Politica in materia di occupazione

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La strategia europea per l'occupazione, risalente al 1997, ha stabilito obiettivi comuni per la politica in materia di occupazione e ha contribuito al "coordinamento flessibile" tra gli Stati membri. La creazione di nuovi e migliori posti di lavoro era uno dei principali obiettivi della strategia Europa 2020. Dall'inizio del decennio, la Commissione ha proposto nuovi obiettivi più ambiziosi in materia di politica dell'occupazione. Il diritto dell'UE è pertinente in taluni settori, sebbene le politiche in materia di occupazione competano principalmente ai governi nazionali.

Base giuridica

Articolo 3, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE) e articoli da 8 a 10, da 145 a 150, da 156 a 159 e da 162 a 164 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

In base all'articolo 3 TUE, l'Unione ha il dovere di mirare alla piena occupazione e al progresso sociale. La clausola orizzontale di cui all'articolo 9 TFUE stabilisce che, in sede di definizione e attuazione delle politiche e delle attività dell'Unione, è necessario tenere conto dell'obiettivo di un elevato livello di occupazione. Gli Stati membri e l'Unione hanno il compito di adoperarsi per sviluppare una strategia coordinata per l'occupazione, in particolare per quanto riguarda la promozione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile, e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai cambiamenti economici, come descritto all'articolo 145 del TFUE.

Risultati

A. Dalle prime fasi (dagli anni '50 agli anni '90) agli obiettivi post-2020

Già negli anni '50 i lavoratori beneficiavano di "sussidi per il riadattamento" nell'ambito della Comunità europea del carbone e dell'acciaio. Tali sussidi erano concessi ai lavoratori dei settori del carbone e dell'acciaio i cui posti di lavoro erano minacciati dalla riconversione industriale. Il Fondo sociale europeo (FSE) (2.3.2 Fondo sociale europeo), istituito nel 1957, rappresentava il principale strumento per la lotta alla disoccupazione.

Negli anni '80 e nei primi anni '90 i programmi d'azione per l'occupazione erano incentrati su gruppi destinatari specifici. Inoltre, furono istituiti vari osservatori e sistemi di documentazione.

In un contesto di elevata disoccupazione riscontrata nella maggior parte dei paesi dell'UE, il Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione (1993) ha dato avvio a un dibattito sulla strategia economica e occupazionale dell'UE, collocando per la prima volta la questione relativa all'occupazione in cima all'agenda dell'UE.

Il nuovo titolo relativo all'occupazione all'interno del trattato di Amsterdam (1997) rappresenta la base per l'istituzione della strategia europea per l'occupazione e del comitato per l'occupazione, organo permanente con funzione consultiva, nell'ottica di promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione e mercato del lavoro. Le politiche in materia di occupazione continuano tuttavia a competere principalmente agli Stati membri. L'inclusione di un "protocollo sociale" nel trattato ha migliorato il coinvolgimento delle parti sociali (2.3.7 Il dialogo sociale).

Il vertice straordinario sull'occupazione tenutosi a Lussemburgo nel novembre 1997 ha dato avvio alla strategia europea per l'occupazione e al metodo di coordinamento aperto, il cosiddetto processo di Lussemburgo, che è un ciclo annuale di coordinamento e di monitoraggio delle politiche nazionali per l'occupazione basato sull'impegno degli Stati membri a stabilire una serie comune di obiettivi e traguardi. Nell'ambito della strategia europea per l'occupazione è stato fissato un elevato livello di occupazione paragonabile agli obiettivi macroeconomici per la crescita e la stabilità.

Nel 2000 il Consiglio europeo di Lisbona ha approvato il nuovo obiettivo strategico di rendere l'UE "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica al mondo", puntando alla piena occupazione quale obiettivo generale della politica occupazionale e sociale e fissando una serie di obiettivi concreti che dovevano essere conseguiti entro il 2010 (la strategia di Lisbona).

A seguito della crisi finanziaria del 2007 e 2008, nel 2010 è stata adottata la strategia Europa 2020 ed è stato introdotto il semestre europeo quale meccanismo di coordinamento delle politiche finanziarie ed economiche. Questa strategia decennale per l'occupazione e per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva ha definito per la prima volta una serie di obiettivi principali, come l'aumento al 75 % della partecipazione al mercato del lavoro delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni entro il 2020. Tutti gli obiettivi principali dovevano essere tradotti in obiettivi nazionali da parte degli Stati membri.

