Imposte indirette
Le imposte indirette comprendono l'imposta sul valore aggiunto (IVA) e le accise su alcolici, tabacco e prodotti energetici. Il sistema comune in materia di IVA è applicabile in generale ai beni e ai servizi acquistati e venduti ai fini dell'uso o del consumo nell'UE. Le accise vengono applicate sulla vendita o sull'uso di prodotti specifici. Ai fini del corretto funzionamento del mercato interno, l'attività legislativa dell'UE mira a coordinare e allineare le disposizioni in materia di IVA, nonché ad armonizzare le accise su alcolici, tabacco e prodotti energetici.
1. Imposta sul valore aggiunto (IVA)
A. Base giuridica
Articolo 113 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
B. Sviluppo
L'armonizzazione dell'IVA è avvenuta in diverse fasi al fine di garantire la trasparenza negli scambi commerciali intra-UE. Nel 1970 è stato deciso di finanziare il bilancio della Comunità economica europea mediante risorse proprie. Queste avrebbero dovuto includere il versamento di somme basate su una quota dell'IVA e si sarebbero dovute realizzare mediante l'applicazione di un'aliquota d'imposta comune su un'unica base imponibile. La direttiva IVA 2006/112/CE, adottata nel 2007, codifica in un solo testo legislativo tutte le modifiche apportate.
Nel 1985 la Commissione ha pubblicato un libro bianco sul completamento del mercato interno (COM(1985)0310) in cui la parte III ha per oggetto l'eliminazione delle barriere fiscali. La necessità di un'azione nell'ambito dell'IVA è emersa nel contesto del "principio di destinazione".
C. Risultati
1. Il sistema dell'imposta sul valore aggiunto
a. Il sistema transitorio
Nel 1987 la Commissione ha proposto il passaggio al "principio di origine", in virtù del quale gli operatori economici possono detrarre come imposta a monte, l'imposta già applicata nel paese di origine alle transazioni che intercorrono tra Stati membri. La Commissione ha proposto inoltre l'istituzione di un sistema di compensazione al fine di versare ai paesi del consumo l'IVA prelevata nei paesi di origine. Tali proposte erano tuttavia inaccettabili per gli Stati membri. Essi hanno optato, come alternativa, per il principio di destinazione per quanto concerne le transazioni degli operatori commerciali titolari di partita IVA, creando in questo modo la base del sistema transitorio divenuto operativo nel 1993 (direttive 91/680/CEE e 92/111/CEE).
b. Strategia realizzabile per il miglioramento del sistema attuale
Dal 2000 la Commissione mira a migliorare le attuali regole transitorie. La direttiva IVA 2006/112/CE è diventata nel frattempo la principale normativa dell'UE in materia di IVA. Ad essa hanno fatto seguito le direttive 2008/8/CE e 2008/9/CE. Ormai l'IVA sulle prestazioni di servizi tra operatori economici viene applicata nel paese in cui il servizio è fornito.
Nel 2005 sono state poste le basi per un'attuazione più uniforme delle norme UE (regolamento di esecuzione (UE) n. 282/2011). Tutti gli Stati membri avevano pertanto la possibilità di applicare norme speciali per semplificare l'applicazione dell'IVA. Il sistema è migliorato con l'adozione del regolamento (CE) n. 37/2009 relativo alla cooperazione amministrativa in materia d'imposta sul valore aggiunto per combattere la frode fiscale connessa alle operazioni intracomunitarie.
2. Aliquote IVA
La direttiva 92/77/CEE ha previsto un'aliquota ordinaria minima del 15%, soggetta a revisione ogni due anni. Essa è stata abrogata e sostituita dalla direttiva 2006/112/CE (la direttiva IVA), in base alla quale l'aliquota IVA normale che tutti gli Stati membri devono applicare ai beni e ai servizi è pari almeno al 15 %. Gli Stati membri possono applicare una o due aliquote ridotte di almeno il 5 % ai beni o servizi specifici elencati nell'allegato III della direttiva. A determinate condizioni si applicano anche alcune eccezioni a tali norme (ad esempio aliquote più basse su altri beni o servizi). Considerando la necessità di modernizzare e aggiornare l'elenco dei beni e servizi ammissibili alle aliquote ridotte, la direttiva (UE) 2022/542 del Consiglio modifica in particolare l'applicazione di aliquote ridotte per obiettivi strategici specifici.
A norma dell'articolo 397 della direttiva IVA, il Consiglio può adottare all'unanimità, su proposta della Commissione, le misure necessarie per l'attuazione della direttiva. Su tale base, alcuni degli orientamenti concordati dal comitato IVA sono stati trasformati in misure di esecuzione vincolanti. Tali misure, che sono direttamente applicabili senza recepimento nel diritto nazionale, sono reperibili nel regolamento di esecuzione (UE) n. 282/2011 del Consiglio.
3. Sviluppi recenti
L'8 dicembre 2022 la Commissione ha proposto una serie di misure volte a modernizzare il sistema dell'IVA e a renderlo più efficace per le imprese, nonché a renderlo più resiliente alle frodi attraverso l'adozione e la promozione della digitalizzazione. La proposta mira inoltre ad affrontare le sfide nell'ambito dell'IVA derivanti dallo sviluppo dell'economia delle piattaforme. Secondo la relazione 2022 della Commissione sul divario dell'IVA, gli Stati membri hanno perso 93 miliardi di EUR di entrate IVA nel 2020. Le stime suggeriscono che un quarto delle entrate mancanti può essere attribuito direttamente alle frodi in materia di IVA connesse agli scambi intra-UE. Inoltre, i regimi IVA nell'UE possono ancora essere onerosi per le imprese, in particolare per le piccole e medie imprese, le scale-up e altre imprese con operazioni transfrontaliere.
D. Ruolo del Parlamento europeo
Secondo la legislazione dell'UE in materia di IVA, il ruolo del Parlamento è limitato alla procedura di consultazione. Nel 2014 il Parlamento ha adottato una risoluzione sulla proposta di direttiva, presentata dalla Commissione, recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda una dichiarazione IVA standard (successivamente ritirata). Il 24 novembre 2016 il Parlamento ha adottato una risoluzione sul piano d'azione della Commissione, accogliendo con favore l'intenzione di proporre un sistema IVA definitivo e misure supplementari per contrastare le frodi. Nel marzo 2019 il Parlamento ha approvato una relazione scaturita dai lavori della commissione speciale sui reati finanziari, l'evasione fiscale e l'elusione fiscale (TAX3), che contempla una serie di questioni riguardanti l'IVA.
Nella sua risoluzione del 15 febbraio 2022 sull'impatto delle riforme fiscali nazionali sull'economia dell'UE, il Parlamento ha invitato gli Stati membri a raggiungere un compromesso su una riforma forte, comprensibile e ambiziosa in materia di imposizione indiretta, principalmente in materia di IVA. Ha invitato inoltre la Commissione a presentare proposte concrete per promuovere un sistema più efficiente per lo scambio di informazioni sulle operazioni IVA intra-UE e per renderlo interoperabile con i meccanismi nazionali. Inoltre, ha chiesto alla Commissione e agli Stati membri di analizzare le migliori pratiche adottate negli Stati membri che riescono a evitare un ampio divario dell'IVA e a procedere a uno scambio di tali pratiche.
Nella sua risoluzione del 10 marzo 2022, il Parlamento ha formulato una serie di raccomandazioni alla Commissione su una fiscalità equa e semplice a sostegno della strategia di ripresa. Ha invitato la Commissione a ridurre in modo sostanziale il divario dell'IVA in tutta l'UE, in particolare nell'economia post-COVID-19, attraverso proposte specifiche, anche per quanto riguarda il divario dell'IVA associato all'esenzione sugli scambi transfrontalieri dell'UE. Altre raccomandazioni riguardano la fatturazione elettronica in tutta l'UE e la necessità di analizzare le possibilità tecnologiche (ad esempio legate all'intelligenza artificiale) che possono essere applicate alla comunicazione (quasi) in tempo reale dell'IVA nelle operazioni tra imprese, tenendo conto nel contempo della protezione dei dati e della riservatezza.
2. Accise su alcolici, tabacco e prodotti energetici
A. Base giuridica
Articolo 113 del TFUE e, per quanto concerne le imposte sui prodotti energetici, articolo 192 del TFUE, ai fini del perseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 191 del TFUE.
B. Obiettivi
Le aliquote e le strutture delle accise variano da uno Stato membro all'altro e incidono sulla concorrenza. L'esistenza di forti differenze tra le imposte applicate a un particolare prodotto può tradursi in flussi di merci in funzione della tassazione, nonché in perdita di entrate e in frodi. Sin dai primi anni '70 si è tentato di armonizzare le strutture e le aliquote, ma i progressi sono stati scarsi.
C. Risultati
1. Disposizioni generali
Le disposizioni comuni applicabili a tutti i prodotti soggetti ad accisa a norma del diritto dell'UE sono contenute nella direttiva (UE) 2020/262 del Consiglio, che abroga e sostituisce la direttiva 2008/118/CE del Consiglio a decorrere dal 13 febbraio 2023. La direttiva contiene alcune misure volte a razionalizzare e semplificare le procedure che disciplinano l'interazione tra importazione e esportazione di prodotti sottoposti ad accisa, le interazioni impresa-impresa e le situazioni eccezionali. Ha digitalizzato il controllo della circolazione delle merci tra Stati membri in cui l'accisa è già stata riscossa nello Stato membro di spedizione (dazio pagato). Come già avvenuto per prodotti sottoposti ad accisa in regime di sospensione dall'accisa, tali movimenti sono effettuati mediante lo scambio di messaggi elettronici attraverso il sistema informatizzato di controllo dei movimenti dei prodotti soggetti ad accisa, a partire dal 13 febbraio 2023. Le restanti disposizioni relative all'allineamento con le procedure doganali entreranno in vigore nel febbraio 2024.
La direttiva mira inoltre a migliorare la libera circolazione dei prodotti sottoposti ad accisa immessi in consumo nel mercato unico, garantendo nel contempo la corretta riscossione dell'imposta da parte degli Stati membri, e ad allineare le procedure dell'UE in materia di accisa e le procedure doganali.
2. Alcol
La misura in cui le diverse bevande alcoliche sono in concorrenza ha rappresentato una questione fondamentale in materia di tassazione dei prodotti alcolici. La Commissione (COM(79)0261) e la Corte di giustizia dell'Unione europea (causa 170/78, racc. 1985) sostengono che tutte le bevande alcoliche sono più o meno intercambiabili e quindi in concorrenza tra di loro. Solo nel 1992 si è giunti all'adozione della direttiva 92/83/CEE, la quale stabilisce quali prodotti sono soggetti ad accisa e le modalità di applicazione. Ha poi fatto seguito un'altra importante direttiva (92/84/CEE), che stabilisce le aliquote minime da applicare a ciascuna categoria di bevande alcoliche e le aliquote ridotte da applicare in alcune regioni greche, italiane e portoghesi. Ciò significa che gli Stati membri sono liberi di applicare aliquote di accisa superiori a tali livelli minimi di tassazione, in funzione delle loro esigenze nazionali.
Il 29 luglio 2020 il Consiglio ha adottato una serie di nuove norme (direttiva (UE) 2020/1151 del Consiglio) che modificano la direttiva 92/83/CEE, applicabili dal 1º gennaio 2022. Le nuove norme sono state elaborate a seguito di una valutazione della direttiva 92/83/CEE condotta dalla Commissione.
3. Prodotti del tabacco
La struttura di base delle accise sul tabacco è sintetizzata in un'unica direttiva consolidata (2011/64/UE). Avverso le proposte originarie della Commissione sono state fissate soltanto aliquote minime. Vi sono diverse categorie di prodotti di tabacco soggetti a imposizione fiscale. Le imposte applicate alle sigarette sono costituite da un'accisa proporzionale ("ad valorem") abbinata a un'accisa specifica. Altri prodotti del tabacco sono soggetti a un'accisa "ad valorem", a un'accisa specifica o a una cosiddetta accisa mista.
Il 19 ottobre 2020 la Commissione ha annunciato una revisione della direttiva 2011/64/UE relativa alle norme in materia di accise per il tabacco (direttiva sulla tassazione del tabacco). Le norme attuali sono in fase di revisione per verificare se siano ancora idonee allo scopo di garantire il corretto funzionamento del mercato interno e un elevato livello di protezione della salute. Ciò è particolarmente importante nel contesto del piano europeo di lotta contro il cancro, in quanto la tassazione svolge un ruolo fondamentale nella riduzione del consumo di tabacco e, in particolare, nel dissuadere i giovani dal fumo. L'8 gennaio 2021 è stata pubblicata una valutazione d'impatto iniziale. La Commissione ritiene che le aliquote minime stabilite dalla direttiva sulla tassazione del tabacco abbiano perso il loro effetto in quanto un gran numero di Stati membri tassa la maggior parte dei prodotti del tabacco al di sopra di tali aliquote minime. Anche diversi nuovi tipi di prodotti del tabacco non sono pienamente coperti dalla direttiva in vigore. Inoltre, la Commissione osserva che la situazione attuale si traduce in un abuso degli acquisti transfrontalieri. La proposta dovrebbe essere presentata nel 2023.
