Fondo sociale europeo Plus

Il Fondo sociale europeo (FSE) è stato istituito in virtù del trattato di Roma per migliorare la mobilità dei lavoratori e le opportunità di impiego. I suoi compiti e le sue norme operative sono stati successivamente rivisti allo scopo di riflettere gli sviluppi della situazione economica e occupazionale negli Stati membri, nonché l'evoluzione delle priorità politiche definite a livello dell'Unione europea.

Base giuridica

Articolo 46, lettera d), articolo 149, articolo 153, paragrafo 2, lettera a), articolo 164, articolo 175, paragrafo 3, e articolo 349 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Obiettivi

L'obiettivo del Fondo sociale europeo Plus (FSE+) è aiutare gli Stati membri ad affrontare la crisi causata dalla pandemia di COVID-19, a conseguire livelli elevati di occupazione e una protezione sociale equa, nonché a sviluppare una forza lavoro qualificata e resiliente, pronta per la transizione verso un'economia verde e digitale. L'FSE+ è il principale strumento dell'UE dedicato agli investimenti nelle persone.

Risultati

A. Precedenti periodi di programmazione

L'FSE è stato il primo fondo strutturale. Nei primi anni, ovvero fino al 1970, rimborsava agli Stati membri la metà del costo delle indennità corrisposte per la formazione professionale e il reinserimento dei lavoratori colpiti da processi di ristrutturazione economica. Complessivamente, durante il periodo in questione, il Fondo ha fornito assistenza a oltre due milioni di persone. Nel 1971 una decisione del Consiglio ha incrementato in modo sostanziale le risorse del Fondo, mentre nel 1983 una nuova riforma a norma della decisione 83/516/CEE del Consiglio ha incentrato nuovamente l'attenzione sulla lotta contro la disoccupazione giovanile e sull'assistenza alle regioni più bisognose. Integrando nel trattato che istituisce la Comunità europea l'obiettivo della coesione economica e sociale all'interno della Comunità, l'Atto unico europeo del 1986 ha preparato il terreno per una riforma globale che mirava fondamentalmente a introdurre un approccio coordinato nell'ambito della programmazione e del funzionamento dei fondi strutturali. Il trattato di Maastricht ha esteso il campo di applicazione del sostegno dell'FSE includendovi «l'adeguamento alle trasformazioni industriali e ai cambiamenti dei sistemi di produzione». Nel successivo periodo di programmazione (1994-1999) i finanziamenti destinati alla coesione economica e sociale sono raddoppiati.

Nell'ambito dell'Agenda 2000, il quadro globale dei fondi strutturali è stato semplificato per il periodo di programmazione 2000-2006. L'FSE, con una dotazione di 60 miliardi di EUR, si è visto affidare la duplice responsabilità di contribuire sia alla politica di coesione che all'attuazione della strategia europea per l'occupazione (2.3.3). Solo un'iniziativa comunitaria è stata cofinanziata, ovvero EQUAL, incentrata sul sostegno di progetti innovativi e transnazionali volti a combattere le discriminazioni e gli svantaggi sul mercato del lavoro.

Per il periodo di programmazione 2007-2013 sono rimasti solo tre fondi strutturali: l'FSE, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo di coesione. Insieme avevano la funzione di conseguire gli obiettivi di convergenza (81,5 % delle risorse), di competitività regionale e occupazione (16 % delle risorse) e di cooperazione territoriale per la promozione di uno sviluppo armonioso nell'intera UE (2,5 % delle risorse).

Le risorse dei fondi strutturali vengono ripartite tra gli Stati membri in base a una formula che tiene in considerazione la popolazione (e la sua densità), la prosperità regionale e i livelli di disoccupazione e di istruzione, e che è oggetto di negoziazione tra gli Stati membri contemporaneamente al quadro finanziario pluriennale (QFP) di un determinato periodo. Una delle principali caratteristiche dei fondi strutturali è il principio di addizionalità, in base al quale gli Stati membri non possono utilizzare i fondi strutturali per sostituire spese interne che avrebbero programmato in ogni caso.

Nel periodo 2007-2013 l'FSE, congiuntamente ad altri strumenti finanziari della politica di coesione dell'UE, ha svolto un ruolo chiave nell'ambito del piano d'azione per la ripresa europea adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 2008.

B. Periodo di programmazione 2014-2020

1. Cinque fondi strutturali disciplinati da norme comuni

I cinque fondi strutturali e d'investimento europei per il periodo di programmazione 2014-2020, vale a dire il FESR, l'FSE, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, erano disciplinati da un insieme di norme comuni. I regolamenti specifici di ciascun fondo definivano inoltre le aree di intervento e altri dettagli. Il regolamento (UE) n. 1303/2013, del 17 dicembre 2013, definiva principi, disposizioni e norme comuni ai fini dell'attuazione dei cinque fondi. Il regolamento (UE) n. 1304/2013, del 17 dicembre 2013, definiva i compiti dell'FSE, compreso l'ambito di applicazione del suo sostegno nonché le disposizioni specifiche e i tipi di spese che possono beneficiare dell'assistenza.

