La politica dei consumatori: principi e strumenti

Una politica di tutela dei consumatori efficace garantisce che il mercato unico possa funzionare in modo adeguato ed efficiente. Essa mira a garantire i diritti dei consumatori nei confronti dei commercianti, nonché a fornire una maggiore protezione per i consumatori vulnerabili. Le norme a tutela dei consumatori hanno il potenziale di migliorare i risultati del mercato per l'intera economia, rendono i mercati più equi e, grazie al miglioramento della qualità delle informazioni fornite ai consumatori, possono portare a migliori risultati di mercato sul piano ecologico e sociale. Conferire maggiori poteri ai consumatori e proteggere efficacemente la loro sicurezza e i loro interessi economici sono diventati obiettivi essenziali della politica dell'UE.

Base giuridica

Articolo 4, paragrafo 2, lettera f), e articoli 12, 114 e 169 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE); articolo 38 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Obiettivi

Al fine di promuovere gli interessi dei consumatori ed assicurare un livello elevato di protezione, l'Unione deve contribuire a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori. Inoltre, l'Unione deve promuovere il diritto dei consumatori all'informazione e all'educazione, nonché il diritto di organizzarsi al fine di salvaguardare i loro interessi. La protezione dei consumatori deve essere integrata in tutti gli ambiti politici pertinenti della legislazione dell'UE.

Azioni

A. Aspetti generali

Il programma d'azione dell'UE nel settore della politica dei consumatori si fonda sulla nuova agenda dei consumatori, approvata il 13 novembre 2020. L'agenda presenta una visione aggiornata della politica dei consumatori dell'UE dal 2020 al 2025, con il titolo «rafforzare la resilienza dei consumatori per una ripresa sostenibile». Mira inoltre a rispondere alle preoccupazioni immediate dei consumatori riguardanti la pandemia di COVID-19.

L'agenda riguarda cinque settori prioritari fondamentali:

  • transizione verde: affrontare le nuove sfide relative ai diritti dei consumatori e cogliere le opportunità di responsabilizzazione offerte dalla transizione verde, garantendo che i prodotti e gli stili di vita sostenibili siano accessibili a tutti, indipendentemente dal luogo o dal reddito;
  • trasformazione digitale: creare uno spazio digitale più sicuro per i consumatori dove i loro diritti siano tutelati e garantire condizioni di parità affinché l'innovazione possa offrire servizi più nuovi e migliori a tutti gli europei;
  • mezzi di ricorso e applicazione dei diritti dei consumatori: rispondere all'impatto della COVID-19 sui diritti dei consumatori e affrontare le dichiarazioni «verdi» ingannevoli e le pratiche commerciali sleali in relazione alle tecniche di influenza online e alla personalizzazione. Sebbene l'applicazione dei diritti dei consumatori sia in primo luogo e soprattutto una responsabilità delle autorità nazionali, l'UE svolge un importante ruolo di coordinamento e di supporto, sostenuto dal regolamento sulla cooperazione nell'ambito della tutela dei consumatori;
  • rispondere alle esigenze specifiche dei consumatori: prendere in considerazione le esigenze dei consumatori che, in talune situazioni, possono essere vulnerabili e necessitare di garanzie supplementari. Tale vulnerabilità può derivare da circostanze sociali o da particolari caratteristiche di singoli consumatori o gruppi di consumatori;
  • protezione dei consumatori nel contesto globale: garantire la sicurezza delle importazioni e proteggere i consumatori dell'UE nei confronti delle pratiche commerciali sleali utilizzate dagli operatori non UE attraverso una vigilanza del mercato più forte e una più stretta cooperazione con le pertinenti autorità dei paesi partner dell'UE.

Le istituzioni dell'UE seguono sistematicamente la politica dei consumatori mediante il Quadro di valutazione delle condizioni dei consumatori, che controlla le condizioni nazionali dei consumatori in tre ambiti (conoscenza e fiducia, osservanza e applicazione della normativa, reclami e risoluzione delle controversie) ed esamina i progressi compiuti nell'integrazione del mercato al dettaglio dell'UE in base al livello delle transazioni transfrontaliere tra imprese e consumatori e allo sviluppo del commercio elettronico. Un altro strumento con cui la politica dei consumatori è monitorata sistematicamente è il Quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo, che effettua indagini presso i consumatori che hanno effettuato acquisti di recente per seguire l'andamento di oltre 40 mercati di consumo in base a indicatori chiave quali la fiducia nei venditori in merito al rispetto delle norme a tutela dei consumatori, la comparabilità delle offerte, la scelta disponibile sul mercato, la misura in cui vengono soddisfatte le aspettative dei consumatori, nonché i danni causati dai problemi incontrati dai consumatori.

