Politica ambientale: principi generali e quadro di riferimento

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L'UE si trova ad affrontare complessi problemi ambientali che spaziano dai cambiamenti climatici alla perdita di biodiversità, dall'esaurimento delle risorse all'inquinamento. Per affrontarli, la politica ambientale europea segue i principi di precauzione, azione preventiva, correzione dell'inquinamento alla fonte e "chi inquina paga". Nel 2019 la Commissione ha lanciato il Green Deal europeo, ponendo i temi ambientali in primo piano nell'elaborazione delle politiche dell'UE.

Base giuridica

Gli articoli 11 e da 191 a 193 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) stabiliscono che l'UE è l'organo competente per la politica ambientale, i cui ambiti di intervento comprendono l'inquinamento atmosferico e idrico, la gestione dei rifiuti e i cambiamenti climatici.

Origini e sviluppo

A. Dichiarazioni internazionali

Nel 1972 si tenne a Stoccolma la prima conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente umano, che pose le questioni ambientali al centro delle preoccupazioni internazionali e adottò i principi per una sana gestione dell'ambiente, tra cui la dichiarazione e il piano d'azione di Stoccolma per l'ambiente umano.

Nel 1992 si tenne a Rio de Janeiro il "summit della Terra". La conferenza portò all'adozione di numerose importanti dichiarazioni, quali l'Agenda 21, la dichiarazione di Rio, la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) e la Convenzione sulla diversità biologica.

B. Trattati europei

Nel 1972 il Consiglio europeo di Parigi dichiarò la necessità di una politica ambientale comunitaria che accompagnasse le politiche economiche e chiese un programma d'azione per la conservazione e il miglioramento dell'ambiente e per la lotta all'inquinamento e ad altri fattori nocivi.

Nel 1987 l'Atto unico europeo introdusse il nuovo "Titolo Ambiente" (titolo VII), la prima base giuridica di una politica ambientale comune, con l'obiettivo di preservare la qualità dell'ambiente, proteggere la salute umana e garantire un uso razionale delle risorse naturali. Le successive revisioni dei trattati rafforzarono l'impegno della Comunità a favore della tutela ambientale e il ruolo del Parlamento europeo nello sviluppo di una politica in materia.

Il trattato di Maastricht del 1993 rese l'ambiente (titolo XVI) un settore strategico ufficiale dell'UE: introdusse la procedura di codecisione e stabilì la regola generale del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio. Esortò inoltre gli Stati membri a valutare il proprio impatto ambientale e rispettare il principio della crescita sostenibile.

Nel 1999 l'articolo 3 C del trattato di Amsterdam impose l'integrazione della tutela dell'ambiente in tutte le politiche settoriali dell'UE per promuovere lo sviluppo sostenibile.

Inoltre, nel 2007 il trattato di Lisbona fece dei cambiamenti climatici e dello sviluppo sostenibile una priorità e conferì all'UE la personalità giuridica per poter concludere accordi internazionali.

Tali progressi rafforzarono il ruolo dell'UE come attore chiave sul fronte ambientale globale, ergendosi a precursore grazie a iniziative quali il Green Deal europeo e il regolamento europeo sul clima.

Principi generali

La politica ambientale dell'UE si basa su quattro principi:

precauzione: qualora una determinata politica o azione sia potenzialmente in grado di arrecare danno all'ambiente o alla salute pubblica e continui a esservi incertezza scientifica sui suoi effetti, la politica o l'azione in questione non dovrebbe essere perseguita finché non si rendano disponibili maggiori informazioni scientifiche;
prevenzione: uno strumento volto a prevenire i danni ambientali piuttosto che reagirvi. Ciò richiede l'adozione di misure di prevenzione per anticipare ed evitare i danni ambientali;
correggere l'inquinamento alla fonte: qualora il danno ambientale si sia già verificato, i soggetti responsabili sono tenuti ad adottare misure appropriate per porvi rimedio alla fonte;
"chi inquina paga": qualora si sia verificato un danno, i soggetti responsabili sono tenuti ad adottare le misure appropriate per porvi rimedio e sostenerne i costi. Il principio è attuato dalla direttiva sulla responsabilità ambientale, finalizzata a prevenire o altrimenti riparare il danno ambientale alle specie e agli habitat naturali protetti, all'acqua e al suolo.

Quadro di riferimento

A. Programmi di azione per l'ambiente

Dal 1973 la Commissione vara programmi di azione per l'ambiente (PAA) pluriennali che definiscono le proposte legislative e gli obiettivi futuri per la politica ambientale dell'Unione. Nel maggio 2022 è entrato in vigore l'8º PAA, con l'accordo giuridico dell'UE su un'agenda comune per la politica ambientale fino alla fine del 2030. Il programma ribadisce la visione per il 2050 delineata nel settimo PAA: garantire il benessere per tutti, nel rispetto dei limiti del pianeta.