Con una dotazione pari a 74 miliardi di EUR (rispetto ai 75 miliardi di EUR programmati per il periodo 2007-2013), l'FSE ha cofinanziato programmi operativi nazionali o regionali attuati nell'arco dei sette anni del QFP 2014-2020, proposti dagli Stati membri e approvati mediante decisione della Commissione.

Esso era incentrato sui seguenti quattro obiettivi tematici:

  • promuovere un'occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori;
  • promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà e la discriminazione;
  • investire nell'istruzione, nella formazione e nella formazione professionale finalizzata alle competenze e all'apprendimento permanente;
  • rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente.

Per il periodo 2014-2020 il ruolo dell'FSE è stato rafforzato mediante l'assegnazione a tale fondo di una quota minima giuridicamente vincolante pari al 23,1 % delle risorse totali destinate alla coesione. Ogni anno, l'FSE ha aiutato circa 10 milioni di persone a trovare un lavoro o a migliorare le proprie competenze in modo da trovare un lavoro in futuro.

2. Fondo sociale europeo e iniziativa a favore dell'occupazione giovanile

Il regolamento relativo all'FSE comprende l'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile (IOG), che per il periodo 2014-2020 disponeva di una dotazione complessiva di 8,8 miliardi di EUR (6,4 miliardi di EUR con un incremento di 2,4 miliardi di EUR nel 2016). I finanziamenti provengono da tre fonti: gli stanziamenti nazionali a titolo dell'FSE, una dotazione specifica del bilancio dell'UE e un cofinanziamento nazionale nell'ambito dell'FSE. L'iniziativa si rivolge in particolare ai giovani che non studiano, non lavorano e non seguono corsi di formazione (NEET) in regioni con un tasso di disoccupazione giovanile superiore al 25 %. Nel febbraio 2015 il regolamento relativo all'FSE è stato modificato per aumentare il tasso di prefinanziamento dell'IOG dall'1-1,5 % fino al 30 % nel bilancio 2015, al fine di accelerare l'attuazione negli Stati membri.

3. Risposta alla crisi della COVID-19

Nell'aprile 2020 la Commissione ha varato due pacchetti di misure, l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus e l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Plus, al fine di mobilitare i fondi strutturali dell'UE per rispondere alla crisi. Il Parlamento e il Consiglio hanno rapidamente adottato le due proposte. Non sono state fornite nuove risorse finanziarie dell'UE, ma è consentita la massima flessibilità nell'utilizzo delle risorse esistenti non utilizzate dove sono più necessarie. Gli Stati membri possono trasferire finanziamenti tra fondi, regioni e tematiche e sono eccezionalmente autorizzati a un cofinanziamento del 100 % per il periodo 2020-2021. Nel maggio 2020 la Commissione ha dato seguito alla proposta relativa a REACT-EU (assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa), che fornirà 55 miliardi di EUR di investimenti aggiuntivi attraverso il FESR, l'FSE e il Fondo di aiuti europei agli indigenti. L'FSE ha svolto un ruolo primario nella risposta immediata alla crisi della COVID-19 mobilitando 1,4 miliardi di EUR di sostegno diretto, anche se l'importo totale del sostegno sarà probabilmente più elevato. Le risorse sono state utilizzate per sostenere i servizi sociali, mantenere l'occupazione nei settori interessati, anche attraverso regimi di riduzione dell'orario lavorativo, proteggere i gruppi vulnerabili e finanziare le retribuzioni del personale sanitario, le attrezzature informatiche e i dispositivi di protezione individuale.

C. Periodo di programmazione 2021-2027

1. Regolamento recante disposizioni comuni per il periodo 2021-2027

Il 29 maggio 2018 la Commissione ha adottato la proposta di regolamento recante disposizioni comuni (RDC) per il periodo 2021-2027. Il 14 gennaio 2020 l'RDC è stato modificato mediante una proposta della Commissione per includere il Fondo per una transizione giusta; il 28 maggio 2020, all'inizio della pandemia di COVID-19, sono state proposte ulteriori modifiche. Il regolamento è stato approvato dal Parlamento in seconda lettura il 23 giugno 2021 e l'atto finale è stato firmato il 24 giugno (regolamento (UE) 2021/1060).

