Politica della concorrenza

L'obiettivo principale delle norme dell'Unione in materia di concorrenza è consentire il corretto funzionamento del mercato interno dell'UE. Il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) ambisce a prevenire restrizioni e distorsioni della concorrenza, quali gli abusi di posizione dominante, gli accordi anticoncorrenziali, nonché le fusioni e acquisizioni, qualora limitino la concorrenza. Sono inoltre proibiti gli aiuti di Stato che provocano distorsioni della concorrenza. Tuttavia, essi possono essere autorizzati in taluni casi specifici.

Base giuridica

  • Gli articoli da 101 a 109 TFUE e il protocollo n. 27 sul mercato interno e sulla concorrenza, dove si precisa che un sistema propizio ad un'equa concorrenza costituisce parte integrante del mercato interno, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea;
  • il regolamento sulle concentrazioni (regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio) e le relative norme di attuazione (regolamento (CE) n. 802/2004 della Commissione);
  • gli articoli 37, 106 e 345 TFUE per le imprese pubbliche e gli articoli 14, 59, 93, 106, 107, 108 e 114 TFUE per i servizi pubblici, i servizi di interesse generale e i servizi di interesse economico generale; il protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale; l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Obiettivi

La politica di concorrenza rappresenta uno strumento chiave per il conseguimento di un mercato interno libero, dinamico e funzionale, nonché per lo sviluppo di un benessere economico comune. La concorrenza consente alle imprese di competere in condizioni di parità in tutti gli Stati membri, incentivandole al tempo stesso a sforzarsi di offrire ai consumatori i migliori prodotti al miglior prezzo, il che, a sua volta, guida l'innovazione e favorisce la crescita economica a lungo termine. La politica di concorrenza dell'UE si applica anche alle imprese di paesi terzi che operano nel mercato interno. I cambiamenti sociali, economici, geopolitici e tecnologici pongono sfide alla politica di concorrenza dell'UE.

Nel 2020 la Commissione ha avviato un riesame globale delle norme in materia di antitrust, concentrazioni e aiuti di Stato. La comunicazione della Commissione del novembre 2021 su una politica di concorrenza pronta a nuove sfide riassume gli elementi chiave di tale riesame. Sottolinea inoltre come il riesame delle politiche contribuisca a promuovere la ripresa dell'UE dopo la pandemia e a creare un mercato interno più resiliente, a promuovere l'attuazione del Green Deal europeo, e ad accelerare la transizione digitale.

In un'economia sempre più digitalizzata, sono diventati necessari nuovi strumenti per affrontare le sfide emergenti. La nuova legge sui mercati digitali, messa a punto dai colegislatori nel settembre 2022, mira a mantenere i mercati digitali equi e contendibili e introduce una regolamentazione ex ante per le cosiddette piattaforme online dei gatekeeper. È stata avviata una serie di altre iniziative volte a rafforzare l'autonomia strategica aperta dell'UE in un contesto globale. Ad esempio, il nuovo regolamento sulle sovvenzioni estere mira ad affrontare i potenziali effetti distorsivi delle sovvenzioni estere nel mercato unico.

Strumenti della politica di concorrenza

In termini generali, il pacchetto di strumenti della politica di concorrenza dell'UE comprende norme in materia di antitrust, controllo delle concentrazioni, aiuti di Stato, nonché servizi e imprese pubblici. L'antitrust mira a ripristinare le condizioni concorrenziali, ad esempio in caso di formazione di cartelli o di abuso di posizione dominante. Gli strumenti della politica di concorrenza preventivi comprendono norme in materia di controllo delle concentrazioni e di aiuti di Stato. Il controllo delle concentrazioni previene potenziali distorsioni della concorrenza, valutando in anticipo se una potenziale fusione o acquisizione potrebbe avere un impatto anticoncorrenziale. Le norme in materia di aiuti di Stato mirano a evitare un indebito intervento statale laddove il trattamento preferenziale di talune imprese o taluni settori falsi o minacci di falsare la concorrenza e pregiudichi il commercio tra gli Stati membri. I servizi di interesse economico generale (SIEG) rivestono una particolare importanza per i consumatori e sono soggetti a norme specifiche nell'ambito degli aiuti di Stato, al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale, un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, nonché la parità di trattamento.

A. Divieto generale di accordi restrittivi della concorrenza (articolo 101 TFUE)

La collusione tra imprese dà luogo a una distorsione della parità di condizioni e pregiudica i consumatori e le altre imprese. Sono vietati e nulli di pieno diritto gli accordi tra imprese, quali i cartelli. Per contro, possono essere esentati da tale divieto gli accordi che contribuiscono a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico. Le esenzioni sono consentite solo a condizione che una congrua parte dell'utile che ne deriva sia riservato ai consumatori e che l'accordo non imponga inutili restrizioni o intenda eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi. Anziché concedere tali esenzioni caso per caso, queste sono generalmente disciplinate dai regolamenti generali di esenzione per categoria.

