Politica ambientale: principi generali e quadro di riferimento

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L'Europa si trova ad affrontare complessi problemi ambientali che spaziano dai cambiamenti climatici alla perdita di biodiversità, dall'esaurimento delle risorse all'inquinamento. Per affrontare queste sfide, l'UE ha messo in atto un'ampia serie di politiche ambientali che, nell'agenda politica dell'UE, hanno dato priorità ai temi ambientali. I quattro principi chiave della politica ambientale europea sono la precauzione, l'azione preventiva, la correzione dell'inquinamento alla fonte e "chi inquina paga".

Base giuridica

Gli articoli 11 e da 191 a 193 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) stabiliscono che l'UE è l'organo competente per la politica ambientale, i cui ambiti di intervento comprendono l'inquinamento atmosferico e idrico, la gestione dei rifiuti e i cambiamenti climatici.

Origini e sviluppo

A. Dichiarazioni internazionali

Nel 1972 si tenne a Stoccolma la prima conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente umano, che pose le questioni ambientali al centro delle preoccupazioni internazionali e adottò i principi per una sana gestione dell'ambiente, tra cui la dichiarazione e il piano d'azione di Stoccolma per l'ambiente umano.

Nel 1992 si tenne a Rio de Janeiro il "summit della Terra". La conferenza portò all'adozione di numerose importanti dichiarazioni, quali l'Agenda 21, la dichiarazione di Rio, la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) e la Convenzione sulla diversità biologica.

B. Trattati europei

Al vertice di Parigi del 1972 il Consiglio delle Comunità europee dichiarò la necessità di una politica ambientale comunitaria che accompagnasse le politiche economiche e chiese un programma d'azione per la conservazione e il miglioramento dell'ambiente e per la lotta all'inquinamento e ad altri fattori nocivi.

Nel 1987 l'Atto unico europeo introdusse il nuovo "Titolo Ambiente" (titolo VII), la prima base giuridica di una politica ambientale comune, con l'obiettivo di preservare la qualità dell'ambiente, proteggere la salute umana e garantire un uso razionale delle risorse naturali. Le successive revisioni dei trattati rafforzarono l'impegno della Comunità a favore della tutela ambientale e il ruolo del Parlamento nello sviluppo di una politica in materia.

Il trattato di Maastricht del 1993 rese l'ambiente (titolo XVI) un settore strategico ufficiale dell'UE: introdusse la procedura di codecisione e stabilì la regola generale del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio. Esortò inoltre gli Stati membri a valutare il proprio impatto ambientale e rispettare il principio della crescita sostenibile.

Nel 1999 l'articolo 3 C del trattato di Amsterdam impose l'integrazione della tutela dell'ambiente in tutte le politiche settoriali dell'UE per promuovere lo sviluppo sostenibile.

Inoltre, nel 2007 il trattato di Lisbona fece dei cambiamenti climatici e dello sviluppo sostenibile una priorità e conferì all'UE la personalità giuridica per poter concludere accordi internazionali.

Principi generali

La politica ambientale dell'UE si basa su quattro principi:

precauzione: qualora una determinata politica o azione sia potenzialmente in grado di arrecare danno all'ambiente o alla salute pubblica e continui a esservi incertezza scientifica sui suoi effetti, la politica o l'azione in questione non dovrebbe essere perseguita finché non si rendano disponibili maggiori informazioni scientifiche;
prevenzione: uno strumento volto a prevenire i danni ambientali piuttosto che reagirvi. Ciò richiede l'adozione di misure di prevenzione per anticipare ed evitare i danni ambientali;
correggere l'inquinamento alla fonte: qualora il danno ambientale si sia già verificato, i soggetti responsabili sono tenuti ad adottare misure appropriate per porvi rimedio alla fonte;
"chi inquina paga": qualora si sia verificato un danno, i soggetti responsabili sono tenuti ad adottare le misure appropriate per porvi rimedio e sostenerne i costi. Il principio è attuato dalla direttiva sulla responsabilità ambientale, finalizzata a prevenire o altrimenti riparare il danno ambientale alle specie e agli habitat naturali protetti, all'acqua e al suolo.