Il nuovo programma si basa sugli obiettivi ambientali e climatici del Green Deal europeo, con sei obiettivi prioritari:

conseguire l'obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2030 e la neutralità climatica entro il 2050;
rafforzare la capacità di adattamento, consolidare la resilienza e ridurre la vulnerabilità ai cambiamenti climatici;
progredire verso un modello di crescita rigenerativo, dissociando la crescita economica dall'uso delle risorse e dal degrado ambientale e accelerando la transizione verso un'economia circolare;
perseguire l'obiettivo "inquinamento zero", compreso quello dell'aria, dell'acqua e del suolo, e proteggere la salute e il benessere degli europei;
proteggere, preservare e ripristinare la biodiversità e rafforzare il capitale naturale (in particolare l'aria, l'acqua, il suolo, le foreste, le acque dolci, le zone umide e gli ecosistemi marini);
ridurre le pressioni ambientali e climatiche connesse alla produzione e al consumo (in particolare nei settori dell'energia, dello sviluppo industriale, dell'edilizia e delle infrastrutture, della mobilità e dei sistemi alimentari).

B. Strategie orizzontali

1. Sviluppo sostenibile

Nel 2001 l'Unione europea ha introdotto la sua prima strategia per lo sviluppo sostenibile (SSS), apportando così una dimensione ambientale alla strategia di Lisbona. In risposta all'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile adottata dall'ONU nel 2015, nel 2016 la Commissione ha pubblicato una comunicazione dal titolo "Il futuro sostenibile dell'Europa: prossime tappe – L'azione europea a favore della sostenibilità", che illustra le modalità di integrazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) nelle priorità politiche dell'UE.

Nel gennaio 2019 la Commissione ha presentato un documento di riflessione sugli obiettivi di sviluppo sostenibile, dal titolo "Verso un'Europa sostenibile entro il 2030", che presenta tre scenari per conseguire tali obiettivi. Nel marzo 2019 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla relazione strategica annuale sull'attuazione e la realizzazione degli OSS. Nella risoluzione, il Parlamento ha espresso il proprio sostegno a uno dei possibili scenari, che propone di orientare tutte le azioni dell'UE e degli Stati membri definendo obiettivi specifici di attuazione degli OSS. Il testo definisce risultati concreti per il 2030 e istituisce un meccanismo di rendicontazione e monitoraggio dei progressi compiuti in materia di OSS.

2. Biodiversità

Nel 2011 l'UE ha adottato la sua strategia sulla biodiversità fino al 2020, che riflette gli impegni assunti nell'ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sulla diversità biologica, il principale accordo internazionale in materia di biodiversità, di cui l'UE è parte. La Commissione ha presentato la sua strategia sulla biodiversità per il 2030 nel maggio 2020. Si tratta di un piano organico, ambizioso e a lungo termine per proteggere la natura e invertire il degrado degli ecosistemi. Nel giugno 2021 il Parlamento ha approvato tale strategia.

Nel febbraio 2024 il Parlamento ha approvato la proposta di regolamento sul ripristino della natura, che garantisce il ripristino di almeno il 30 % delle zone terrestri e marine dell'UE entro il 2030 e il 90 % di tutti gli ecosistemi che necessitano di ripristino entro il 2050. La proposta di regolamento è attualmente in attesa di votazione in seno al Consiglio.

3. Sistemi alimentari

Nel maggio 2020, nell'ambito del Green Deal europeo, la Commissione ha presentato la strategia "Dal produttore al consumatore", che mira a rendere i sistemi alimentari equi, sani e rispettosi dell'ambiente. Nell'ottobre 2021 il Parlamento ha ampiamente approvato la visione e gli obiettivi di tale strategia.

C. Cooperazione internazionale in materia ambientale

L'UE svolge un ruolo essenziale nei negoziati internazionali in materia di ambiente. È infatti parte di numerosi accordi ambientali multilaterali a livello mondiale, regionale o subregionale che coprono un'ampia gamma di questioni, quali la protezione della natura e la biodiversità, i cambiamenti climatici e l'inquinamento transfrontaliero dell'aria e dell'acqua. L'UE ha contribuito a definire diversi importanti accordi internazionali adottati nel 2015 a livello delle Nazioni Unite, quali l'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (che comprende i 17 OSS e i 169 obiettivi associati), l'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici e il quadro di riferimento di Sendai per la riduzione del rischio di catastrofi. L'UE ha aderito inoltre alla Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione (CITES), sottolineando il proprio impegno per la conservazione della biodiversità e la riduzione del commercio illegale di specie selvatiche.

D. Valutazione dell'impatto ambientale e partecipazione del pubblico

Determinati progetti (privati o pubblici) che si presume avranno effetti significativi sull'ambiente, ad esempio la costruzione di un'autostrada o un aeroporto, sono sottoposti a una valutazione d'impatto ambientale (VIA). Una serie di piani e programmi pubblici (riguardanti, ad esempio, la destinazione del suolo, i trasporti, l'energia, i rifiuti o l'agricoltura) sono inoltre sottoposti a un processo simile denominato valutazione ambientale strategica (VAS). Entrambe le direttive garantiscono che sia effettuata una valutazione ambientale prima dell'autorizzazione di piani, programmi o progetti.