Questi regolamenti interessano singoli accordi che, essendo simili dal punto di vista del contenuto, finiscono solitamente per produrre effetti simili sulla concorrenza. Nel maggio 2022 la Commissione ha adottato il regolamento di esenzione per categoria relativo agli accordi verticali dopo averlo sottoposto a riesame. Inoltre, sta riesaminando i due regolamenti di esenzione per categoria relativi agli accordi orizzontali e gli orientamenti pertinenti.

Infine, determinati accordi non sono considerati come infrazioni se sono di minore importanza e hanno un impatto appena percepibile sul mercato (principio de minimis). Tali accordi sono solitamente considerati utili per la collaborazione tra piccole e medie imprese.

B. Sfruttamento abusivo di una posizione dominante (articolo 102 TFUE)

Secondo la Corte di giustizia dell'UE, la posizione dominante è "una situazione di potenza economica grazie alla quale l'impresa che la detiene è in grado di ostacolare la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato in questione e ha la possibilità di tenere comportamenti alquanto indipendenti nei confronti dei concorrenti, dei clienti e, in ultima analisi, dei consumatori". La posizione dominante viene valutata in relazione al mercato interno nel suo insieme o a una parte sostanziale di esso.

Una posizione dominante non costituisce di per sé una violazione del diritto dell'UE in materia di concorrenza e le entità che godono di tale posizione sono autorizzate a competere in base ai propri meriti. Una posizione dominante conferisce tuttavia a un'impresa la specifica responsabilità di garantire che il proprio comportamento non falsi la concorrenza. Tra gli esempi di abuso di posizione dominante figurano la fissazione di prezzi inferiori ai costi sostenuti (prezzi predatori), l'imposizione di prezzi eccessivi, la vendita abbinata e aggregata e il rifiuto di trattare con determinate controparti.

Inoltre, la nuova legge sui mercati digitali stabilisce obblighi specifici per le cosiddette piattaforme online dei gatekeeper. Tali soggetti, una volta designati come gatekeeper dalla Commissione, dovranno rispettare determinati obblighi o divieti relativi a determinati comportamenti, come previsto dalla legge (quali l'autoagevolazione, la preinstallazione e la vendita abbinata di determinati prodotti software, ecc.). Tali obblighi sono complementari alle regole generali di concorrenza, che continuano ad applicarsi.

C. Controllo delle fusioni

Ai sensi del regolamento sulle concentrazioni ((CE) n. 139/2004) sono dichiarate incompatibili con il mercato interno le concentrazioni che ostacolino in modo significativo una concorrenza effettiva nel mercato interno o in una parte sostanziale di esso, in particolare a causa della creazione o del rafforzamento di una posizione dominante (articolo 2, paragrafo 3). Le fusioni previste devono essere notificate alla Commissione qualora la società risultante superi determinate soglie (le cosiddette "concentrazioni di dimensione comunitaria"). Al di sotto di tali soglie, le autorità nazionali garanti della concorrenza possono rivedere le fusioni. Le norme in materia di controllo delle concentrazioni si applicano anche alle imprese con sede al di fuori dell'UE, se svolgono attività commerciali nel mercato interno. Il punto di partenza di tale riesame è l'acquisizione del controllo in altre imprese (articolo 3, paragrafo 1). Dopo aver valutato il probabile impatto della concentrazione sulla concorrenza, la Commissione può approvarla o respingerla, oppure concedere un'approvazione subordinata a determinate condizioni e oneri (articolo 8). Non è previsto un controllo ex post sistematico né una separazione delle imprese collegate.

A seguito di una lunga procedura di riesame avviata nel 2014, la Commissione ha modificato il proprio regolamento di applicazione relativo alle concentrazioni e la comunicazione sulla procedura semplificata in vista dell'entrata in vigore delle nuove norme nel settembre 2023.

D. Divieto di concedere aiuti di Stato (articolo 107 TFUE)

L'articolo 107 TFUE prevede un divieto generale di concedere aiuti di Stato, al fine di evitare che, concedendo vantaggi selettivi a talune imprese, venga falsata la concorrenza nel mercato interno. Sono vietati tutti gli aiuti diretti concessi dagli Stati membri (quali sovvenzioni a fondo perduto, prestiti agevolati, esenzioni e immunità fiscali e garanzie di prestito), nonché vantaggi analoghi.

Il TFUE consente alcune deroghe al divieto generale, se giustificate da obiettivi strategici generali, ad esempio per far fronte a gravi perturbazioni economiche o per motivi di comune interesse europeo. Durante la pandemia di COVID-19, la Commissione ha adottato il quadro temporaneo per gli aiuti di Stato per far fronte alle gravi perturbazioni economiche causate dalla pandemia, già gradualmente eliminato. Nel marzo 2022 la Commissione ha adottato un quadro temporaneo di crisi, che da allora è stato ulteriormente ampliato, al fine di consentire agli Stati membri di utilizzare la flessibilità concessa dalle norme in materia di aiuti di Stato per sostenere l'economia nel contesto dell'invasione russa dell'Ucraina. Più di recente, nel marzo 2023, la Commissione ha ulteriormente trasformato il quadro temporaneo in un quadro temporaneo di crisi e transizione, includendo misure volte a promuovere misure di sostegno in settori fondamentali per la transizione verso un'economia a zero emissioni nette, in linea con il piano industriale del Green Deal. Di conseguenza, con l'aggiunta di nuovi obiettivi, l'essenza della politica di concorrenza dell'UE sta attraversando una fase di profondi cambiamenti, che potrebbero essere considerati uno scostamento da decenni di prassi.

