Libera circolazione dei lavoratori

Una delle quattro libertà di cui godono i cittadini dell'UE è la libera circolazione dei lavoratori. Essa include i diritti di circolazione e di soggiorno dei lavoratori, i diritti di ingresso e di soggiorno dei loro familiari e il diritto di svolgere un'attività lavorativa in un altro Stato membro, nonché di essere trattati su un piano di parità rispetto ai cittadini di quello Stato. Il servizio pubblico è soggetto a restrizioni. L'Autorità europea del lavoro funge da agenzia dedicata per la libera circolazione dei lavoratori, compresi i lavoratori distaccati.

Base giuridica

Articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (TUE); articolo 4, paragrafo 2, lettera a), e articoli 20, 26 e da 45 a 48 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

La libera circolazione dei lavoratori è uno dei principi fondamentali dell'UE sin dalla sua istituzione. È sancita all'articolo 45 TFUE ed è un diritto fondamentale dei lavoratori, che va a completare la libera circolazione delle merci, dei capitali e dei servizi all'interno del mercato unico europeo. Essa implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Il suddetto articolo stabilisce inoltre che un lavoratore dell'UE ha il diritto di rispondere a offerte di lavoro effettive, di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio di uno Stato membro, di prendervi dimora al fine di svolgervi un'attività di lavoro e di rimanere nel suo territorio, a determinate condizioni, dopo aver occupato un impiego.

I cittadini dei paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA) (Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera) hanno il diritto di lavorare nell'UE con gli stessi diritti e obblighi dei lavoratori dell'UE. L'UE ha anche accordi speciali con altri paesi terzi.

Risultati

Secondo i dati Eurostat, nel 2021 il 3,9 % (10,2 milioni) dei cittadini dell'UE in età lavorativa (20-64 anni) risiedeva in un paese dell'UE diverso da quello di cittadinanza – una percentuale in aumento rispetto al 2,4 % del 2009. Inoltre, si sono registrati 1,7 milioni di lavoratori frontalieri e 3,6 milioni di lavoratori distaccati.

A. Attuale regime generale in materia di libera circolazione

Il diritto fondamentale alla libera circolazione dei lavoratori è stato sancito in vari regolamenti e direttive sin dagli anni sessanta. Il regolamento istitutivo sulla libera circolazione dei lavoratori (regolamento (CEE) n. 1612/68) e la direttiva complementare relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno (direttiva 68/360/CEE del Consiglio) sono stati più volte aggiornati. Attualmente le principali disposizioni dell'UE sono la direttiva 2004/38/CE relativa al diritto di circolare e di soggiornare, il regolamento (UE) n. 492/2011 relativo alla libera circolazione dei lavoratori, il regolamento (UE) 2019/1149 che istituisce l'Autorità europea del lavoro e la direttiva 2014/54/UE relativa alle misure intese ad agevolare l'esercizio dei diritti conferiti ai lavoratori nel quadro della libera circolazione dei lavoratori.

1. Diritti di circolazione e di soggiorno dei lavoratori

La direttiva 2004/38/CE ha introdotto la cittadinanza dell'Unione quale status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio dell'UE. Ogni cittadino dell'UE ha il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro dell'Unione nei primi tre mesi, senza condizioni o formalità diverse dall'obbligo di essere provvisto di una carta d'identità o di un passaporto in corso di validità. Nel caso di periodi più lunghi, lo Stato membro ospitante può richiedere la registrazione del cittadino entro un lasso di tempo ragionevole e non discriminatorio.

Il diritto di soggiorno dei cittadini dell'UE per un periodo superiore a tre mesi è soggetto a determinati requisiti: nel caso di coloro che non rientrano nella categoria dei lavoratori subordinati o dei lavoratori autonomi, il diritto di soggiorno dipende dal fatto che essi dispongano o meno di risorse economiche sufficienti a consentire loro di non diventare un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro, e di un'assicurazione malattia. Anche gli studenti e coloro che completano una formazione professionale godono del diritto di soggiorno, così come le persone (involontariamente) disoccupate che si sono iscritte agli uffici di collocamento.

I cittadini dell'UE acquisiscono il diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante dopo cinque anni di soggiorno legale ininterrotto.

La direttiva ha modernizzato il ricongiungimento familiare estendendo la definizione di "familiare" (in passato limitata al coniuge, ai discendenti minori di 21 anni o ai figli a carico e agli ascendenti a carico) per includervi il partner che ha contratto un'unione registrata, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l'unione registrata al matrimonio. A prescindere dalla nazionalità, questi familiari hanno il diritto di soggiornare nello stesso paese del lavoratore.

2. Occupazione

Il regolamento (UE) n. 492/2011 stabilisce norme per l'impiego, la parità di trattamento e le famiglie dei lavoratori. Tutti i cittadini di uno Stato membro hanno il diritto di cercare lavoro in un altro Stato membro secondo la normativa applicabile ai lavoratori di quest'ultimo Stato. Gli Stati membri non sono autorizzati ad applicare pratiche discriminatorie, come limitare le offerte di lavoro ai loro cittadini o richiedere competenze linguistiche che vadano al di là di quanto è ragionevole e necessario per il lavoro in questione. Inoltre, il lavoratore in mobilità ha diritto alla medesima assistenza che gli uffici di collocamento dello Stato membro ospitante offrono ai propri cittadini e ha altresì il diritto di restare nel paese ospitante per un periodo sufficiente a cercare lavoro, candidarsi a un posto di lavoro ed essere assunto. Tale diritto si applica anche a tutti i lavoratori di altri Stati membri, siano essi a tempo indeterminato, stagionali o transfrontalieri, e ai prestatori di servizi.

Tuttavia, tali norme non si applicano ai lavoratori distaccati, che non si avvalgono del loro diritto alla libera circolazione, giacché sono i datori di lavoro che fanno uso della loro libertà di prestare servizi per inviare lavoratori all'estero su base temporanea. I lavoratori distaccati sono tutelati dalla direttiva relativa al distacco dei lavoratori (direttiva (UE) 2018/957 recante modifica della direttiva 96/71/CE), che prevede che si applichino le stesse norme sulla retribuzione che si applicano ai lavoratori locali del paese ospitante e che disciplina il periodo dopo il quale si applica il diritto del lavoro del paese ospitante (2.1.13).

Relativamente alle condizioni di lavoro e di impiego nel territorio dello Stato membro ospitante, i cittadini di uno Stato membro che lavorano in un altro Stato dell'UE beneficiano degli stessi vantaggi sociali e fiscali e dello stesso accesso all'alloggio dei lavoratori nazionali. Inoltre, hanno diritto alla parità di trattamento anche per quanto riguarda l'esercizio dei diritti sindacali.

Le norme antidiscriminazione si applicano anche ai figli di un lavoratore in mobilità. Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare questi bambini a ricevere un'istruzione e una formazione professionale che possano facilitarne l'integrazione.

Infine, l'articolo 35 della direttiva 2004/38/CE riconosce espressamente agli Stati membri, in caso di abuso o frode, il potere di revocare un diritto conferito dalla direttiva stessa.

3. Giurisprudenza sulla libera circolazione dei lavoratori

Dall'introduzione della cittadinanza dell'UE, la Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) ha perfezionato l'interpretazione della direttiva 2004/38/CE in una serie di cause sulla libera circolazione dei lavoratori. Un'apposita banca dati online della Commissione contiene la giurisprudenza in questo settore.

B. Limitazioni alla libera circolazione

Il trattato consente agli Stati membri di rifiutare a un cittadino dell'UE il diritto di ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. Tali provvedimenti devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo interessato. Il comportamento in questione deve rappresentare una minaccia sufficientemente grave e attuale per gli interessi fondamentali dello Stato. A tale riguardo, la direttiva 2004/38/CE prevede una serie di garanzie procedurali.

A norma dell'articolo 45, paragrafo 4, TFUE, la libera circolazione dei lavoratori non si applica agli impieghi del settore pubblico, ma questa deroga è stata interpretata in modo molto restrittivo dalla CGUE.

Durante un periodo transitorio successivo all'adesione di nuovi Stati membri, possono essere applicate talune condizioni che limitano la libera circolazione dei lavoratori da, verso e tra i suddetti Stati membri. Attualmente non sono in vigore periodi transitori.

Il 31 dicembre 2020 la Brexit ha messo fine alla libera circolazione dei lavoratori tra il Regno Unito e l'UE-27. I diritti dei cittadini dell'UE-27 che già vivevano e lavoravano nel Regno Unito e quelli dei cittadini britannici che vivevano e lavoravano nell'UE-27 sono coperti dall'accordo di recesso, che consente loro di continuare a godere del diritto di rimanere o di lavorare, garantisce la non discriminazione e tutela i loro diritti in materia di sicurezza sociale. Tutte le nuove situazioni transfrontaliere verificatesi a partire dal 1º gennaio 2021 sono coperte dall'accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione UE-Regno Unito in materia di sicurezza sociale.

C. Misure destinate ad agevolare l'esercizio della libera circolazione

L'UE ha compiuto sforzi notevoli per creare un ambiente favorevole alla mobilità dei lavoratori, fra cui:

  • la riforma del sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali completate in altri Stati membri dell'UE al fine di armonizzare e facilitare la procedura. Ciò comprende il riconoscimento automatico di una serie di professioni nel settore sanitario e degli architetti (direttiva 2013/55/UE recante modifica della direttiva 2005/36/CE 2.1.6);
  • il rilascio, nel 2016, di una tessera professionale europea per determinate professioni regolamentate;
  • il coordinamento dei regimi di sicurezza sociale, compresa la portabilità della protezione sociale, grazie al regolamento (CE) n. 883/2004 e al regolamento di applicazione (CE) n. 987/2009, attualmente in fase di revisione (2.3.4);
  • una tessera europea di assicurazione malattia (2004) quale prova dell'assicurazione in conformità al regolamento (CE) n. 883/2004, e una direttiva sull'assistenza sanitaria transfrontaliera (direttiva 2011/24/UE);
  • miglioramenti a livello dell'acquisizione e della salvaguardia di diritti pensionistici complementari (direttiva 2014/50/UE);
  • l'obbligo di garantire procedure giudiziarie di ricorso per i lavoratori discriminati e di designare organismi preposti alla promozione e al controllo della parità di trattamento (direttiva 2014/54/UE).

L'Autorità europea del lavoro (ELA), un'iniziativa nell'ambito del pilastro europeo dei diritti sociali, è stata istituita il 31 luglio 2019. I suoi obiettivi principali sono: garantire una migliore applicazione delle norme UE relative alla mobilità del lavoro e al coordinamento della sicurezza sociale, fornire servizi di sostegno ai lavoratori mobili e ai datori di lavoro, sostenere il coordinamento tra gli Stati membri nell'applicazione transfrontaliera, comprese le ispezioni congiunte e la mediazione per la risoluzione delle controversie transfrontaliere, nonché promuovere la cooperazione tra gli Stati membri nella lotta al lavoro non dichiarato.

L'agenzia integra o assorbe diverse precedenti iniziative europee pertinenti alla mobilità del lavoro, in particolare il portale della mobilità professionale EURES (rete europea di servizi per l'impiego) e la piattaforma europea volta a contrastare il lavoro non dichiarato.