L'RDC stabilisce le norme finanziarie per otto fondi in regime di gestione concorrente, vale a dire l'FSE+, il FESR, il Fondo di coesione, il Fondo per una transizione giusta, il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, il Fondo Asilo, migrazione e integrazione, il Fondo sicurezza interna e lo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti. Inoltre, contiene disposizioni comuni applicabili ai primi cinque fondi menzionati, compreso l'FSE+. Tuttavia l'RDC non si applica alla componente Occupazione e innovazione sociale dell'FSE+, in quanto è in regime di gestione diretta e indiretta.

2. FSE+

Il 2 maggio 2018 la Commissione ha presentato la sua proposta relativa al QFP 2021-2027. La proposta prevedeva un FSE+ rinnovato con una dotazione di bilancio di 101 miliardi di EUR. L'FSE+ sarebbe stato accorpato con l'FSE, l'IOG, il FEAD, il programma dell'UE per l'occupazione e l'innovazione sociale (EaSI) e il programma dell'Unione in materia di salute. Nel contesto della crisi della COVID-19, la Commissione ha annunciato che nel prossimo QFP sarà inserito un programma specifico per la salute denominato programma «UE per la salute». Il 28 maggio 2020, nell'ambito del QFP riveduto per il periodo 2021-2027 e del pacchetto per la ripresa, la Commissione ha pubblicato un regolamento relativo all'FSE+ modificato. Il Parlamento ha formulato la sua posizione in prima lettura il 4 aprile 2019, durante la sua ottava legislatura, e ha adottato la sua posizione in seconda lettura l'8 giugno 2021. L'atto finale è stato firmato il 24 giugno (regolamento (UE) 2021/1057). La dotazione complessiva dell'FSE+ ammonta a quasi 99,3 miliardi di EUR.

Tra gli obiettivi specifici dell'FSE+ rientrano:

  • il sostegno a favore dei settori d'intervento dell'occupazione e della mobilità del lavoro, nonché dell'istruzione e dell'inclusione sociale, in particolare contribuendo all'eliminazione della povertà e dunque all'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali;
  • il sostegno alle transizioni verde e digitale, alla creazione di posti di lavoro attraverso le competenze per la specializzazione intelligente e al miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione;
  • il sostegno a favore di misure temporanee in circostanze eccezionali o inusuali (ad esempio, il finanziamento di regimi di riduzione dell'orario lavorativo non abbinati obbligatoriamente a misure attive o l'accesso all'assistenza sanitaria, anche per le persone che non sono direttamente vulnerabili dal punto di vista socioeconomico).

Tra le disposizioni relative all'FSE+ figurano le seguenti:

  • tutti gli Stati membri devono affrontare il problema della disoccupazione giovanile nei propri programmi di spesa; negli Stati membri in cui il numero di NEET è superiore alla media UE, il 12,5 % del fondo sarà impiegato per combattere la disoccupazione giovanile;
  • almeno il 25 % del bilancio deve essere investito per promuovere l'inclusione sociale, compresa l'integrazione dei cittadini di paesi terzi;
  • almeno il 3 % della dotazione deve essere destinato all'assistenza alimentare e materiale di base per gli indigenti;
  • tutti gli Stati membri devono assegnare una quantità adeguata delle loro risorse dell'FSE+ ad azioni mirate volte a combattere la povertà infantile; gli Stati membri con un livello di povertà infantile superiore alla media UE devono utilizzare almeno il 5 % delle loro risorse FSE+ per affrontare tale problema;
  • spetta un finanziamento adeguato anche allo sviluppo delle capacità delle parti sociali e della società civile negli Stati membri, e almeno lo 0,25% del fondo dovrebbe essere assegnato in base alle raccomandazioni specifiche per paese;
  • un articolo relativo al rispetto dei diritti fondamentali per sottolineare che tutte le operazioni devono essere selezionate e attuate in conformità della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

3. Strumenti per l'integrazione nel mercato del lavoro che integrano l'FSE+

Il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) è stato istituito quale strumento per la politica di concorrenza, e non di coesione, per il QFP 2007-2013 allo scopo di sostenere i lavoratori licenziati a seguito di importanti cambiamenti strutturali nel commercio mondiale dovuti alla globalizzazione. Mentre l'FSE+ sostiene programmi volti al conseguimento degli obiettivi strutturali a lungo termine intesi a favorire la salvaguardia dei posti di lavoro o la reintegrazione nel mercato del lavoro, il FEG risponde a emergenze specifiche, quali i licenziamenti collettivi dovuti alla globalizzazione, per un periodo limitato di tempo.

