Imposizione diretta: imposte sulle persone fisiche e sulle società

Il settore delle imposte dirette non è disciplinato direttamente dalla legislazione dell'Unione europea. Nondimeno, diverse direttive e la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) stabiliscono norme armonizzate per le imposte sulle società e sul reddito delle persone fisiche. Inoltre sono state adottate azioni per impedire l'evasione fiscale e la doppia imposizione.

Base giuridica

Il trattato sull'UE non prevede alcuna competenza normativa esplicita nel settore delle imposte dirette. La legislazione relativa alle imposte sulle società si fonda generalmente sull'articolo 115 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il quale autorizza l'Unione ad adottare direttive sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che hanno un'incidenza diretta sul mercato interno; tali provvedimenti richiedono l'unanimità e la procedura di consultazione.

L'articolo 65 del TFUE (libera circolazione dei capitali) consente agli Stati membri di operare una distinzione tra i contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale. Tuttavia, nel 1995 la CGUE ha stabilito (causa C-279/93) che l'articolo 45 del TFUE si applica direttamente al settore fiscale e della sicurezza sociale, vale a dire che la libera circolazione dei lavoratori implica «l'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità [...] per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro». Gli articoli da 110 a 113 del TFUE impongono agli Stati membri di avviare negoziati intesi a garantire l'eliminazione della doppia imposizione fiscale all'interno dell'Unione. L'articolo 55 del TFUE vieta la discriminazione tra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda la partecipazione finanziaria al capitale delle società. Nella maggior parte dei casi le imposte dirette esulano dalla legislazione dell'UE. La tassazione dei flussi di reddito transfrontalieri è disciplinata da un'ampia rete di accordi bilaterali in materia fiscale, che coinvolgono sia gli Stati membri sia paesi terzi.

Obiettivi

Due obiettivi specifici sono contrastare l'evasione fiscale ed eliminare la doppia imposizione. In generale, una certa armonizzazione delle imposte sulle società può essere giustificata dalla volontà di prevenire le distorsioni della concorrenza (in particolare nelle decisioni d'investimento), nonché di impedire la «concorrenza fiscale» e ridurre le possibilità di artifici contabili.

Risultati

A. Imposte sulle società

Da diversi decenni si discute di proposte relative all'armonizzazione delle imposte sulle società (relazione Neumark del 1962, relazione Van den Tempel del 1970, proposta di direttiva del 1975 per l'allineamento delle aliquote tra il 45% e il 55%). Nel 1980, la Commissione ha riconosciuto che qualsivoglia tentativo di armonizzazione sarebbe stato destinato probabilmente al fallimento (COM(80)0139) e si è concentrata su misure per il completamento del mercato interno. Negli «Orientamenti relativi all'imposizione fiscale delle imprese» del 1990 (SEC(90)0601) sono state adottate tre proposte: la direttiva sulle fusioni (90/434/CEE, attuale direttiva 2009/133/CE); la direttiva sulle società madri e figlie (90/435/CEE, attuale direttiva 2011/96/UE) e la convenzione sulla procedura arbitrale (90/436/CEE). La natura spesso protratta dei negoziati con gli Stati membri è illustrata, ad esempio, dalla proposta di direttiva del 1991 relativa a un sistema comune di tassazione applicabile ai pagamenti di interessi e di canoni effettuati tra società madri e società affiliate: benché sia stata rivista e nonostante il parere favorevole del Parlamento europeo, la Commissione ha ritirato la proposta a causa dell'impossibilità di giungere a un accordo in sede di Consiglio. Nel 1998 ne è stata presentata una nuova versione nell'ambito del «pacchetto Monti», che è stata adottata come direttiva 2003/49/CE.

Nel 1991 veniva inoltre creato il comitato di esperti indipendenti Ruding, la cui relazione raccomandava un programma d'azione per eliminare la doppia imposizione, armonizzare le aliquote dell'imposta sulle società e garantire la piena trasparenza degli incentivi fiscali offerti dagli Stati membri per promuovere gli investimenti. La Commissione ha presentato una serie di proposte, che sono state successivamente ritirate.