4. Prodotti energetici (oli minerali, gas, energia elettrica, energia alternativa, carburanti per l'aviazione)
La struttura di base delle accise sugli oli minerali all'interno dell'Unione è stata stabilita nel 1992. Anche in questo caso, come è già accaduto nell'ambito dei prodotti alcolici e di tabacco, sono state definite soltanto aliquote minime, contrariamente ai piani originari (armonizzazione completa). Le proposte della Commissione risalenti al 1997 sono state adottate con ampie modifiche (direttiva 2003/96/CE e deroghe nelle direttive 2004/74/CE e 2004/75/CE).
Il carburante per aeromobili, diverso da quello utilizzato per l'aviazione privata da diporto, è esente da accisa. Tale esenzione è inclusa nell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2003/96/CE del Consiglio (direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici - DTE). Tuttavia, gli Stati membri possono tassare il carburante per l'aviazione per i voli nazionali e, mediante accordi bilaterali, tassare anche il carburante per i voli intra-UE. In questi casi, gli Stati membri possono applicare un livello di tassazione inferiore al livello minimo stabilito nella direttiva DTE.
Nel 2001 sono state proposte misure per promuovere l'utilizzo dei biocarburanti, tra cui la possibilità di applicare un'aliquota d'accisa ridotta, approvata nel 2003 con la direttiva 2003/30/CE.
Nel luglio 2021, come parte integrante del pacchetto "Pronti per il 55 %", la Commissione ha presentato una proposta di revisione della direttiva. La proposta mira a garantire una maggiore coerenza con le altre politiche dell'UE e a contribuire al conseguimento degli obiettivi dell'UE in materia di energia e clima a medio e lungo termine, compreso il Green Deal europeo. A tal fine, la proposta riflette più accuratamente l'impatto climatico delle varie fonti energetiche e incoraggia i consumatori e le imprese a cambiare il loro comportamento.
5. Iniziative recenti
Il Green Deal europeo è un pacchetto di iniziative strategiche che mira ad avviare l'UE sulla strada di una transizione verde, con l'obiettivo ultimo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050. È stato lanciato dalla Commissione nel dicembre 2019 e il Consiglio europeo ne ha preso atto nella riunione di dicembre. Il pacchetto "Pronti per il 55%" mira a tradurre in normativa le ambizioni del Green Deal. Comprende una serie di proposte volte ad allineare la legislazione dell'UE agli obiettivi climatici dell'UE, compresa la DTE. In sede di Consiglio la proposta è stata esaminata attentamente. La presidenza ceca ha rilevato che alcuni Stati membri non sono ancora in grado di sostenere il testo della presidenza o hanno formulato riserve d'esame. Tuttavia, la maggior parte degli Stati membri ha risposto positivamente alle modifiche proposte e alla via da seguire. La presidenza ha concluso che è necessario proseguire i lavori in tali ambito (ad esempio per quanto riguarda il ritmo di attuazione, l'abolizione di alcune esenzioni per i settori aereo e marittimo, i livelli minimi di tassazione, l'interazione della DTE con altre iniziative del pacchetto "Pronti per il 55 %", ecc.).
D. Ruolo del Parlamento europeo
1. Tassazione delle bevande alcoliche e dei prodotti del tabacco
Nella risoluzione sulla politica fiscale dell'UE del 2002, il Parlamento ha disapprovato la politica seguita dalla Commissione in materia di accise sul tabacco e sui prodotti alcolici e si è discostato in particolare da un'armonizzazione verso l'alto. Nel 2009 il Parlamento si è espresso a favore di un aumento progressivo delle accise applicate a sigarette e altri prodotti del tabacco, tuttavia non nella misura proposta dalla Commissione.
2. Tassazione degli oli minerali e dei prodotti energetici
Nella sua risoluzione del 2002 sulla politica fiscale, il Parlamento ha sostenuto che occorre "una più estesa applicazione, in particolare nel campo dei prodotti energetici, del principio chi inquina paga". Nell'ottobre 2002 il Parlamento ha espresso parere favorevole nei confronti delle proposte relative ai biocarburanti ed ha approvato gli emendamenti volti a rafforzarle. Nel 2012 il Parlamento ha adottato una risoluzione legislativa sulla DTE, che è stata successivamente ritirata. La proposta della Commissione del luglio 2021 sulla revisione della DTE, che fa parte del pacchetto "Pronti per il 55 %", è attualmente all'esame della commissione per i problemi economici e monetari in associazione con la commissione per l'industria, la ricerca e l'energia. Il 28 febbraio 2022 il relatore della commissione per i problemi economici e monetari ha presentato un progetto di relazione, che è stato poi aperto agli emendamenti. Non è stata ancora programmata una votazione in commissione.
Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della sottocommissione per le questioni fiscali (FISC).
Jost Angerer