Fondo sociale europeo Plus

Il Fondo sociale europeo (FSE) è stato istituito in virtù del trattato di Roma per migliorare la mobilità dei lavoratori e le opportunità di impiego. I suoi compiti e le sue norme operative sono stati da allora rivisti e gli strumenti complementari dell'UE sono stati integrati per rafforzare la coerenza e le sinergie e riflettere gli sviluppi della situazione economica e occupazionale negli Stati membri, nonché l'evoluzione delle priorità politiche definite a livello dell'Unione. Di conseguenza, il FSE+ è diventato il principale strumento dell'UE dedicato agli investimenti nelle persone.

Base giuridica

Articolo 46, lettera d), articolo 149, articolo 153, paragrafo 2, lettera a), articolo 164, articolo 175, paragrafo 3, e articolo 349 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Obiettivi

Gli obiettivi del Fondo sociale europeo Plus (FSE+) sono aiutare gli Stati membri ad affrontare la crisi causata dalla pandemia di COVID-19, conseguire livelli elevati di occupazione e una protezione sociale equa, nonché sviluppare una forza lavoro qualificata e resiliente, pronta per la transizione verso un'economia verde e digitale.

Risultati

A. Precedenti periodi di programmazione

L'FSE è stato il primo fondo strutturale. Nei primi anni, ovvero fino al 1970, rimborsava agli Stati membri la metà del costo delle indennità corrisposte per la formazione professionale e il reinserimento dei lavoratori colpiti da processi di ristrutturazione economica. Complessivamente, durante il periodo in questione, il Fondo ha fornito assistenza a oltre due milioni di persone. Nel 1971 una decisione del Consiglio ha incrementato in modo sostanziale le risorse del Fondo e nel 1983 una nuova riforma ha reindirizzato l'attenzione del Fondo verso la disoccupazione giovanile e l'assistenza alle regioni più bisognose. Integrando nel trattato che istituisce la Comunità europea l'obiettivo della coesione economica e sociale all'interno della Comunità, l'Atto unico europeo del 1986 ha preparato il terreno per una riforma globale che mirava a introdurre un approccio coordinato nell'ambito della programmazione e del funzionamento dei fondi strutturali. Il trattato di Maastricht ha esteso il campo di applicazione dell'FSE includendovi "l'adeguamento alle trasformazioni industriali e ai cambiamenti dei sistemi di produzione". Tra il 1994 e il 1999 i finanziamenti destinati alla coesione economica e sociale sono raddoppiati.

Nell'ambito dell'Agenda 2000, il quadro globale dei fondi strutturali è stato semplificato per il periodo di programmazione 2000-2006. L'FSE, con una dotazione di 60 miliardi di EUR, è stato incaricato di contribuire sia alla politica di coesione che all'attuazione della strategia europea per l'occupazione (2.3.3). Ha inoltre cofinanziato l'iniziativa comunitaria EQUAL, incentrata su progetti innovativi e transnazionali volti a combattere le discriminazioni e gli svantaggi sul mercato del lavoro.

Per il periodo di programmazione 2007-2013 sono rimasti solo tre fondi strutturali: l'FSE, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo di coesione. Insieme miravano a conseguire gli obiettivi di convergenza (81,5 % delle risorse), di competitività regionale e occupazione (16 % delle risorse) e di cooperazione territoriale (2,5 % delle risorse).

Le risorse dei fondi strutturali vengono ripartite tra gli Stati membri in base a una formula che tiene in considerazione la popolazione (e la sua densità), la prosperità regionale e i livelli di disoccupazione e di istruzione, e che è oggetto di negoziazione tra gli Stati membri contemporaneamente al bilancio a lungo termine dell'UE – il quadro finanziario pluriennale (QFP) – di un determinato periodo. Una delle principali caratteristiche dei fondi strutturali è il principio di addizionalità, in base al quale gli Stati membri non possono utilizzare i fondi strutturali per sostituire spese interne che avrebbero programmato in ogni caso.

B. Periodo di programmazione 2014-2020

1. Cinque fondi strutturali disciplinati da norme comuni

I cinque fondi strutturali e d'investimento europei per il periodo di programmazione 2014-2020, vale a dire il FESR, l'FSE, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, erano disciplinati da norme comuni stabilite nel regolamento recante disposizioni comuni. I regolamenti specifici di ciascun fondo definivano inoltre le aree di intervento e altre particolarità. Il regolamento relativo all'FSE definiva la missione dell'FSE, il campo di applicazione del suo sostegno, le disposizioni specifiche e i tipi di spese che possono beneficiare dell'assistenza.

Con una dotazione pari a 74 miliardi di EUR, l'FSE ha cofinanziato programmi operativi nazionali o regionali attuati nell'arco dei sette anni del QFP 2014-2020, proposti dagli Stati membri e approvati mediante decisione della Commissione.

Era incentrato sui seguenti quattro obiettivi tematici:

  • promuovere un'occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori;
  • promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà e la discriminazione;
  • investire nell'istruzione, nella formazione e nella formazione professionale finalizzate alle competenze e all'apprendimento permanente;
  • rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente.

Nel periodo 2014-2020, il ruolo dell'FSE è stato rafforzato mediante una quota minima giuridicamente vincolante pari al 23,1 % delle risorse totali destinate alla coesione. Ogni anno, l'FSE ha aiutato circa 10 milioni di persone a trovare un lavoro o a migliorare le proprie competenze in modo da trovare un lavoro in futuro.

2. Fondo sociale europeo e iniziativa a favore dell'occupazione giovanile

Il regolamento relativo all'FSE comprende l'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile (IOG), che per il periodo 2014-2020 disponeva di una dotazione complessiva di 8,8 miliardi di EUR. I finanziamenti provenivano da tre fonti: gli stanziamenti nazionali a titolo dell'FSE, una dotazione specifica del bilancio dell'UE e un cofinanziamento nazionale nell'ambito dell'FSE. L'iniziativa si rivolge in particolare ai giovani che non studiano, non lavorano e non seguono corsi di formazione (NEET) in regioni con un tasso di disoccupazione giovanile superiore al 25 %.

3. Pandemia di COVID-19 e invasione dell'Ucraina

Nell'aprile 2020 la Commissione ha varato due pacchetti, l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus (CRII) e CRII+, al fine di mobilitare i fondi strutturali dell'UE in risposta alla crisi. Il Parlamento e il Consiglio hanno rapidamente adottato le due proposte. Non sono state fornite nuove risorse finanziarie dell'UE, ma è stata consentita una certa flessibilità nell'utilizzo delle risorse esistenti non utilizzate e nel loro reindirizzamento verso i settori in cui erano più necessarie, con la possibilità di aumentare i livelli di cofinanziamento al 100 % per il periodo 2020-2021. Nel maggio 2020 la Commissione ha dato seguito alla proposta relativa a REACT-EU (assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa), che forniva 50,6 miliardi di EUR di investimenti aggiuntivi attraverso il FESR, l'FSE e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), con una dotazione dell'FSE pari a 19,45 miliardi di EUR. Gli Stati membri avevano tempo fino alla fine del 2023 per utilizzare tali fondi. L'FSE ha svolto un ruolo di primo piano nella risposta immediata alla crisi della COVID-19, sostenendo i servizi sociali, salvaguardando l'occupazione nei settori interessati, anche attraverso regimi di riduzione dell'orario lavorativo, nonché proteggendo i gruppi vulnerabili e finanziando le retribuzioni del personale sanitario, le attrezzature informatiche e i dispositivi di protezione individuale.

I pacchetti "Azione di coesione a favore dei rifugiati in Europa" (CARE) e CARE Plus, entrambi avviati nell'aprile 2022, hanno aggiunto ulteriore flessibilità alla politica di coesione 2014-2020, tenendo conto della necessità di far fronte alle sfide migratorie derivanti dall'invasione russa dell'Ucraina.

C. Periodo di programmazione 2021-2027

1. Regolamento recante disposizioni comuni per il periodo 2021-2027

Il 29 maggio 2018 la Commissione ha pubblicato la sua proposta di regolamento recante le disposizioni comuni (RDC) per il periodo 2021-2027. Il 14 gennaio 2020 l'RDC è stato modificato da una proposta della Commissione per includere il Fondo per una transizione giusta e il 28 maggio 2020, all'inizio della pandemia di COVID-19, sono state proposte ulteriori modifiche. Il regolamento è stato approvato dal Parlamento e dal Consiglio in seconda lettura nel giugno 2021.

L'RDC stabilisce le norme finanziarie per otto fondi in regime di gestione concorrente, vale a dire l'FSE+, il FESR, il Fondo di coesione, il Fondo per una transizione giusta, il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMPA), il Fondo Asilo, migrazione e integrazione, il Fondo sicurezza interna e lo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti. Inoltre, contiene disposizioni comuni applicabili ai primi cinque fondi menzionati, compreso l'FSE+. Tuttavia l'RDC non si applica alla componente Occupazione e innovazione sociale dell'FSE+, in quanto è in regime di gestione diretta e indiretta.

2. FSE+

Il 2 maggio 2018 la Commissione ha presentato la sua proposta per il QFP 2021-2027, compresa una proposta relativa a un FSE+ rinnovato con una dotazione pari a 101 miliardi di EUR. L'FSE+ sarebbe stato accorpato con l'FSE, l'IOG, il FEAD, il programma dell'UE per l'occupazione e l'innovazione sociale (EaSI) e il programma dell'Unione in materia di salute. Nel contesto della crisi della COVID-19, la Commissione ha annunciato l'introduzione nel successivo QFP di un nuovo programma specifico per la salute denominato "UE per la salute". Il 28 maggio 2020 la Commissione ha pubblicato una proposta modificata di regolamento relativo all'FSE+ nell'ambito del QFP riveduto per il periodo 2021-2027 e del pacchetto per la ripresa; tuttavia, tale programma non è stato incluso nel suo ambito di applicazione. Il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo sul testo in seconda lettura e l'atto finale è stato firmato il 24 giugno 2021. La dotazione complessiva dell'FSE+ ammonta a quasi 99,3 miliardi di EUR.

Tra gli obiettivi specifici dell'FSE+ rientrano:

  • il sostegno all'occupazione, alla mobilità del lavoro, all'istruzione e all'inclusione sociale, anche contribuendo all'eliminazione della povertà e dunque al conseguimento degli obiettivi del pilastro europeo dei diritti sociali;
  • il sostegno alle transizioni verde e digitale, alla creazione di posti di lavoro attraverso le competenze per la specializzazione intelligente e al miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione;
  • il sostegno a favore di misure temporanee in circostanze eccezionali o inusuali (ad esempio, il finanziamento di regimi di riduzione dell'orario lavorativo non abbinati obbligatoriamente a misure attive o l'accesso all'assistenza sanitaria, anche per le persone che non sono direttamente vulnerabili dal punto di vista socioeconomico).

Tra le disposizioni relative all'FSE+ figurano le seguenti:

  • tutti gli Stati membri devono affrontare il problema della disoccupazione giovanile nei propri programmi di spesa; negli Stati membri in cui il numero di NEET è superiore alla media UE, il 12,5 % del fondo sarà impiegato per combattere la disoccupazione giovanile;
  • almeno il 25 % del bilancio deve essere investito per promuovere l'inclusione sociale, compresa l'integrazione dei cittadini di paesi terzi;
  • almeno il 3 % della dotazione deve essere destinato all'assistenza alimentare e materiale di base per gli indigenti;
  • tutti gli Stati membri devono assegnare una quantità adeguata delle loro risorse dell'FSE+ all'attuazione della garanzia europea per l'infanzia attraverso azioni mirate volte a combattere la povertà infantile; gli Stati membri con un livello di povertà infantile superiore alla media UE devono utilizzare almeno il 5 % delle loro risorse FSE+ per affrontare tale problema;
  • spetta un finanziamento adeguato anche allo sviluppo delle capacità delle parti sociali e della società civile negli Stati membri, e almeno lo 0,25 % del fondo dovrebbe essere assegnato in base alle raccomandazioni specifiche per paese;
  • tutte le operazioni dovrebbero essere selezionate e attuate in conformità della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Per poter beneficiare dei finanziamenti a titolo della politica di coesione, ciascuno Stato membro deve preparare un accordo di partenariato. Si tratta di un documento per la programmazione degli investimenti che definisce i piani delle autorità nazionali in merito all'utilizzo del FESR, dell'FSE+, del Fondo di coesione, del Fondo per una transizione giusta e del FEAMPA. Comprende la dotazione finanziaria annuale indicativa per ciascun programma.

3. Strumenti per l'integrazione nel mercato del lavoro che integrano l'FSE+

Il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) è stato istituito quale strumento per la politica di concorrenza, e non di coesione, per il QFP 2007-2013 allo scopo di sostenere i lavoratori licenziati a seguito di importanti cambiamenti strutturali nel commercio mondiale dovuti alla globalizzazione. Mentre l'FSE+ sostiene programmi finalizzati agli obiettivi a lungo termine di salvaguardia dei posti di lavoro o di reintegrazione nel mercato del lavoro, il FEG risponde a emergenze specifiche, come i licenziamenti di massa, per periodi limitati.

Nel contesto della crisi economica e finanziaria, il regolamento FEG del 2006 è stato temporaneamente modificato nel 2011 per far fronte ai conseguenti esuberi, con tassi di cofinanziamento compresi tra il 50 % e il 65 %. La modifica è stata riportata nel regolamento FEG 2014-2020, con l'aggiunta di nuove circostanze ai fini del sostegno. Nello stesso periodo, l'ambito di applicazione è stato esteso ai lavoratori autonomi, ai lavoratori temporanei e ai lavoratori a tempo determinato. Nel 2019, in vista di una possibile Brexit dura, il regolamento relativo al FEG è stato modificato per aiutare i lavoratori dipendenti e autonomi nell'UE che avrebbero perso il lavoro in caso di recesso del Regno Unito in assenza di un accordo.

La revisione del FEG per il periodo successivo al 2020, proposta nel maggio 2018 dalla Commissione, ha introdotto un importo annuo massimo di 200 milioni di EUR al di fuori dei massimali del QFP. La proposta estende il campo di applicazione ai lavoratori che hanno perso il lavoro a seguito di interventi di ristrutturazione connessi alla transizione digitale e/o verde e abbassa la soglia per l'attivazione del FEG da 500 a 250 esuberi. Nel maggio 2020, nel quadro del piano per la ripresa dell'Europa, la Commissione ha proposto di aumentare l'importo annuo massimo. Il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo sul testo in seconda lettura e l'atto finale è stato firmato nell'aprile successivo. Il FEG dispone di una dotazione annua di 210 milioni di EUR per il periodo 2021-2027.

Ruolo del Parlamento europeo

L'influenza del Parlamento sull'FSE è cresciuta nel corso degli anni. A norma del trattato di Maastricht era necessaria l'approvazione del Parlamento per quanto concerne le disposizioni generali che regolano i fondi. Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona l'adozione di norme generali è invece soggetta alla procedura legislativa ordinaria. Il Parlamento considera l'FSE lo strumento più importante a disposizione dell'UE nella lotta contro la disoccupazione. Pertanto, oltre ad aver sempre sostenuto il suo efficiente funzionamento, il Parlamento ha chiesto una legislazione e procedure più semplici al fine di migliorare l'efficacia e la qualità dell'assistenza dell'FSE.

Il Parlamento ha gradualmente ampliato il campo di applicazione dell'FSE per includervi gli sforzi volti a combattere le disuguaglianze di genere, la discriminazione e l'esclusione sociale agevolando l'accesso all'occupazione per i gruppi vulnerabili. Ha inoltre appoggiato la proposta della Commissione sul contributo dell'FSE alla lotta contro la crisi economica e, nella sua risoluzione dell'ottobre 2010, ha chiesto il rafforzamento dell'FSE quale principale motore per il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020.

Grazie al Parlamento, nel periodo di programmazione 2014-2020 l'FSE costituiva il 23,1 % dei finanziamenti complessivi dell'UE per la coesione, e il 20 % della dotazione di ciascuno Stato membro a titolo dell'FSE doveva essere destinata all'inclusione sociale.

A seguito dell'afflusso di rifugiati iniziato nel 2014, nella sua risoluzione del luglio 2016 il Parlamento ha constatato che l'inserimento professionale è un primo passo verso l'inclusione sociale, sottolineando la disponibilità di risorse a titolo dell'FSE per le misure destinate ad agevolare l'integrazione dei rifugiati nei mercati del lavoro dell'UE. La Commissione ha tenuto conto di tali preoccupazioni nella sua proposta relativa al QFP 2021-2027, aggiungendo un riferimento specifico ai migranti e alla loro integrazione nei mercati del lavoro tra le priorità dell'FSE+.

Inoltre, le modifiche proposte dal Parlamento per il FSE+ 2021-2017 comprendono l'assegnazione di maggiori risorse specificamente all'assistenza alimentare e materiale, un finanziamento adeguato per lo sviluppo delle capacità delle parti sociali e garanzie volte ad assicurare che i progetti finanziati con fondi dell'Unione rispettino pienamente i diritti fondamentali.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per l'occupazione e gli affari sociali.

 

Samuel Goodger / Monika Makay