Inoltre il 28 aprile 2021 è stato avviato il programma per il mercato unico, il cui obiettivo è far sì che il mercato unico possa realizzare appieno il suo potenziale e garantire la ripresa dell'Europa dalla pandemia di COVID-19. Dotato di un bilancio di 4,2 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027, il programma prevede un pacchetto integrato volto a sostenere e rafforzare la governance del mercato unico, tra l'altro per i servizi finanziari.

B. Misure settoriali (2.2.2)

1. Gruppi di consumatori

Il coinvolgimento dei gruppi che rappresentano gli interessi dei consumatori dell'UE è una priorità per le istituzioni dell'Unione. Il Gruppo consultivo europeo dei consumatori (ECCG) rappresenta la principale sede in cui la Commissione consulta le organizzazioni dei consumatori nazionali ed europee. Istituito dalla decisione 2009/705/CE della Commissione, l'ECCG può fornire alla Commissione consulenze e informazioni su tutte le problematiche correlate agli interessi dei consumatori a livello dell'UE. Nel 2017 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2017/826 che istituisce un programma dell'Unione a sostegno di attività specifiche volte a rafforzare il coinvolgimento di consumatori e di altri utenti finali dei servizi finanziari nella definizione delle politiche dell'Unione nel settore dei servizi finanziari per il periodo 2017-2020.

2. Educazione dei consumatori

L'UE ha organizzato iniziative per l'educazione dei consumatori a vari livelli, ad esempio tramite l'inserimento graduale dell'educazione del consumatore nei programmi scolastici della scuola primaria e secondaria. Un'iniziativa a tal fine è «Consumer Classroom», una comunità online per gli insegnanti, multilingue e paneuropea, che raccoglie un'ampia documentazione sull'educazione dei consumatori provenienti da tutta l'UE e fornisce strumenti interattivi e collaborativi per aiutare a preparare e condividere lezioni con gli studenti e con altri insegnanti. Lo strumento interattivo online di educazione al consumo «Dolceta» era destinato non soltanto a formatori e insegnanti, ma anche ai consumatori e trattava, tra i vari argomenti, i diritti fondamentali dei consumatori, la sicurezza dei prodotti e l'alfabetizzazione finanziaria.

3. Informazione dei consumatori

Una migliore informazione e una maggiore conoscenza dei diritti dei consumatori possono contribuire ad accrescere la fiducia di questi ultimi. L'UE ha istituito i Centri europei dei consumatori (rete CEC) per fornire informazioni e consigli sugli acquisti transfrontalieri e gestire i reclami dei consumatori. In parallelo, la rete FIN-NET svolge le stesse funzioni per quanto riguarda i reclami sui servizi finanziari transfrontalieri. La Commissione, inoltre, conduce campagne d'informazione per i consumatori negli Stati membri e pubblica guide pratiche al consumo. SOLVIT è un servizio inteso a risolvere le controversie derivanti da violazioni del diritto dell'UE.

Il portale La tua Europa svolge un ruolo importante in quanto permette di accedere a informazioni migliorate sulla politica dei consumatori e raccoglie diverse fonti informative in un singolo centro d'informazione di riferimento. L'accesso alle informazioni è stato migliorato grazie a uno sportello digitale unico (regolamento (UE) 2018/1724).

Il 30 marzo 2022, nell'ambito del pacchetto sull'economia circolare, la Commissione ha pubblicato una proposta di direttiva sulla responsabilizzazione dei consumatori per la transizione verde mediante il miglioramento della tutela dalle pratiche sleali e dell'informazione. L'obiettivo principale della proposta è incoraggiare i consumatori a compiere scelte rispettose dell'ambiente fornendo loro le informazioni necessarie.

4. Applicazione dei diritti dei consumatori

La corretta ed efficace applicazione dei diritti dei consumatori è importante quanto la loro stessa esistenza. La responsabilità di tale applicazione è principalmente a carico delle autorità pubbliche nazionali. Il regolamento (UE) 2017/2394 sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori collega queste autorità nazionali in una rete che copre l'intero territorio dell'UE, fornendo loro un quadro per scambiarsi informazioni e collaborare al fine di contrastare le violazioni delle norme di tutela dei consumatori (per quanto riguarda, ad esempio, la pubblicità ingannevole, i pacchetti vacanza e le vendite a distanza). La rete effettua anche indagini coordinate e attività di contrasto (ad esempio, sotto forma di «Internet sweep», ovvero indagini a tappeto su Internet durante le quali le autorità controllano i siti web per verificare se sono conformi alla legge).