Nel 2017 la Commissione ha presentato il pilastro europeo dei diritti sociali, che stabilisce 20 principi e diritti fondamentali per sostenere un processo rinnovato di convergenza verso migliori condizioni di vita e lavoro. Il pilastro è corredato di un "quadro di valutazione della situazione sociale" al fine di monitorare i progressi compiuti. In occasione del vertice sociale di Göteborg del novembre 2017, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno sottolineato il loro impegno condiviso adottando una dichiarazione comune sul pilastro europeo dei diritti sociali.

Il piano d'azione sull'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali 2021 fissa tre nuovi obiettivi principali per l'UE che dovranno essere raggiunti entro la fine del decennio in materia di:

occupazione: almeno il 78 % della popolazione dell'UE di età compresa tra i 20 e i 64 anni dovrebbe avere un lavoro entro il 2030;
competenze: almeno il 60 % di tutti gli adulti dovrebbe partecipare ad attività di formazione ogni anno.

B. Rafforzare il coordinamento e il monitoraggio

Il ciclo di monitoraggio annuale relativo alle politiche per l'occupazione nell'ambito del semestre europeo comprende i seguenti elementi:

orientamenti per l'occupazione, elaborati dalla Commissione e adottati dal Consiglio previa consultazione del Parlamento;
una relazione comune sull'occupazione, pubblicata dalla Commissione e adottata dal Consiglio;
programmi nazionali di riforma;
relazioni per paese e raccomandazioni specifiche per paese, elaborate dalla Commissione e, nel caso delle raccomandazioni, adottate dal Consiglio.

I quattro orientamenti in materia di occupazione (articolo 148 TFUE) presentano obiettivi strategici per le politiche nazionali dell'occupazione e contengono priorità strategiche nei settori dell'occupazione, dell'istruzione e dell'inclusione sociale. Gli orientamenti in materia di occupazione fanno parte degli otto orientamenti integrati, che comprendono anche quattro indirizzi di massima per le politiche economiche (articolo 121 TFUE).

Negli ultimi anni gli orientamenti in materia di occupazione sono stati allineati ai principi del pilastro europeo dei diritti sociali (2.3.1 Politica sociale e dell'occupazione: principi generali) e hanno integrato elementi relativi alle conseguenze della crisi COVID-19, alle transizioni verde e digitale, all'equità nel contesto della transizione verde, agli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite e all'invasione dell'Ucraina da parte della Russia.

La Commissione ha proposto un quadro di valutazione della situazione sociale rivisto (allegato al piano d'azione sul pilastro europeo dei diritti sociali) quale principale strumento di monitoraggio nel quadro del semestre europeo. È composto da 17 indicatori principali, approvati dal Consiglio, che permettono di valutare i risultati ottenuti dagli Stati membri in ambito sociale e occupazionale secondo tre dimensioni generali: (i) pari opportunità, (ii) condizioni di lavoro eque e (iii) protezione e inclusione sociali.

C. Atti giuridici vincolanti – Diritto dell'UE

Sulla base delle disposizioni del TFUE relative ai settori dell'occupazione e degli affari sociali, nonché alla libertà di circolazione, è stata adottata una serie di direttive, regolamenti e decisioni al fine di garantire norme minime in tutti gli Stati membri dell'UE nei seguenti ambiti:

salute e sicurezza sul lavoro: diritti e obblighi generali e specifici, attrezzature di lavoro, rischi specifici, ad esempio sostanze pericolose, agenti cancerogeni (2.3.5 Salute e sicurezza sul lavoro);
pari opportunità per donne e uomini: parità di trattamento sul lavoro, gravidanza, congedo di maternità, congedo parentale (2.3.9 Lotta alla povertà, all'esclusione sociale e alla discriminazione);
protezione contro le discriminazioni fondate sul sesso, la razza, la religione, l'età, la disabilità e l'orientamento sessuale (2.3.9 Lotta alla povertà, all'esclusione sociale e alla discriminazione);
condizioni di lavoro: salari minimi, lavoro a tempo parziale, contratti a tempo determinato, orario di lavoro, impiego dei giovani, informazione e consultazione dei lavoratori (2.3.6 Diritto dei lavoratori all'informazione, alla consultazione e alla partecipazione; 2.3.7 Il dialogo sociale);
servizi di sostegno: cooperazione rafforzata tra i servizi pubblici per l'impiego;
libera circolazione dei lavoratori: parità di trattamento, accesso alle prestazioni sociali (2.1.5 Libera circolazione dei lavoratori);
distacco dei lavoratori: durata, retribuzione, settori interessati (2.1.13 Distacco dei lavoratori).