D. Impatto della pandemia di COVID-19 e dell'aggressione russa nei confronti dell'Ucraina sulla libera circolazione dei lavoratori

La pandemia di COVID-19, che ha colpito l'UE nei primi mesi del 2020, ha comportato restrizioni senza precedenti della libera circolazione dei lavoratori in tutti gli Stati membri dell'UE, in particolare a seguito della reintroduzione dei controlli alle frontiere interne. Di conseguenza, fra i lavoratori frontalieri, stagionali e distaccati si sono registrati problemi di mobilità e un aumento della disoccupazione. Nel marzo 2020, la Commissione ha pubblicato orientamenti relativi alla libera circolazione dei lavoratori durante l'epidemia di COVID-19. Il 13 ottobre 2020 il Consiglio ha adottato una raccomandazione per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19, che contiene disposizioni sulla revoca degli obblighi di quarantena per i lavoratori essenziali. Tale raccomandazione è stata aggiornata il 1º febbraio 2021.

In seguito all'invasione russa dell'Ucraina, milioni di persone sono fuggite dall'Ucraina per rifugiarsi nell'Unione europea. La Commissione ha immediatamente proposto una direttiva sulla protezione temporanea per fornire un'assistenza adeguata. La direttiva garantisce alle persone in fuga dall'Ucraina un permesso di soggiorno e l'accesso all'istruzione e al mercato del lavoro. La Commissione ha elaborato una guida per aiutare le persone ad accedere al lavoro, alla formazione e all'istruzione degli adulti. Questa guida mira a garantire un'integrazione rapida ed efficace dei rifugiati ucraini nel mercato del lavoro europeo e a facilitare il riconoscimento delle loro qualifiche accademiche e professionali. I dati del luglio 2023 indicano che attualmente oltre 4,1 milioni di persone provenienti dall'Ucraina beneficiano del meccanismo di protezione temporanea.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha sempre sottolineato che l'UE e i suoi Stati membri dovrebbero coordinare i loro sforzi al fine di promuovere la libera circolazione dei lavoratori.

Nella sua risoluzione del 16 gennaio 2014 sul rispetto del diritto fondamentale alla libera circolazione all'interno dell'UE, il Parlamento ha ricordato che il diritto alla libera circolazione a fini lavorativi non può essere associato agli abusi ai danni dei sistemi di sicurezza sociale e ha invitato gli Stati membri ad astenersi da azioni che potrebbero ledere detto diritto.

Il Parlamento ha sostenuto l'istituzione di un'Autorità europea del lavoro (ELA) nella sua risoluzione del 16 aprile 2019. Ha insistito affinché fosse creato un portale unico per la libera circolazione e affinché l'ELA potesse proporre di propria iniziativa ispezioni congiunte. Inoltre, ha incluso nei suoi compiti principali la cooperazione in materia di lavoro non dichiarato, garantendo così che la piattaforma europea volta a contrastare il lavoro non dichiarato (istituita nel 2016 con il forte sostegno del Parlamento) porti avanti le sue attività.

Nella sua risoluzione del 17 aprile 2020 sull'azione coordinata dell'UE per lottare contro la pandemia di COVID-19 e le sue conseguenze, il Parlamento ha chiesto di non limitare gli spostamenti transfrontalieri dei lavoratori stagionali e transfrontalieri, soprattutto nei settori essenziali. Il 19 giugno 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla tutela dei lavoratori frontalieri e stagionali nel contesto della crisi della COVID-19. Un anno dopo, in una risoluzione del 20 maggio 2021 sull'impatto delle norme UE sulla libera circolazione dei lavoratori e dei servizi: la mobilità professionale all'interno dell'UE quale strumento per far incontrare le esigenze del mercato del lavoro e le qualifiche, il Parlamento ha nuovamente richiamato l'attenzione sulla situazione particolarmente vulnerabile dei lavoratori frontalieri, distaccati, stagionali, transfrontalieri e altri lavoratori mobili durante la pandemia di COVID-19 e ha chiesto di far fronte alle carenze strutturali nei quadri normativi europei e nazionali. Il Parlamento ha chiesto che l'attuazione, l'applicazione e il monitoraggio della direttiva riveduta relativa al distacco dei lavoratori siano migliorati e che sia istituito uno sportello unico in cui lavoratori e datori di lavoro possano accedere ai servizi digitali per la mobilità professionale e il distacco dei lavoratori.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per l'occupazione e gli affari sociali.

 

Aoife Kennedy