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento migliora costantemente le norme di tutela dei consumatori nell'Unione. La politica di protezione dei consumatori, in origine una politica di armonizzazione tecnica delle norme volta a favorire il mercato interno, è ora divenuta parte dello sforzo per rafforzare l'obiettivo della creazione di un'«Europa dei cittadini». In conseguenza degli sforzi legislativi del Parlamento, dal 13 giugno 2014 gli Stati membri applicano le leggi nazionali di attuazione della direttiva sui diritti dei consumatori, che è stata approvata a stragrande maggioranza dal Parlamento.

Il 12 dicembre 2017 il Parlamento ha adottato il regolamento (UE) 2017/2394 sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori, inteso a migliorare l'efficacia delle norme e delle procedure in materia di cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori.

In seguito alla proposta della Commissione relativa a un «New Deal» per i consumatori, il 27 novembre 2019 il Parlamento ha adottato la direttiva (UE) 2019/2161 per una migliore applicazione e una modernizzazione delle norme dell'Unione relative alla protezione dei consumatori. Il 25 novembre 2020 il Parlamento ha adottato la direttiva (UE) 2020/1828 relativa alle azioni rappresentative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori.

Oltre a definire la legislazione dell'UE, il Parlamento elabora anche le agende politiche nel campo della protezione dei consumatori mediante l'adozione di relazioni di iniziativa. Il Parlamento si è adoperato in modo particolarmente attivo per assicurare maggiori dotazioni di bilancio per le misure di tutela dei consumatori e per lo sviluppo della rappresentanza dei consumatori negli Stati membri, soprattutto in quelli che hanno aderito all'UE dopo il 2004. Il 13 settembre 2018 il Parlamento ha approvato una risoluzione sui prodotti di qualità differenziata nel mercato unico, osservando che tale pratica è discriminatoria e contraria alle aspettative dei consumatori.

Il 25 novembre 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione sul tema «Verso un mercato unico più sostenibile per le imprese e i consumatori», in cui ha sottolineato l'importanza della durabilità e della riparabilità dei prodotti di consumo e di fornire ai consumatori maggiori diritti e informazioni per aiutarli a compiere scelte sostenibili[1].

Durante la crisi della COVID-19, la protezione dei consumatori è diventata essenziale per garantire i rimborsi relativi alle cancellazioni di servizi e per contrastare la diffusione di informazioni false e gli operatori commerciali disonesti che vendono attrezzature mediche false o non conformi a prezzi eccessivi. Il 23 marzo 2020 la commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO) ha inviato una lettera alla vicepresidente esecutiva della Commissione europea Margrethe Vestager, ai commissari Thierry Breton e Didier Reynders e alla presidenza croata del Consiglio, in cui chiedeva l'adozione di ulteriori azioni per affrontare la crisi della COVID-19 e suggeriva la necessità di un controllo democratico di tale processo. Il 9 novembre 2020 il dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita ha tenuto un webinar[2] per la commissione IMCO concernente l'impatto della COVID-19 sul mercato interno e sulla protezione dei consumatori. In tale occasione sono stati sottolineati gli effetti delle misure introdotte a livello nazionale e dell'UE per attenuare le conseguenze negative della pandemia e sono stati formulati suggerimenti circa gli ulteriori provvedimenti che possono essere adottati per garantire il corretto funzionamento del mercato interno sia nella crisi attuale che in quelle future. Il 19 novembre 2020 il commissario responsabile per la Giustizia e i consumatori Didier Reynders ha presentato alla commissione IMCO la nuova agenda dei consumatori. L'agenda esamina l'impatto della COVID-19 sui consumatori ed affronta le questioni a lungo termine legate alla politica dei consumatori concernenti la transizione verde e la transizione digitale, la risposta alle vulnerabilità dei consumatori, l'efficace applicazione dei diritti dei consumatori e la cooperazione internazionale con i paesi partner.

Il 22 febbraio 2021 è stato presentato alla commissione IMCO uno studio[3] completo che illustra l'impatto della COVID-19 sul mercato interno. Lo studio enumera gli effetti delle restrizioni alla libera circolazione di beni, servizi e persone imposte a livello di Stati membri e di UE. Formula raccomandazioni strategiche su come gestire le crisi future per consentire di mantenere la libera circolazione, come la messa a disposizione di fondi per lo sviluppo e l'acquisto di futuri vaccini e il coordinamento permanente delle pertinenti norme a livello di UE.