D. Coordinamento attraverso le raccomandazioni e altre iniziative strategiche

Oltre agli strumenti normativi vincolanti di cui sopra, ulteriori misure contribuiscono ad aumentare il coordinamento tra gli Stati membri dell'UE attraverso strumenti normativi non vincolanti, comprese le raccomandazioni non vincolanti del Consiglio e altre iniziative strategiche introdotte dalla Commissione.

La garanzia europea per i giovani mira a garantire che tutti i giovani di età inferiore a 30 anni ricevano un'offerta qualitativamente valida di lavoro, di proseguimento degli studi, di apprendistato o di tirocinio entro quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale.
La raccomandazione del Consiglio sull'inserimento dei disoccupati di lungo periodo nel mercato del lavoro si incentra sulla registrazione, sulle valutazioni individuali approfondite e sull'offerta di accordi di inserimento lavorativo ai disoccupati di lungo periodo registrati.
L'agenda per le competenze per l'Europa contiene 12 azioni incentrate sulle competenze necessarie per l'occupazione onde garantire che il diritto alla formazione e all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita diventi una realtà in tutta Europa. L'anno dal 9 maggio 2023 all'8 maggio 2024 è stato proclamato "Anno europeo delle competenze" allo scopo di far fronte alla carenza di competenze nell'UE e di promuovere una mentalità di riqualificazione e miglioramento delle competenze per aiutare le persone a sviluppare le giuste competenze per posti di lavoro di qualità.
La raccomandazione della Commissione relativa a un sostegno attivo ed efficace all'occupazione a seguito della crisi COVID-19 delinea un approccio strategico per una transizione graduale tra le misure di emergenza adottate per preservare i posti di lavoro durante la pandemia e le nuove misure necessarie per una ripresa che sia fonte di occupazione.
Il quadro strategico in materia di salute e sicurezza sul lavoro 2021-2027 include le principali sfide, gli obiettivi strategici per la salute e la sicurezza sul lavoro, nonché le azioni e gli strumenti per affrontarle.
La strategia europea per l'assistenza mira a garantire servizi di assistenza di qualità, accessibili e a prezzi abbordabili in tutta l'UE, nonché a migliorare la situazione dei destinatari e dei prestatori di assistenza, sia a livello professionale che informale.

E. Sostegno agli strumenti di finanziamento dell'UE

Una serie di programmi di finanziamento dell'UE fornisce sostegno nel settore dell'occupazione.

Il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) (2.3.2 Fondo sociale europeo) rappresenta il principale strumento dell'UE per investire nelle persone e riunisce una serie di fondi e programmi, segnatamente l'FSE, l'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile, il Fondo di aiuti europei agli indigenti e il programma per l'occupazione e l'innovazione sociale.
Il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione per i lavoratori espulsi dal lavoro sostiene coloro che hanno perso il lavoro a causa di cambiamenti strutturali dei modelli commerciali a livello mondiale, della digitalizzazione, dell'automazione e della transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio.
Il dispositivo per la ripresa e la resilienza, il fulcro di NextGenerationEU, è uno strumento temporaneo a sostegno delle riforme e degli investimenti intrapresi dagli Stati membri tra il febbraio 2020 e il 31 dicembre 2026. Mira ad alleviare l'impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19 e a rendere le economie e le società europee più sostenibili e resilienti, nonché meglio preparate alle sfide e alle opportunità associate alle transizioni verde e digitale.
REACT-EU (assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa) integra i programmi dei fondi strutturali per il periodo 2014-2020 e si aggiunge agli stanziamenti di coesione per il periodo 2021-2027. Proroga e amplia le misure di risposta alla crisi e di superamento degli effetti della crisi attuate attraverso l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus e l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Plus.
Lo strumento SURE (sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza) ha fornito assistenza finanziaria agli Stati membri durante la crisi COVID-19, consentendo regimi di riduzione dell'orario lavorativo o misure analoghe per tutelare i posti di lavoro e i lavoratori.
Il Fondo per una transizione giusta mira a ridurre i costi sociali ed economici della transizione verso un'economia climaticamente neutra aiutando le persone ad adattarsi a un mercato del lavoro in evoluzione. Costituisce il primo pilastro del meccanismo per una transizione giusta, che fa parte del Green Deal europeo.