Nel 1996 la Commissione ha adottato un nuovo approccio in materia di imposizione fiscale. Nell'ambito delle imposte sulle società, il principale risultato è stato il codice di condotta in materia di tassazione delle imprese, adottato come risoluzione del Consiglio nel 1998. Il Consiglio ha inoltre istituito un gruppo sul codice di condotta («gruppo Primarolo»), incaricato di esaminare casi di iniqua tassazione delle società. Nel 2001 la Commissione ha preparato uno «studio analitico delle imposte sulle società nella Comunità europea» (SEC(2001)1681). In una comunicazione complementare (COM(2001)0582), la Commissione sottolinea che il principale problema delle imprese consiste nella difficoltà di conformarsi, nel mercato interno, a normative fiscali nazionali differenti. La Commissione ha proposto diversi approcci per garantire alle imprese una base consolidata per le attività esercitate a livello di Unione europea: un'imposizione da parte dello Stato di residenza, un'imposizione opzionale secondo una base comune consolidata (CCTB), un'imposta europea sulle società e una base imponibile obbligatoria totalmente armonizzata. Nel 2004 è stato istituito un gruppo di lavoro, le cui conclusioni sono state accolte nella proposta presentata dalla Commissione (COM(2011)0121). La «base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società» (CCCTB) proposta implica che le imprese beneficino, tra l'altro, di uno sportello unico, presso il quale potranno presentare la loro richiesta di rimborso fiscale. Allo stesso modo, esse possono consolidare tutti gli utili e le perdite registrati nell'UE. Gli Stati membri manterranno il loro diritto sovrano di determinare l'aliquota dell'imposta sulle società. Il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione legislativa al riguardo già nell'aprile 2012. Per dare nuovo impulso alle negoziazioni in seno al Consiglio, nel giugno 2015 la Commissione ha presentato una strategia per il rilancio della proposta CCCTB nel 2016. La Commissione ha optato per un processo in due fasi, separando la base comune e gli elementi di consolidamento, con due proposte legislative interconnesse: una relativa a una base imponibile comune per l'imposta sulle società (CCTB) e una relativa a una base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB). Anche se intende chiedere un'introduzione obbligatoria della CCCTB, sono previste disposizioni per la sua introduzione graduale. La proposta riveduta, che si basa sui lavori dell'OCSE, permetterebbe inoltre di affrontare l'elusione fiscale eliminando i divari normativi esistenti tra i sistemi nazionali bloccando così i meccanismi di elusione fiscale. Nel marzo 2018 la Commissione ha proposto due direttive del Consiglio intese a garantire una tassazione equa delle imprese che offrono servizi digitali. L'UE continua ad adoperarsi per una soluzione globale in materia di tassazione del digitale nell'ambito del quadro G20/OCSE. Nell'ottobre 2019 la vicepresidente esecutiva della Commissione Margrethe Vestager si è impegnata a realizzare una proposta dell'UE sulla tassazione del digitale se non verrà raggiunto un accordo globale entro la fine del 2020.

B. Imposizione fiscale equa, trasparenza fiscale e lotta contro l'elusione fiscale e la concorrenza fiscale sleale

A partire dal 2008, in seguito alla crisi finanziaria, la lotta contro l'elusione fiscale e una tassazione omogenea delle imprese sono tornate al centro dell'attenzione. A tal fine è necessaria una maggiore trasparenza, come evidenziato con il pacchetto di misure sulla trasparenza fiscale del marzo 2015, che comprende la direttiva del Consiglio relativa allo scambio automatico obbligatorio di informazioni nel settore fiscale tra gli Stati membri (direttiva (UE) 2015/2376) e la comunicazione sulla trasparenza fiscale per combattere l'evasione e l'elusione fiscali (COM(2015)0136). Nel 2015 la Commissione ha varato un piano d'azione per un regime equo ed efficace per l'imposta societaria nell'Unione europea (COM(2015)0302 che prevede una riforma dell'imposizione fiscale per le imprese nell'UE allo scopo di combattere gli abusi fiscali, garantire entrate sostenibili e contribuire al miglioramento del contesto imprenditoriale nel mercato interno. Nel mese di gennaio 2016 la Commissione ha presentato un pacchetto di misure per contrastare l'elusione fiscale, che comprendeva una proposta di direttiva del Consiglio recante norme contro le pratiche di elusione fiscale che incidono direttamente sul funzionamento del mercato interno (adottata a luglio 2016). Nell'aprile 2016 la Commissione ha proposto una modifica della direttiva 2013/34/UE per quanto riguarda la comunicazione delle informazioni sull'imposta sul reddito da parte di talune imprese e succursali. La proposta impone alle imprese multinazionali di rendere pubbliche determinate informazioni comunicate alle autorità fiscali. Nel giugno 2017 la Commissione ha proposto nuove norme in materia di trasparenza per gli intermediari (ad esempio, società di consulenza, banche, avvocati, consulenti tributari) che progettano o vendono schemi fiscali potenzialmente dannosi, a seguito di una richiesta a favore di una proposta legislativa indicata nella risoluzione del Parlamento (TAXE 2). Tale proposta è stata poi adottata dal Consiglio nel maggio 2018. Nel dicembre 2017 il Consiglio ha pubblicato il primo elenco dell'UE sulle giurisdizioni non collaborative. L'elenco è aggiornato periodicamente.

I sistemi fiscali degli Stati membri devono essere conformi alla legislazione dell'UE in materia di aiuti di Stato. Nel quadro delle indagini in corso da parte della Commissione sui ruling in materia fiscale per determinate imprese, il Parlamento europeo ha istituito una temporanea commissione speciale sulle decisioni anticipate in materia fiscale (tax ruling) e altre misure analoghe per natura o effetto (commissione TAXE) e successivamente la commissione TAXE 2.