La politica dei consumatori nel settore dei servizi online e digitali costituisce un ambito sul quale il Parlamento e, in particolare, la commissione IMCO si sono concentrati. Nel giugno 2020 uno studio[4] richiesto dalla commissione IMCO sulla moderazione dei contenuti illegali da parte delle piattaforme online ha rivelato che il quadro giuridico dell'UE dovrebbe essere rafforzato, congiuntamente alla co-regolamentazione da parte delle piattaforme online, al fine di proteggere i consumatori dai contenuti online illegali o nocivi. Uno studio pubblicato a giugno 2021 ha analizzato l'impatto della pubblicità mirata sugli inserzionisti, sull'accesso al mercato e sulla scelta dei consumatori.

Il 20 ottobre 2020 il Parlamento ha approvato tre risoluzioni intitolate «Legge sui servizi digitali: migliorare il funzionamento del mercato unico», «Atto sui servizi digitali e le questioni sollevate in materia di diritti fondamentali» e «Legge sui servizi digitali: adeguare le norme di diritto commerciale e civile per i soggetti commerciali che operano online», in cui presenta il suo piano su come garantire in modo prospettico il funzionamento del mercato unico digitale, compresa una maggiore protezione dei consumatori online. Gran parte del contenuto delle relazioni di iniziativa è confluito nelle proposte della Commissione, che sono state modificate e approvate in sede di commissione IMCO nel dicembre 2021 (2.1.7). Gli accordi politici provvisori raggiunti sulla legge sui mercati digitali e sulla legge sui servizi digitali nel marzo e nell'aprile 2022 sono fondamentali per garantire la protezione dei consumatori nell'ambiente digitale.

Il 27 settembre 2021 la commissione IMCO ha tenuto un'audizione pubblica sulla protezione dei consumatori e gli strumenti decisionali automatizzati in un'economia moderna. L'audizione si è incentrata su soluzioni per proteggere i consumatori dai rischi associati all'utilizzo di servizi professionali di intelligenza artificiale e di prodotti intelligenti guidati da strumenti decisionali automatizzati e ha evidenziato soluzioni su come migliorare la qualità e la quantità delle informazioni fornite ai consumatori. I rappresentanti dei consumatori, delle imprese, degli organismi di certificazione e del mondo accademico hanno presentato il loro punto di vista sull'attuale quadro dell'UE e sui requisiti che dovrebbero essere posti in essere per garantire un livello elevato di protezione e fiducia dei consumatori. Hanno inoltre espresso il loro punto di vista sulle sfide che ciò comporterebbe per le imprese e su come si potrebbe garantire un'applicazione efficace. I membri della commissione IMCO hanno sottolineato la necessità di creare un ambiente affidabile e hanno espresso il loro parere su come migliorare l'attuale quadro normativo. Nel maggio 2022 la commissione IMCO ha altresì organizzato un'audizione pubblica sul tema «Passaporti digitali dei prodotti: rafforzare la trasparenza e la protezione dei consumatori come mezzo per migliorare l'informazione dei consumatori in un contesto di digitalizzazione».

Inoltre il 7 aprile 2022 il Parlamento ha approvato una risoluzione sul diritto dei consumatori alla riparazione, che persegue il duplice obiettivo di fornire ai consumatori prodotti che durano più a lungo e che possono essere riparati. Il 20 aprile 2022 la commissione IMCO ha tenuto un'audizione pubblica sulla difesa dei diritti dei consumatori quando fanno acquisti al di fuori dell'UE. L'obiettivo dell'audizione era fornire una panoramica della situazione dei diritti dei consumatori quando fanno acquisti al di fuori dell'UE, ad esempio per quanto concerne le informazioni precontrattuali e la protezione contro le pratiche sleali e le clausole abusive nei contratti.

 

[1]Tra gli studi pertinenti figura Keirsbilck, B. et al., Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation (Consumo sostenibile e legislazione in materia di protezione dei consumatori), pubblicazione destinata alla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2020.
[2]Milieu Consulting SRL, The impact of COVID-19 on the Internal Market and consumer protection - IMCO Webinar Proceedings (L'impatto della pandemia di COVID-19 sul mercato interno e la protezione dei consumatori – resoconto del webinar organizzato dalla commissione IMCO), pubblicazione destinata alla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2020.
[3]Marcus, J. S. et al., The impact of COVID-19 on the Internal Market (L'impatto della pandemia di COVID-19 sul mercato interno), pubblicazione destinata alla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2021.
[4]De Streel, A. et al., Online Platforms’ Moderation of Illegal Content Online (Moderazione dei contenuti online illegali da parte della piattaforme online), pubblicazione destinata alla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita, Parlamento europeo, Lussemburgo, 2020.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos