Politica dell'occupazione

La creazione di nuovi e migliori posti di lavoro è uno dei principali obiettivi della strategia Europa 2020. La strategia europea per l'occupazione (SEO), con il suo processo di monitoraggio e gli strumenti di finanziamento connessi, contribuisce al «coordinamento flessibile». Il diritto dell'UE è rilevante in alcuni settori, anche se la responsabilità relativa all'occupazione e alla politica sociale compete principalmente ai governi nazionali.

Base giuridica

Articolo 3, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE) e articoli da 8 a 10, da 145 a 150, da 156 a 159 e da 162 a 164 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

Fra gli importanti principi, obiettivi e attività menzionati nel TFUE figura la promozione di un elevato livello di occupazione attraverso lo sviluppo di una strategia coordinata, con particolare riferimento alla realizzazione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile e a mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici. Secondo la clausola orizzontale di cui all'articolo 9 del TFUE, in sede di definizione e attuazione delle politiche e delle attività dell'UE è necessario tenere conto dell'obiettivo di un elevato livello di occupazione.

Risultati

A. Dalle prime fasi (dagli anni '50 agli anni '90) alla strategia Europa 2020

Già negli anni '50 i lavoratori potevano beneficiare di «sussidi per il riadattamento» nell'ambito della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA). Tali sussidi erano concessi ai lavoratori dei settori del carbone e dell'acciaio i cui posti di lavoro erano minacciati dalla riconversione industriale. Il Fondo sociale europeo (FSE) (2.3.2 Fondo sociale europeo), istituito nei primi anni '60, rappresentava la principale arma contro la disoccupazione.

Negli anni '80 e nei primi anni '90 i programmi d'azione per l'occupazione erano incentrati su gruppi destinatari specifici, inoltre furono istituiti vari osservatori e sistemi di documentazione.

In un contesto di alta disoccupazione riscontrata nella maggior parte dei paesi dell'UE, il Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione (1993) ha dato avvio a un dibattito sulla strategia economica e occupazionale dell'UE, collocando per la prima volta in cima all'agenda dell'UE la questione relativa all'occupazione.

Il nuovo titolo «Occupazione» all'interno del trattato di Amsterdam, entrato in vigore nel maggio 1999, ha costituito la base per l'istituzione della strategia europea a favore dell'occupazione e del comitato per l'occupazione (EMCO), organo permanente con funzione consultiva che trova la sua base nel trattato, nell'ottica di promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione e mercato del lavoro. La competenza relativa alla politica dell'occupazione continua tuttavia a essere esercitata principalmente dagli Stati membri. L'inclusione di un «protocollo sociale» nel trattato ha migliorato il coinvolgimento delle parti sociali (2.3.7 Dialogo sociale).

Il vertice straordinario sull'occupazione tenutosi a Lussemburgo nel novembre 1997 ha dato avvio alla strategia europea per l'occupazione (SEO) e al metodo di coordinamento aperto — il cosiddetto processo di Lussemburgo, che è un ciclo annuale di coordinamento e di monitoraggio delle politiche nazionali per l'occupazione basato sull'impegno degli Stati membri a stabilire una serie comune di obiettivi e traguardi.

Nell'ambito della SEO è stato fissato un elevato livello di occupazione paragonabile agli obiettivi macroeconomici per la crescita e la stabilità.

Nel 2000 il Consiglio europeo di Lisbona ha approvato il nuovo obiettivo strategico di rendere l'UE «l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo», includendo la piena occupazione come uno degli obiettivi generali della politica occupazionale e sociale e fissando obiettivi concreti da raggiungere entro il 2010 (la strategia di Lisbona).

La SEO è stata riesaminata nel 2002 e rilanciata nel 2005, ponendo l'accento sulla crescita e i posti di lavoro. Al fine di semplificare e snellire i processi è stato introdotto un quadro pluriennale (il primo ciclo ha riguardato il periodo 2005-2008), mentre gli orientamenti per l'occupazione sono stati integrati negli indirizzi di massima per le politiche economiche (IMPE).

Nel 2010, a seguito della crisi finanziaria, è stata adottata la strategia Europa 2020 ed è stato introdotto il semestre europeo quale meccanismo di coordinamento delle politiche finanziarie ed economiche.

Con questa decennale strategia per l'occupazione e una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva sono stati definiti per la prima volta alcuni obiettivi principali, tra cui:

  • Mercato del lavoro: incrementare fino al 75% entro il 2020 la partecipazione al mercato del lavoro delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni;
  • Inclusione sociale e lotta contro la povertà: far uscire almeno 20 milioni di persone dal rischio di povertà e di esclusione;
  • Miglioramento della qualità e dell'efficacia dei sistemi di istruzione e formazione: ridurre il tasso di abbandono scolastico precoce (dal 15%) al 10% e aumentare ad almeno il 40% (anziché il 31%) la percentuale di persone di età compresa fra i 30 e i 34 anni che hanno completato l'istruzione terziaria o di livello equivalente.