In entrambi i casi, la consultazione del pubblico costituisce un aspetto essenziale. Ciò risale alla convenzione di Aarhus del 1998, un accordo multilaterale in materia ambientale cui hanno aderito l'UE e tutti i suoi Stati membri. Essa garantisce al pubblico tre diritti: la partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale, l'accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche (ad esempio sullo stato dell'ambiente o della salute umana, se da esso influenzata) e il diritto all'accesso alla giustizia, qualora gli altri due diritti siano stati violati. Tali diritti sono stati sanciti dalla legislazione dell'UE mediante le direttive 2003/4/CE e 2003/35/CE.

E. Attuazione, applicazione e monitoraggio

L'efficacia della politica ambientale dell'Unione europea dipende in larga misura dalla sua attuazione a livello nazionale, regionale e locale. L'attuazione e l'applicazione carenti rappresentano ancora un problema importante. È fondamentale il monitoraggio, sia dello stato dell'ambiente sia del livello di attuazione del diritto ambientale dell'UE.

Nel 2001 l'UE ha adottato criteri minimi (non vincolanti) per le ispezioni ambientali negli Stati membri. Essi devono garantire sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive per i reati ambientali gravi. Tali reati comprendono ad esempio: l'immissione o lo scarico illeciti di sostanze nell'aria, nell'acqua o nel suolo; il commercio illegale di specie selvatiche; il commercio illegale di sostanze che riducono lo strato d'ozono; la spedizione o lo scarico illegali di rifiuti.

La Rete dell'Unione europea per l'attuazione e il rispetto del diritto ambientale (IMPEL) è una rete internazionale di autorità ambientali creata per stimolare l'effettiva applicazione della normativa mediante una piattaforma che serve a responsabili politici, ispettori ambientali e autorità di contrasto per scambiare idee e migliori prassi.

Nel maggio 2016, la Commissione ha avviato il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali, un nuovo strumento finalizzato al conseguimento della piena attuazione della legislazione ambientale dell'UE, che va di pari passo con il controllo dell'adeguatezza (programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione – REFIT) degli obblighi di monitoraggio e di comunicazione nell'ambito della legislazione UE in vigore, in modo da renderla più semplice e meno onerosa.

Nel 1990 è stata istituita a Copenaghen l'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) per sostenere lo sviluppo, l'attuazione e la valutazione della politica ambientale e informare i cittadini su tali argomenti. Nel 2020 l'Agenzia ha pubblicato la sua sesta relazione sullo stato dell'ambiente concernente lo stato e le prospettive dell'ambiente in Europa.

In termini di monitoraggio, l'UE gestisce anche il programma europeo di osservazione della Terra (Copernicus), che fornisce dati satellitari di osservazione ambientale. Per quanto concerne gli agenti inquinanti, il registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti (E-PRTR) fornisce dati ambientali essenziali provenienti da oltre 30 000 impianti industriali. I dati di entrambi i programmi sono a libero accesso.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento svolge un ruolo importante nell'elaborazione del diritto ambientale dell'Unione. Nel corso dell'ottava legislatura (2014-2019), si è tra l'altro occupato della legislazione derivata dal piano d'azione dell'Unione per l'economia circolare (rifiuti, batterie, veicoli fuori uso, discariche ecc.), dei problemi connessi ai cambiamenti climatici (ratifica dell'accordo di Parigi, condivisione dello sforzo, contabilizzazione dell'uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura negli impegni dell'UE in materia di cambiamenti climatici, riforma del sistema di scambio di quote di emissione ecc.) e di altro ancora.

Nel corso della sua nona legislatura (2019-2024), il Parlamento ha svolto un ruolo chiave nel discutere le proposte presentate dalla Commissione nell'ambito del Green Deal europeo, avviato ufficialmente nel dicembre 2019. L'accordo dovrebbe contribuire a fare dell'Europa il primo continente a impatto climatico zero al mondo.

Nel novembre 2019 il Parlamento ha dichiarato un'emergenza climatica e ambientale in Europa e nel mondo. A tale risoluzione ha fatto seguito l'adozione del regolamento europeo sul clima nel 2021. Esso vincola l'UE a conseguire la neutralità climatica entro il 2050 e fissa un obiettivo di riduzione delle emissioni nette di gas a effetto serra di almeno il 55 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Nell'aprile 2023 il Parlamento ha poi approvato la legislazione del pacchetto "Pronti per il 55 %", volta a conseguire gli obiettivi climatici.

Nel marzo 2024 la commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare (ENVI) ha discusso una relazione e una comunicazione della Commissione sull'urgente necessità di un'azione per il clima e l'ambiente. In futuro, il Parlamento continuerà dunque a svolgere un ruolo importante nel processo decisionale in materia ambientale.

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito della commissione ENVI.

Christian Kurrer / Alyssia Petit

04-2024