promuovere la mobilità dei lavoratori, tra cui:

• la riforma del sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali, che prevede il riconoscimento automatico di diverse professioni del settore sanitario e degli architetti (direttiva 2013/55/UE) (2.1.6);
• l'introduzione di una tessera professionale europea per determinate professioni regolamentate;
• il coordinamento dei regimi di sicurezza sociale, compresa la portabilità della protezione sociale, grazie al regolamento (CE) n. 883/2004 (attualmente in fase di revisione) (2.3.4);
• il lancio di un progetto pilota per una tessera europea di sicurezza sociale (ESSPASS);
• l'adozione di una tessera europea di assicurazione malattia e di una direttiva sull'assistenza sanitaria transfrontaliera (direttiva 2011/24/UE);
• il miglioramento dell'accesso dei lavoratori mobili ai diritti pensionistici complementari (direttiva 2014/50/UE);
• procedure giudiziarie che prevedono mezzi di ricorso per i lavoratori discriminati e organismi che promuovano e monitorino la parità di trattamento (direttiva 2014/54/UE);
• iniziative che agevolano la mobilità dei lavoratori di paesi terzi nell'UE, come la direttiva sui soggiornanti di lungo periodo (direttiva (UE) 2021/1883), la direttiva sul permesso unico (direttiva 2011/98/UE) e la proposta di regolamento che istituisce un bacino di talenti dell'UE.

L'Autorità europea del lavoro (ELA), istituita nel 2019, ha il compito di garantire una migliore applicazione delle norme dell'UE relative alla mobilità del lavoro e al coordinamento della sicurezza sociale. Fornisce servizi di sostegno ai lavoratori mobili e ai datori di lavoro, sostiene il coordinamento tra gli Stati membri nell'applicazione transfrontaliera, comprese le ispezioni congiunte, e funge da mediatore nelle controversie transfrontaliere.

L'ELA ha assunto la responsabilità di diverse iniziative pertinenti alla mobilità del lavoro, in particolare il portale della mobilità professionale EURES (rete europea di servizi per l'impiego) e la piattaforma europea volta a contrastare il lavoro non dichiarato.

D. Impatto della pandemia di COVID-19 e dell'aggressione russa nei confronti dell'Ucraina sulla libera circolazione dei lavoratori

La pandemia di COVID-19 ha comportato restrizioni senza precedenti della libera circolazione dei lavoratori in tutti gli Stati membri dell'UE, in particolare a causa della reintroduzione dei controlli alle frontiere interne. Tali restrizioni hanno colpito in particolare i lavoratori transfrontalieri, stagionali e distaccati. In risposta, la Commissione ha pubblicato orientamenti specifici sulla libera circolazione dei lavoratori e il Consiglio ha adottato una raccomandazione su un approccio coordinato con disposizioni sulla revoca degli obblighi di quarantena per i lavoratori essenziali.

In seguito all'invasione russa dell'Ucraina, milioni di persone sono fuggite dall'Ucraina per rifugiarsi nell'UE. La Commissione ha immediatamente proposto l'attivazione della direttiva sulla protezione temporanea, che garantisce alle persone in fuga dall'Ucraina un permesso di soggiorno e l'accesso all'istruzione e al mercato del lavoro. La Commissione ha preso una serie di iniziative per garantire l'integrazione rapida ed efficace dei rifugiati ucraini nel mercato del lavoro dell'UE e per facilitare il riconoscimento delle loro qualifiche accademiche e professionali. Attualmente più di 4,2 milioni di persone provenienti dall'Ucraina beneficiano del meccanismo di protezione temporanea (dati del novembre 2023).

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento ha sempre sottolineato che l'UE e i suoi Stati membri dovrebbero coordinare i loro sforzi al fine di promuovere la libera circolazione dei lavoratori.

Nella sua risoluzione del 16 gennaio 2014 sul rispetto del diritto fondamentale alla libera circolazione all'interno dell'UE, il Parlamento ha invitato gli Stati membri a non associare il diritto alla libera circolazione a fini lavorativi con presunti abusi ai danni dei sistemi di sicurezza sociale e ha invitato gli Stati membri ad astenersi da azioni che potrebbero ledere questo diritto.

Il Parlamento ha sostenuto l'istituzione di un'Autorità europea del lavoro (ELA) nella sua risoluzione del 16 aprile 2019 e ha insistito affinché fosse creato un portale unico per la libera circolazione e affinché l'ELA potesse proporre di propria iniziativa ispezioni congiunte. Inoltre, il Parlamento ha incluso nei compiti principali dell'ELA la cooperazione in materia di lavoro non dichiarato, garantendo così che la piattaforma europea volta a contrastare il lavoro non dichiarato (istituita nel 2016 con il forte sostegno del Parlamento) porti avanti le sue attività. Guardando al futuro, nella sua risoluzione del 18 gennaio 2024 sulla revisione del mandato dell'Autorità europea del lavoro, il Parlamento ha individuato la necessità di rafforzare e ampliare il mandato dell'ELA.

Durante la pandemia di COVID-19, il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'azione coordinata dell'UE per lottare contro la pandemia di COVID-19 e le sue conseguenze nell'aprile 2020 e una risoluzione sulla protezione europea dei lavoratori transfrontalieri e stagionali nel contesto della crisi della COVID-19 nel giugno 2020. Un anno dopo, nella risoluzione del 20 maggio 2021 sull'impatto delle norme UE sulla libera circolazione dei lavoratori e dei servizi: la mobilità professionale all'interno dell'UE quale strumento per far incontrare le esigenze del mercato del lavoro e le qualifiche, il Parlamento ha nuovamente richiamato l'attenzione sulla situazione particolarmente vulnerabile dei lavoratori frontalieri, distaccati, stagionali e transfrontalieri nonché di altri lavoratori mobili durante la pandemia di COVID-19 e ha chiesto di migliorare l'attuazione, l'applicazione e il monitoraggio della direttiva riveduta relativa al distacco dei lavoratori. Ha inoltre chiesto l'istituzione di uno sportello unico per fornire ai lavoratori e ai datori di lavoro servizi digitali per la mobilità e il distacco dei lavoratori.

In un'interrogazione orale del 27 ottobre 2021 e nella sua risoluzione del 25 novembre 2021 sull'introduzione di una tessera europea di sicurezza sociale il Parlamento ha invitato la Commissione ad accelerare i suoi piani per una tessera europea di sicurezza sociale digitale (ESSPASS) per facilitare il trasferimento dei diritti di sicurezza sociale dei lavoratori mobili. 

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per l'occupazione e gli affari sociali.

 

Aoife Kennedy

03-2024