Gli Stati membri hanno dovuto trasporre tutti e cinque gli obiettivi principali nei propri obiettivi nazionali, tenendo conto delle rispettive posizioni di partenza e situazioni nazionali. Le ripercussioni della crisi finanziaria del 2008 hanno tuttavia reso difficile raggiungere gli obiettivi della strategia in materia di occupazione e povertà.

Il ciclo di monitoraggio relativo alle politiche per l'occupazione comprende le seguenti elementi:

  • Orientamenti per l'occupazione, emanati dalla Commissione e adottati dal Consiglio;
  • Relazione comune sull'occupazione, pubblicata dalla Commissione e adottata dal Consiglio;
  • Programmi nazionali di riforma (PNR);
  • Relazioni per paese e raccomandazioni specifiche per paese (RSP), emanate dalla Commissione e adottate dal Consiglio.

Gli orientamenti in materia di occupazione (articolo 148 del TFUE) presentano obiettivi strategici per le politiche nazionali dell'occupazione e contengono priorità politiche nei settori dell'occupazione, dell'istruzione e dell'inclusione sociale. Essi coniugano le priorità politiche con una serie di elementi chiave in essere. Quattro orientamenti in materia di occupazione fanno parte dei 10 orientamenti integrati, che comprendono anche 6 indirizzi di massima per le politiche economiche (articolo 121 del TFUE).

Gli orientamenti più recenti (2018) sono stati allineati ai principi del pilastro europeo dei diritti sociali (2.3.1 Politica sociale e occupazionale: principi generali) e in accordo con il Parlamento europeo è stato convenuto di mantenerli per il 2019. Essi riguardano quattro ambiti:

  • rilanciare la domanda di lavoro (creazione di posti di lavoro, tassazione del lavoro e determinazione delle retribuzioni);
  • rafforzare l'offerta di manodopera e competenze (anche per quanto riguarda i giovani e la disoccupazione di lunga durata);
  • migliorare il funzionamento dei mercati del lavoro (con particolare riferimento alla segmentazione del mercato del lavoro);
  • equità, combattere la povertà e promuovere le pari opportunità per tutti.

B. Atti giuridici vincolanti - diritto dell'UE

Sulla base delle disposizioni del trattato sul funzionamento dell'Unione europea relative ai settori dell'occupazione e degli affari sociali, sono stati adottati diverse direttive, regolamenti e decisioni per garantire norme minime tra gli Stati membri dell'UE nei seguenti settori:

  • salute e sicurezza sul lavoro: diritti e obblighi generali e specifici, attrezzature di lavoro, rischi specifici, ad es. sostanze pericolose, agenti cancerogeni (2.3.5 Salute e sicurezza sul luogo di lavoro)
  • pari opportunità per uomini e donne: parità di trattamento sul lavoro, gravidanza, congedo di maternità, congedo parentale (2.3.9 Lotta contro la povertà, esclusione sociale e discriminazione)
  • protezione contro le discriminazioni fondate sul sesso, la razza, la religione, l'età, la disabilità e l'orientamento sessuale (2.3.9 Lotta contro la povertà, esclusione sociale e discriminazione)
  • condizioni di lavoro: lavoro a tempo parziale, contratti a tempo determinato, orario di lavoro, impiego dei giovani, informazione e consultazione dei lavoratori (2.3.6 Diritto dei lavoratori all'informazione, alla consultazione e alla partecipazione; 2.3.7 Dialogo sociale)
  • servizi di sostegno: decisione n. 573/2014/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, su una cooperazione rafforzata tra i servizi pubblici per l'impiego (SPI)

Il diritto dell'UE sostiene inoltre le libertà fondamentali che disciplinano la circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali all'interno dell'UE (mercato unico):

  • libera circolazione dei lavoratori: parità di trattamento, accesso alle prestazioni sociali (2.1.5 Libera circolazione dei lavoratori)
  • distacco dei lavoratori: durata, retribuzione, settori coperti (2.1.13 Distacco dei lavoratori)

C. Coordinamento mediante raccomandazioni e altre iniziative politiche

Oltre agli strumenti normativi vincolanti di cui sopra, ulteriori misure contribuiscono ad aumentare il coordinamento tra gli Stati membri dell'UE attraverso strumenti normativi non vincolanti. Questi ultimi comprendono le raccomandazioni del Consiglio, che costituiscono atti giuridici non vincolanti, e altre iniziative politiche adottate dalla Commissione. Si tratta di provvedimenti che possono avere un impatto considerevole, se ben preparati, sostenuti e monitorati a livello dell'UE. Tra le principali iniziative politiche dell'UE figurano, ad esempio:

  • la raccomandazione del Consiglio sull'istituzione di una garanzia per i giovani (aprile 2013), per garantire che tutti i giovani di età inferiore a 25 anni ricevano un'offerta di lavoro qualitativamente valida, un'istruzione continua, e un'offerta di apprendistato o tirocinio entro quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale;
  • l'Alleanza europea per l'apprendistato (avviata nel luglio 2013);
  • la raccomandazione del Consiglio su un quadro di qualità per i tirocini (marzo 2014);
  • la raccomandazione del Consiglio sull'inserimento dei disoccupati di lungo periodo nel mercato del lavoro (2016);
  • il Corpo europeo di solidarietà (2016) per i giovani, il quale è incentrato sulla fornitura di assistenza in caso di catastrofi naturali o che contribuisce ad affrontare i problemi sociali nelle comunità;
  • la nuova agenda per le competenze per l'Europa (giugno 2016). Questo pacchetto strategico riunisce 10 azioni chiave per dotare i cittadini di competenze necessarie per il mercato del lavoro (ad esempio la raccomandazione del Consiglio del 19 dicembre 2016 sui percorsi di miglioramento del livello delle competenze: nuove opportunità per gli adulti, o la raccomandazione del Consiglio relativa a un quadro europeo per apprendistati efficaci e di qualità del 15 marzo 2018).

Al fine di migliorare le condizioni di lavoro, tra cui la protezione sociale e la mobilità equa, tutte e tre le istituzioni dell'UE hanno sostenuto nel novembre 2017 il pilastro europeo dei diritti sociali in una dichiarazione comune (2.3.1 Politica sociale e dell'occupazione: principi generali).

D. Sostegno agli strumenti di finanziamento dell'UE

Alcuni programmi di finanziamento dell'UE sostengono lo sviluppo di programmi, misure e il consolidamento delle capacità negli Stati membri:

  • il Fondo sociale europeo (FSE) sostiene un'ampia gamma di iniziative negli Stati membri. Inoltre, il Consiglio europeo ha convenuto nel febbraio 2013 di istituire un'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile che si rivolge ai giovani di età compresa tra i 15 e i 24 anni che sono disoccupati e al di fuori di ogni ciclo di istruzione e formazione (NEET) nelle regioni particolarmente colpite dalla disoccupazione (2.3.2 Fondo sociale europeo);
  • il programma dell'UE per l'occupazione e l'innovazione sociale (EaSI) 2014-2020, adottato dal Parlamento e dal Consiglio, raggruppa tre programmi: (PROGRESS - programma per l'occupazione e la solidarietà sociale; EURES - servizi europei per l'impiego; e Microfinanza e imprenditoria sociale);
  • il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) sostiene le persone che hanno perso il lavoro a causa di cambiamenti strutturali nei flussi commerciali mondiali.

Nel maggio 2018 la Commissione ha pubblicato le sue proposte relative al riesame degli strumenti di finanziamento. Attualmente tali proposte sono in fase di negoziazione (2.3.2 Fondo sociale europeo).

Ruolo del Parlamento europeo

Il ruolo del Parlamento in questo ambito si è sviluppato gradualmente. Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Parlamento deve essere consultato sugli orientamenti in materia di occupazione prima che questi vengano adottati dal Consiglio. Inoltre, il metodo aperto di coordinamento ha rafforzato il ruolo dei parlamenti, non solo quello del Parlamento europeo, ma anche quello dei parlamenti nazionali, che dovrebbero essere coinvolti nella definizione e nel raggiungimento degli obiettivi nazionali.

Il Parlamento ha conferito un forte sostegno alla strategia Europa 2020. Alcune iniziative in materia di lotta alla disoccupazione giovanile traggono origine da proposte del Parlamento a favore di azioni concrete e pratiche, ovvero la garanzia UE per i giovani e norme minime in materia di tirocini. Dal 2010 il Parlamento appoggia fortemente l'istituzione della garanzia per i giovani e ne monitora l'attuazione. Nella sua risoluzione del 17 luglio 2014 ha chiesto lo sviluppo di un quadro normativo dell'UE che preveda l'introduzione di norme minime per l'attuazione della garanzia per i giovani, includendo la qualità dei tirocini e rivolgendosi ai giovani tra i 25 e i 30 anni. Il Parlamento ha altresì sostenuto l'approccio adottato nella raccomandazione sulla disoccupazione di lungo periodo nella sua risoluzione del 29 ottobre 2015. L'intensa attività del Parlamento sullo sviluppo delle competenze ha avuto ripercussioni sulla nuova agenda per le competenze per l'Europa pubblicata dalla Commissione nel giugno 2016.

La risoluzione del Parlamento del 13 marzo 2019 sul semestre europeo sottolinea che gli obiettivi e gli impegni sociali dell'UE sono importanti tanto quanto i suoi obiettivi economici, e chiede che i diritti sociali vengano rafforzati attraverso l'attuazione del pilastro europeo, al fine di combattere la povertà e l'aumento delle disuguaglianze e migliorare gli investimenti sociali. Inoltre esorta la Commissione e gli Stati membri a lottare contro la povertà lavorativa. Infine sottolinea la necessità di regolamentare meglio le nuove forme di lavoro e di garantire l'accesso universale a pensioni di anzianità e di vecchiaia adeguate.

 

Susanne Kraatz