Ruolo del Parlamento europeo

Il ruolo del Parlamento in questo ambito si è sviluppato gradualmente. Dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Parlamento deve essere consultato sugli orientamenti in materia di occupazione prima che questi siano adottati dal Consiglio.

Il Parlamento ha fornito un forte sostegno alla strategia Europa 2020. Una serie di iniziative in materia di lotta alla disoccupazione giovanile traggono origine da proposte del Parlamento a favore di azioni concrete e pratiche, ovvero la garanzia per i giovani dell'UE e le norme minime in materia di tirocini. Nella sua risoluzione del 17 luglio 2014 sull'occupazione giovanile, il Parlamento ha chiesto l'istituzione di un quadro giuridico dell'UE che introduca norme minime per l'attuazione della garanzia per i giovani, compresa la qualità degli apprendistati, e che si rivolga alle persone di età compresa tra i 25 e i 30 anni. In una risoluzione approvata nel 2018 sul prossimo bilancio a lungo termine dell'UE, il Parlamento ha chiesto un aumento significativo dei finanziamenti per l'attuazione dell'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile. L'8 ottobre 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione nella quale ha espresso preoccupazione per il carattere volontario della garanzia per i giovani (attualmente una raccomandazione del Consiglio) e ha invitato la Commissione a proporre uno strumento vincolante. Il Parlamento ha inoltre condannato la pratica degli stage non retribuiti e ha esortato la Commissione a rivedere gli strumenti europei esistenti, quali, ad esempio, il quadro di qualità per i tirocini e il quadro europeo per apprendistati efficaci e di qualità. Il Parlamento ha insistito affinché nelle offerte rivolte ai giovani siano inclusi criteri di qualità, tra cui il principio di una remunerazione equa per i tirocinanti e gli stagisti, l'accesso alla protezione sociale, l'occupazione sostenibile e i diritti sociali.

Nella sua risoluzione del 29 ottobre 2015, il Parlamento ha altresì sostenuto l'approccio adottato nella raccomandazione sulla disoccupazione di lungo periodo. L'intensa attività del Parlamento nell'ambito dello sviluppo delle competenze ha influenzato l'agenda per le competenze per l'Europa. Il Parlamento ha sottolineato l'importanza dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e dell'istruzione e formazione professionale, compresi il miglioramento del livello delle competenze e la riqualificazione. Ha ripetutamente invitato la Commissione e gli Stati membri a istituire uno spazio europeo dell'istruzione e formazione professionale. Ha inoltre riconosciuto la necessità di offrire tirocini di qualità e ha invitato la Commissione ad aggiornare la relativa raccomandazione del Consiglio del 2014 e a trasformarla in uno strumento legislativo più forte.

Nella sua risoluzione del 13 marzo 2019 sul semestre europeo, il Parlamento ha sottolineato che gli obiettivi e gli impegni sociali dell'UE sono importanti tanto quanto i suoi obiettivi economici. In seguito alla pandemia di COVID-19 il Parlamento ha tentato di attenuare le conseguenze negative della crisi, in particolare per quanto concerne il mercato del lavoro. In una risoluzione sugli orientamenti dell'UE in materia di occupazione approvata il 10 luglio 2020, i deputati al Parlamento europeo hanno chiesto misure radicali per attenuare lo shock causato dalla pandemia, in particolare una revisione dei prossimi orientamenti alla luce della situazione, e hanno evidenziato la necessità di affrontare la disoccupazione giovanile migliorando la garanzia per i giovani. Nel contesto della crisi energetica e del costo della vita, il Parlamento ha invitato gli Stati membri e la Commissione a dare priorità alla lotta contro la disoccupazione e a rafforzare lo strumento SURE al fine di sostenere i programmi di lavoro a tempo ridotto, il reddito dei lavoratori e i lavoratori che sarebbero messi in cassa integrazione a causa, tra l'altro, dell'aumento dei prezzi dell'energia, nonché per attenuare gli effetti degli shock asimmetrici.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per l'occupazione e gli affari sociali.

Monika Makay

10-2023