C. Imposizione fiscale delle PMI

Dal 2001, la Commissione segue il progetto relativo alla «tassazione dello Stato di residenza» per le PMI, che prevede che queste ultime possano calcolare i loro profitti (anche realizzati in altri Stati membri) sulla base delle norme fiscali nazionali (con cui hanno familiarità) dello Stato di residenza. Per quanto concerne l'eliminazione degli ostacoli fiscali agli investimenti transfrontalieri in capitale di rischio è stato istituito un gruppo di esperti, che nel 2010 ha presentato una relazione.

D. Imposte sulle persone fisiche

1. Imposta sul reddito

L'imposizione fiscale di chi lavora o è titolare di una pensione, ma vive o ha familiari a carico in un altro Stato, è sempre stata una questione controversa. Gli accordi bilaterali evitano la doppia imposizione in generale, ma non risolvono questioni quali l'applicazione dei vari sgravi fiscali esistenti nel paese di residenza al reddito percepito nel paese di occupazione. Per garantire la parità di trattamento tra lavoratori residenti e non residenti, la Commissione ha proposto una direttiva per l'armonizzazione delle disposizioni relative all'imposizione sui redditi in relazione alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (COM(1979)0737), che prevedeva l'applicazione della tassazione nel paese di residenza. Dopo essere stata respinta dal Consiglio, la proposta è stata ritirata e la Commissione si è limitata a pubblicare una raccomandazione relativa ai principi da applicare al trattamento fiscale del reddito dei non residenti. Nel frattempo sono state avviati procedimenti nei confronti di alcuni Stati membri per discriminazione di lavoratori stranieri. La Corte di giustizia dell'UE ha stabilito nel 1993 (causa C-112/91) che uno Stato membro non può, in materia di riscossione delle imposte dirette, applicare a un cittadino di un altro Stato membro un trattamento meno favorevole di quello riservato a un proprio cittadino (cfr. causa C-279/93). In questo modo, l'integrazione nel settore delle imposte sulle persone fisiche è progredita grazie alle sentenze della Corte di giustizia piuttosto che alle proposte legislative. Nel mese di ottobre 2017 il Consiglio ha adottato una direttiva (direttiva (UE) 2017/1852) volta a migliorare gli attuali meccanismi di risoluzione delle controversie in materia di doppia imposizione nell'UE.

2. Tassazione degli interessi bancari e di altro tipo corrisposti all'estero

In linea di principio, il contribuente deve dichiarare gli interessi che ha percepito. In pratica, la libera circolazione di capitali e l'esistenza del segreto bancario offrono possibilità di evasione fiscale. Taluni Stati membri impongono una ritenuta alla fonte sugli interessi. Nel 1989 la Commissione ha proposto l'introduzione di un sistema comune di ritenuta alla fonte sugli interessi con un'aliquota del 15%. La proposta è stata tuttavia successivamente sostituita da una nuova proposta intesa a garantire un'imposizione minima effettiva sui redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi (con un'aliquota del 20%). Dopo lunghi negoziati è stato raggiunto un compromesso ed è stata adottata la direttiva 2003/48/CE in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi. Essa è stata sostituita dalla direttiva 2014/107/UE, più ambiziosa, che, insieme alla direttiva 2011/16/UE, prevede un ampio scambio di informazioni tra le autorità fiscali.

Ruolo del Parlamento europeo

In ordine alle proposte in materia fiscale, il ruolo del Parlamento europeo si limita, in linea di massima, alla procedura di consultazione. Le risoluzioni del Parlamento europeo hanno ampiamente sostenuto le proposte della Commissione relative alle imposte sulle società e alle imposte dirette sulle persone fisiche, pur chiedendo che se ne ampliasse il campo di applicazione.

Il Parlamento elabora «relazioni annuali in materia di fiscalità». La prima di queste, sostenuta da un seminario, è stata approvata nel febbraio 2012 e tratta, in particolare, i problemi della doppia imposizione. La relazione del 2015 condanna una politica fiscale aggressiva e sostiene un approccio comune per contrastare più efficacemente la frode e l'elusione fiscali e migliorare il quadro per un corretto funzionamento del mercato unico.

Il Parlamento ha approvato due risoluzioni (TAXE e TAXE 2) basandosi sui lavori delle commissioni speciali temporanee sulle decisioni anticipate in materia fiscale (tax ruling) e altre misure analoghe per natura o effetto.

Nel 2016, a seguito della fuga di notizie dei «Panama Papers», il Parlamento ha costituito una commissione d'inchiesta (la commissione PANA) incaricata di esaminare le denunce di infrazione e di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'UE in relazione al riciclaggio di denaro, all'elusione fiscale e all'evasione fiscale. Nell'ottobre 2017 la commissione PANA ha adottato la propria relazione d'inchiesta finale. Nel dicembre 2017 il Parlamento ha adottato una raccomandazione destinata al Consiglio e alla Commissione a seguito dell'attività della commissione d'inchiesta.

Nel marzo 2018 il Parlamento ha istituito con un mandato in parte ampliato la commissione speciale sui reati finanziari, l'evasione fiscale e l'elusione fiscale (TAX3). Nel marzo 2019 il Parlamento ha approvato una relazione basandosi sui lavori della commissione TAX3.

 

Dražen Rakić