Il regolamento relativo al FEG (regolamento (CE) n. 1927/2006) era stato temporaneamente modificato alla fine del 2011 a causa della crisi economica e finanziaria per far fronte ai conseguenti tagli del personale, prevedendo tassi di cofinanziamento compresi tra il 50 % e il 65 %. Tale modifica è stata riportata nel regolamento relativo al FEG per il periodo 2014-2020 (regolamento (UE) n. 1309/2013), andando a comprendere non solo gli esuberi derivanti dalla globalizzazione ma anche quelli dovuti alla crisi finanziaria ed economica mondiale. Per il periodo 2014-2020 l'ambito di applicazione del FEG è stato inoltre esteso a nuove categorie di beneficiari, tra cui i lavoratori autonomi, i lavoratori temporanei e i lavoratori a tempo determinato. Nel 2019, in vista di una possibile Brexit dura, il regolamento relativo al FEG è stato modificato per aiutare i lavoratori dipendenti e autonomi nei paesi dell'UE-27 che avrebbero perso il lavoro in caso di recesso del Regno Unito in assenza di un accordo (cfr. regolamento (UE) 2019/1796).

Il 30 maggio 2018 la Commissione ha proposto un nuovo FEG rivisto per il periodo successivo al 2020 con un importo annuo massimo di 200 milioni di EUR (ai prezzi del 2018) al di fuori dei massimali del QFP 2021-2027. La proposta estende il campo di applicazione ai lavoratori che hanno perso il lavoro a seguito di interventi di ristrutturazione dovuti all'automazione o alla digitalizzazione e abbassa la soglia per l'attivazione del FEG da 500 a 250 licenziamenti.

Il 27 maggio 2020, nel quadro del piano per la ripresa dell'Europa, la Commissione ha proposto di aumentare l'importo annuo massimo a 386 milioni di EUR. Il 27 gennaio 2021 la commissione per l'occupazione e gli affari sociali ha approvato un testo che era stato concordato all'inizio della seconda lettura nel corso dei negoziati interistituzionali e, nello specifico, ha chiesto di abbassare la soglia per i lavoratori espulsi dal lavoro da 250 a 200. Il Parlamento ha approvato il testo in seconda lettura il 27 aprile e l'atto finale è stato firmato il 28 aprile (regolamento (UE) 2021/691). Il FEG dispone di una dotazione annua di 210 milioni di EUR per il periodo 2021-2027.

Ruolo del Parlamento europeo

L'influenza del Parlamento sull'FSE è cresciuta nel corso degli anni. A norma del trattato di Maastricht era necessaria l'approvazione del Parlamento per quanto concerne le disposizioni generali che regolano i fondi. Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona l'adozione di norme generali è invece soggetta alla procedura legislativa ordinaria. Il Parlamento considera l'FSE lo strumento più importante a disposizione dell'UE nella lotta contro la disoccupazione. Pertanto, oltre ad aver sempre sostenuto l'efficiente funzionamento del fondo, il Parlamento ha chiesto una legislazione e procedure più semplici al fine di migliorare l'efficacia e la qualità dell'assistenza dell'FSE.

Nel corso degli anni il Parlamento ha esteso l'ambito di intervento dell'FSE per includere gli sforzi volti a combattere le disuguaglianze di genere, la discriminazione e l'esclusione sociale agevolando l'accesso all'occupazione per i gruppi vulnerabili. Inoltre ha sostenuto la proposta della Commissione sul contributo dell'FSE per contrastare la crisi economica e nella sua risoluzione del 7 ottobre 2010 ha chiesto il rafforzamento dell'FSE quale principale motore per l'attuazione degli obiettivi della strategia Europa 2020.

Grazie al Parlamento, nel periodo di programmazione 2014-2020 l'FSE costituiva il 23,1 % dei finanziamenti complessivi dell'UE per la coesione, e il 20 % della dotazione di ciascuno Stato membro a titolo dell'FSE doveva essere destinata all'inclusione sociale.

A seguito dell'afflusso di rifugiati iniziato nel 2014, nella sua risoluzione del 5 luglio 2016 il Parlamento ha constatato che l'inserimento professionale è un primo passo verso l'inclusione sociale e ha sottolineato la disponibilità di risorse a titolo dell'FSE per le misure destinate ad agevolare l'integrazione dei rifugiati nei mercati del lavoro dell'UE. La Commissione ha tenuto conto di tali preoccupazioni nella sua proposta relativa al QFP 2021-2027, aggiungendo un riferimento specifico ai migranti e alla loro integrazione nei mercati del lavoro tra le priorità dell'FSE+.

Inoltre, le modifiche proposte dal Parlamento per l'FSE+ 2021-2017 comprendono l'assegnazione di maggiori risorse specificamente all'assistenza alimentare e materiale, un finanziamento adeguato per lo sviluppo delle capacità delle parti sociali e garanzie volte ad assicurare che i progetti finanziati con fondi dell'Unione rispettino pienamente i diritti fondamentali.

 

Helen Hoffmann