Quadro di riferimento

A. Programmi di azione per l'ambiente

Dal 1973 la Commissione vara programmi di azione per l'ambiente (PAA) pluriennali che definiscono le proposte legislative e gli obiettivi futuri per la politica ambientale dell'Unione. Nel maggio 2022 è entrato in vigore l'8º PAA, con l'accordo giuridico dell'UE su un'agenda comune per la politica ambientale fino alla fine del 2030. Esso si basa sugli obiettivi ambientali e climatici del Green Deal europeo, con sei priorità chiave:

conseguire l'obiettivo del 55% (rispetto ai livelli del 1990) di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2030 e la neutralità climatica entro il 2050;
rafforzare la capacità di adattamento, consolidare la resilienza e ridurre la vulnerabilità ai cambiamenti climatici;
progredire verso un modello di crescita rigenerativo, dissociando la crescita economica dall'uso delle risorse e dal degrado ambientale e accelerando la transizione verso un'economia circolare;
perseguire l'obiettivo "inquinamento zero", compreso quello dell'aria, dell'acqua e del suolo, e proteggere la salute e il benessere degli europei;
proteggere, preservare e ripristinare la biodiversità e rafforzare il capitale naturale (in particolare l'aria, l'acqua, il suolo, le foreste, le acque dolci, le zone umide e gli ecosistemi marini);
ridurre le pressioni ambientali e climatiche connesse alla produzione e al consumo (in particolare nei settori dell'energia, dello sviluppo industriale, dell'edilizia e delle infrastrutture, della mobilità e dei sistemi alimentari).

B. Iniziative orizzontali

1. Sviluppo sostenibile

Nel 2001 l'Unione europea ha introdotto la sua prima strategia per lo sviluppo sostenibile, apportando così una dimensione ambientale alla strategia di Lisbona. In risposta all'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile adottata dall'ONU nel 2015, nel 2016 la Commissione ha pubblicato una comunicazione dal titolo "Il futuro sostenibile dell'Europa: prossime tappe – L'azione europea a favore della sostenibilità", che illustra le modalità di integrazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) nelle priorità politiche dell'UE.

Lo sviluppo sostenibile è diventato un obiettivo prioritario per le politiche interne ed esterne dell'UE, che è un partner di primo piano a livello mondiale nell'attuazione degli OSS.

2. Decarbonizzazione

L'UE intende raggiungere la neutralità climatica entro il 2050. La questione è il cuore del Green Deal europeo avviato nel 2019, che definisce il piano per trasformare l'economia, l'energia, i trasporti e le industrie d'Europa per un futuro più sostenibile. La normativa europea sul clima, adottata nel 2021, ha tradotto in legge questo obiettivo fissando un obiettivo giuridicamente vincolante a livello dell'UE in materia di neutralità climatica o di azzeramento delle emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2050. Ciò è volto a garantire che tutte le politiche dell'UE sostengano tale obiettivo e che tutti i settori dell'economia e della società contribuiscano in egual misura al conseguimento dell'obiettivo. Come step intermedio, l'UE ha fissato come obiettivo per il 2030 la riduzione delle emissioni nette di gas a effetto serra di almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990. I negoziati sugli obiettivi per il 2040 sono in corso. Nel 2023 l'UE ha adottato il pacchetto "Pronti per il 55 %", una serie di proposte che hanno rivisto tutti gli strumenti strategici rilevanti per il conseguimento dell'obiettivo climatico per il 2030. Nel febbraio 2025 è stato presentato il patto per l'industria pulita, nell'ambito della più ampia strategia del piano industriale del Green Deal europeo. Esso mira a trasformare l'UE in un leader mondiale nello sviluppo di tecnologie pulite e nella riduzione delle emissioni di carbonio, puntando alla neutralità climatica entro il 2050 e convertendo la decarbonizzazione in un motore di crescita.

3. Biodiversità

Nel 2011 l'UE ha adottato la sua strategia sulla biodiversità fino al 2020, che riflette gli impegni assunti nell'ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sulla diversità biologica, il principale accordo internazionale in materia di biodiversità, di cui l'UE è parte. Nel maggio 2020, la Commissione ha presentato la strategia per la biodiversità per il 2030 nell'ambito del Green Deal europeo. Si tratta di un piano organico, ambizioso e a lungo termine per proteggere la natura e invertire il deterioramento degli ecosistemi. Secondo lo strumento di monitoraggio delle azioni della Commissione, ad oggi sono state completate 51 azioni della strategia dell'UE sulla biodiversità, 44 sono in corso e 9 sono posticipati.

Nel giugno 2024 i colegislatori hanno approvato la proposta di regolamento sul ripristino della natura (regolamento (EU) 2024/1991), che mira a ripristinare almeno del 30 % le zone terrestri e marine dell'UE entro il 2030 e il 90 % di tutti gli ecosistemi che necessitano di ripristino entro il 2050.

4. Sistemi alimentari

Nel maggio 2020, nell'ambito del Green Deal europeo, la Commissione ha presentato la strategia "Dal produttore al consumatore", che mira a rendere i sistemi alimentari equi, sani e rispettosi dell'ambiente.

Il 19 febbraio 2025 la Commissione ha presentato la comunicazione "Una visione per l'agricoltura e l'alimentazione". Nel documento si impegna affinché l'UE continui a collaborare con le principali organizzazioni internazionali per rafforzare l'attuazione degli impegni concordati a livello internazionale e accrescere l'obiettivo di realizzare sistemi alimentari globali sostenibili in linea con l'Agenda 2030 e gli OSS.

5. Gestione dei rifiuti

La direttiva quadro sui rifiuti del 2008 definisce concetti chiave quali i rifiuti, il riciclaggio e il recupero e stabilisce principi di base cui i rifiuti devono essere gestiti senza mettere in pericolo la salute umana o l'ambiente e senza causare inconvenienti o danni alla natura e alle aree protette. Nell'ottobre 2025 sono entrate in vigore nuove norme per prevenire e ridurre i rifiuti alimentari e tessili in tutta l'UE.

C. Cooperazione internazionale in materia ambientale

L'UE svolge un ruolo essenziale nei negoziati internazionali in materia di ambiente. È infatti parte di numerosi accordi ambientali multilaterali a livello mondiale, regionale o subregionale che coprono un'ampia gamma di questioni, quali la protezione della natura e la biodiversità, i cambiamenti climatici e l'inquinamento transfrontaliero dell'aria e dell'acqua. L'UE ha contribuito a definire diversi importanti accordi internazionali adottati nel 2015 a livello delle Nazioni Unite, quali l'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (che comprende i 17 OSS e i 169 obiettivi associati), l'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici e il quadro di riferimento di Sendai per la riduzione del rischio di catastrofi. L'UE ha aderito inoltre alla Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione (CITES), sottolineando il proprio impegno per la conservazione della biodiversità e la riduzione del commercio illegale di specie selvatiche. L'UE è inoltre impegnata a favore della piena e rapida attuazione del quadro globale di Kunming-Montreal per la biodiversità del 2022, che mira ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità entro il 2030.

D. Valutazione dell'impatto ambientale e partecipazione del pubblico

Determinati progetti (privati o pubblici) che si presume avranno effetti significativi sull'ambiente, ad esempio la costruzione di un'autostrada o un aeroporto, sono sottoposti a una valutazione d'impatto ambientale (VIA). Una serie di piani e programmi pubblici (riguardanti, ad esempio, la destinazione del suolo, i trasporti, l'energia, i rifiuti o l'agricoltura) sono inoltre sottoposti a un processo simile denominato valutazione ambientale strategica (VAS). Entrambe le direttive garantiscono che sia effettuata una valutazione ambientale prima dell'autorizzazione di piani, programmi o progetti.

In entrambi i casi, la consultazione del pubblico costituisce un aspetto essenziale. Ciò risale alla convenzione di Aarhus del 1998, un accordo multilaterale in materia ambientale cui hanno aderito l'UE e tutti i suoi Stati membri. Essa garantisce al pubblico tre diritti: la partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale, l'accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche (ad esempio sullo stato dell'ambiente o della salute umana, se da esso influenzata) e il diritto all'accesso alla giustizia, qualora gli altri due diritti siano stati violati. Tali diritti sono stati sanciti dalla legislazione dell'UE mediante le direttive 2003/4/CE e 2003/35/CE.

E. Attuazione, applicazione e monitoraggio

L'efficacia della politica ambientale dell'Unione europea dipende in larga misura dalla sua attuazione a livello nazionale, regionale e locale. L'attuazione e l'applicazione carenti rappresentano ancora un problema importante. È fondamentale il monitoraggio, sia dello stato dell'ambiente sia del livello di attuazione del diritto ambientale dell'UE.

Nel maggio 2024 è entrata in vigore la nuova direttiva sulla tutela penale dell'ambiente. Essa si occupa delle attività che violano gli obblighi di legge, quali i reati contro le specie selvatiche e il deterioramento degli habitat, la spedizione illegale e lo scarico di rifiuti, i reati di inquinamento e il commercio illegale di sostanze pericolose.

La Rete dell'Unione europea per l'attuazione e il rispetto del diritto ambientale (IMPEL) è una rete internazionale di autorità ambientali creata per stimolare l'effettiva applicazione della normativa mediante una piattaforma che serve a responsabili politici, ispettori ambientali e autorità di contrasto per scambiare idee e migliori prassi.

Nel maggio 2016 la Commissione europea ha lanciato il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali, uno strumento d'informazione teso a migliorare l'attuazione della normativa e delle politiche ambientali dell'UE.

Nel 1990 è stata istituita a Copenaghen l'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) per sostenere lo sviluppo, l'attuazione e la valutazione della politica ambientale e informare i cittadini su tali argomenti. Nel 2025 l'Agenzia ha pubblicato il settimo rapporto sullo stato e le prospettive dell'ambiente in Europa.

In termini di monitoraggio, l'UE gestisce anche il programma europeo di osservazione della Terra (Copernicus), che fornisce dati satellitari di osservazione ambientale. Per quanto concerne gli agenti inquinanti, il registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti (E-PRTR) fornisce dati ambientali essenziali provenienti da oltre 30 000 impianti industriali. I dati di entrambi i programmi sono a libero accesso.

Ruolo del Parlamento europeo

Sin dalla sua creazione nel 1972, il Parlamento ha svolto un ruolo importante nel dare forma alla politica ambientale dell'UE. Nel corso dell'ottava legislatura (2014-2019), si è tra l'altro occupato della legislazione derivata dal piano d'azione dell'Unione per l'economia circolare (rifiuti, batterie, veicoli fuori uso, discariche ecc.), dei problemi connessi ai cambiamenti climatici (ratifica dell'accordo di Parigi, condivisione dello sforzo, contabilizzazione dell'uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura negli impegni dell'UE in materia di cambiamenti climatici, riforma del sistema di scambio di quote di emissione ecc.) e di altro ancora.

Nel corso della sua nona legislatura (2019-2024), il Parlamento ha svolto un ruolo chiave nel discutere le proposte presentate dalla Commissione nell'ambito del Green Deal europeo. Il Parlamento ha in particolare contribuito a definire la normativa europea sul clima, adottata nel 2021, nonché il pacchetto "Pronti per il 55 %", adottato nel 2023.

Nel corso della sua decima legislatura (2024-2029), il Parlamento, e in particolare la commissione per l'ambiente, il clima e la sicurezza alimentare, sta portando avanti gli sforzi per rendere l'Unione più sostenibile, pulita e resiliente ai cambiamenti climatici. In particolare, i deputati si stanno stanno lavorando all'attuazione e realizzazione del Green Deal per completare una transizione equa e giusta verso un'economia più verde e far fronte alle conseguenze dei cambiamenti climatici. Anche garantire alimenti più sicuri per tutti gli europei è una priorità, così come le politiche relative a temi quali l'economia circolare, la biodiversità, la qualità di aria, acqua e suolo, l'uso di sostanze chimiche e pesticidi.

Per maggiori informazioni sull'argomento si rimanda al sito della commissione per l'ambiente, il clima e la sicurezza alimentare.

Judith BÜRGER / Evelyne Vande Lanoitte

10-2025