In passato sono state adottate misure analoghe nel quadro della crisi finanziaria globale per evitare importanti ricadute negative sull'intero sistema finanziario derivanti dal fallimento di un unico istituto finanziario.

Gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione eventuali aiuti di Stato che intendano concedere, a meno che non siano coperti da un'esenzione generale per categoria (come stabilito nel regolamento di esenzione per categoria per gli aiuti di Stato) o si applichi il principio de minimis. Le misure di aiuti di Stato possono essere attuate solo previa autorizzazione della Commissione, che considera inoltre aiuto di Stato illegittimo il trattamento fiscale agevolato riservato a singole imprese in taluni Stati membri. La Commissione è competente a recuperare gli aiuti di Stato incompatibili.

Dal 2021 la Commissione ha completato una serie di riesami di diversi aspetti della politica dell'UE in materia di aiuti di Stato, tra cui la nuova disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia, la comunicazione riveduta sulle norme in materia di aiuti di Stato per importanti progetti di comune interesse europeo e i nuovi orientamenti sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti per il finanziamento del rischio.

E. Servizi pubblici di interesse economico generale

In alcuni Stati membri, certi servizi essenziali (ad esempio l'energia elettrica, le poste e i trasporti ferroviari) sono ancora forniti da imprese pubbliche o controllate da autorità pubbliche. Si tratta di servizi di interesse economico generale, soggetti a norme specifiche nell'ambito degli aiuti di Stato. Anche l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea riconosce l'accesso dei cittadini dell'UE a tali servizi.

Attuazione

Per garantire il conseguimento degli obiettivi della politica di concorrenza è essenziale un'applicazione rigorosa ed efficace delle regole di concorrenza dell'UE. La Commissione è il principale organismo responsabile di garantire la corretta applicazione di tali norme e dispone di ampi poteri di controllo e di attuazione. Tuttavia, il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio conferisce alle autorità e ai tribunali nazionali garanti della concorrenza un importante ruolo esecutivo, che è stato ulteriormente rafforzato dalla direttiva (UE) 2019/1. Il coordinamento tra i livelli è sostenuto dalla rete europea della concorrenza, che è composta dalle autorità nazionali garanti della concorrenza e dalla Commissione.

Per quanto concerne il settore antitrust, nel 2014 è stata adottata una direttiva sul risarcimento del danno, al fine di amplificare l'effetto deterrente degli accordi vietati (cartelli e abusi di posizione dominante) e di rafforzare la protezione dei consumatori. La direttiva semplifica il processo per ottenere il risarcimento del danno.

Ruolo del Parlamento europeo

Nella politica di concorrenza, il ruolo principale del Parlamento europeo consiste nel controllo dell'esecutivo. Il commissario responsabile per la concorrenza si presenta varie volte l'anno dinanzi alla commissione per i problemi economici e monetari (ECON) per esporre la strategia seguita e discutere le singole decisioni. Il Parlamento partecipa all'elaborazione della legislazione in materia di concorrenza soltanto mediante la procedura di consultazione. Può tuttavia essere applicata la procedura legislativa ordinaria, ad esempio per l'adozione delle direttive summenzionate concernenti le azioni per il risarcimento del danno e il rafforzamento delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

Nel corso dell'ottava legislatura, tre commissioni speciali sulle decisioni anticipate in materia fiscale (tax ruling) e altre misure analoghe per natura o effetto (TAXE1, TAXE2 e TAXE3) hanno esaminato le misure adottate per valutare la compatibilità di tali decisioni nei vari Stati membri con le norme sugli aiuti di Stato e dell'eventuale necessità di chiarire le disposizioni in materia di scambio reciproco delle informazioni. Nel settembre 2020 è stata istituita la sottocommissione per le questioni fiscali (FISC) per portare avanti questo lavoro e garantire che il Parlamento promuova una tassazione equa a livello nazionale, unionale e globale.

Il Parlamento continua a seguire gli sviluppi della politica di concorrenza e le azioni intraprese dalla Commissione in tale ambito. Il gruppo di lavoro sulla politica della concorrenza in seno alla commissione ECON e le risoluzioni annuali del Parlamento sulla relazione annuale della Commissione concernente la politica di concorrenza forniscono un contributo politico e guidano le considerazioni del Parlamento nell'affrontare le sfide dell'Unione in materia di politica di concorrenza.

 

Christian Scheinert