Politica della concorrenza

Il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) stabilisce agli articoli da 101 a 109 le norme sulla concorrenza nel mercato interno. Tali norme vietano accordi tra imprese che siano restrittivi della concorrenza. Alle imprese che si trovano in posizione dominante è vietato sfruttare abusivamente la propria posizione e in tal modo pregiudicare il commercio tra gli Stati membri. Le fusioni e le acquisizioni di dimensione europea sono controllate dalla Commissione europea e possono, in taluni casi, essere vietate. Sono inoltre proibiti gli aiuti di Stato a favore di determinate imprese o prodotti che provocano distorsioni della concorrenza. Tuttavia, essi possono essere autorizzati in taluni casi specifici. Le norme sulla concorrenza si applicano anche alle imprese pubbliche, ai servizi pubblici e ai servizi di interesse generale. Se venisse compromessa la realizzazione degli obiettivi di tali servizi specifici, le norme sulla concorrenza potrebbero essere soppresse.

Base giuridica

  • Gli articoli da 101 a 109 TFUE e il protocollo (n. 27) sul mercato interno e sulla concorrenza, dove si precisa che la concorrenza non falsata è inclusa nell'obiettivo riguardante il mercato interno, ai sensi dell'articolo 3 TUE;
  • il regolamento (CE) n. 139/2004 relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese;
  • gli articoli 37, 106 e 345 TFUE per le imprese pubbliche e gli articoli 14, 59, 93, 106, 107, 108 e 114 TFUE per i servizi pubblici, i servizi di interesse generale e i servizi di interesse economico generale; il protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale; l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali.

Obiettivi

L'obiettivo essenziale delle norme dell'Unione in materia di concorrenza è di garantire che la concorrenza non sia falsata. Una concorrenza efficace non è da considerarsi un fine in sé, ma la condizione per realizzare un mercato interno libero e dinamico; essa rappresenta uno dei molteplici strumenti volti allo sviluppo di un benessere economico comune. Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, la protezione dalle distorsioni della concorrenza non è più espressamente indicata all'articolo 3 TFUE, bensì è inclusa nella nozione di mercato interno ai sensi del protocollo n. 27. Non si prevede che ciò darà luogo a modifiche di ordine pratico, poiché le norme sulla concorrenza sono rimaste invariate. Le loro condizioni di applicazione e le conseguenze giuridiche si sono talmente consolidate nella pluriennale prassi amministrativa della Commissione e nella giurisprudenza degli organi giurisdizionali europei che possono essere considerate stabili.

Risultati

A. Divieto generale di accordi restrittivi della concorrenza (articolo 101 TFUE)

Sono vietati e nulli di pieno diritto (paragrafo 2) tutti gli accordi tra imprese che hanno per oggetto o per effetto di falsare la concorrenza e che possono pregiudicare il commercio tra Stati membri (paragrafo 1). Possono essere esentati da tale divieto gli accordi che contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua parte dell'utile che ne deriva, ed evitando di imporre inutili restrizioni o di dare la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi (paragrafo 3).

A decorrere dal 1o maggio 2004, il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio disciplina l'attuazione delle disposizioni contemplate agli articoli 101 e 102 TFUE. In virtù di tale regolamento, le autorità nazionali garanti della concorrenza, nonché gli organi giurisdizionali degli Stati membri possono applicare autonomamente gli articoli 101 e 102 TFUE. La direttiva (UE) 2019/1 intesa a rafforzare le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri mira a conferire a queste ultime il potere di applicare in modo più efficace le norme dell'UE in materia di concorrenza. Si garantirà l'applicazione della stessa base giuridica alle autorità garanti della concorrenza che cooperano nell'ambito della rete europea della concorrenza (REC), facendo in modo che dispongano dei mezzi adeguati per far rispettare le norme in materia di concorrenza. In generale, in sede di applicazione delle norme antitrust dell'UE si sono rivelati utili dal punto di vista pratico i seguenti strumenti procedurali:

  • Esenzioni per categoria: interessano singoli accordi che, essendo simili dal punto di vista del contenuto, finiscono solitamente per produrre effetti simili sulla concorrenza. Qualora siffatti accordi soddisfino regolarmente le condizioni di esenzione di cui all'articolo 101, paragrafo 3, TFUE, sussiste la possibilità di un'esenzione per categoria dal divieto dell'articolo 101, paragrafo 1, TFUE, ricorrendo allo strumento giuridico di un regolamento. Tale procedura è intesa ad alleggerire la prassi amministrativa della Commissione.
  • Accordi d'importanza minore: determinati accordi che, quando non soddisfano le condizioni previste all'articolo 101, paragrafo 3, TFUE, non devono essere considerati come infrazioni se sono di minore importanza e hanno un impatto appena percepibile sul mercato (principio «de minimis»). Tali accordi sono solitamente considerati utili per la collaborazione tra piccole e medie imprese. Nata dalla modifica di alcuni regolamenti di esenzione per categoria e dalla recente giurisprudenza, la comunicazione «de minimis» è stata riveduta nel 2014 (2014/C-291/01). La modifica principale consiste nell'aver precisato che gli accordi che «abbiano per oggetto» la restrizione della concorrenza non possono essere considerati di importanza minore.

Alcuni tipi di accordi continuano a essere considerati restrittivi della concorrenza e quindi vietati senza eccezioni; si tratta soprattutto dei casi di fissazione dei prezzi e delle clausole di protezione territoriale.

Procedura di transazione nei casi di cartelli: sulla base del regolamento (CE) n. 622/2008, sussiste la possibilità di concludere rapidamente una procedura e con un'ammenda ridotta del 10 %, qualora l'impresa coinvolta coadiuvi il lavoro della Commissione e riveli, in uno stadio iniziale della procedura, la propria partecipazione a un accordo anticoncorrenziale. Questa procedura può essere applicata in aggiunta al trattamento favorevole (comunicazione 2006/C 298/11, modificata da ultimo in 2015/C 256/01).

Azioni di risarcimento del danno: per intensificare l'effetto deterrente degli accordi vietati e per rafforzare la protezione dei consumatori, nel 2014 è stata adottata la direttiva 2014/104/UE relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell'Unione europea. Nel caso dei procedimenti antitrust scaturiscono in particolare due conseguenze: il risarcimento civile viene affiancato all'ammenda e l'efficacia del trattamento favorevole non viene compromessa. Per il 2020 è prevista una relazione della Commissione sull'applicazione della direttiva.

Nel settore delle restrizioni verticali, la Commissione sta attualmente preparando la revisione del regolamento di esenzione n. 330/2010 e degli orientamenti adottati. In tale contesto, si presterà particolare attenzione nell'affrontare le questioni relative alla distribuzione digitale.

B. Sfruttamento abusivo di una posizione dominante sul mercato (articolo 102 TFUE)

La posizione dominante è «una situazione di potenza economica grazie alla quale l'impresa che la detiene è in grado di ostacolare la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato in questione e ha la possibilità di tenere comportamenti alquanto indipendenti nei confronti dei concorrenti, dei clienti e, in ultima analisi, dei consumatori» (Causa 27/76 United Brands). La posizione dominante viene valutata in relazione al mercato interno nel suo insieme o a una parte sostanziale di esso. Le dimensioni del mercato rilevante dipendono dalle caratteristiche del prodotto, dalla presenza di prodotti alternativi e dall'atteggiamento dei consumatori o dalla loro disponibilità a passare a un prodotto alternativo. L'articolo 102 TFUE stabilisce un elenco non esaustivo di esempi di pratiche abusive.

Dal settembre 2016 la Commissione, attraverso la procedura di cooperazione, si avvale di uno strumento per giungere a una composizione rapida anche nei casi di violazione dell'articolo 102 TFUE.

C. Procedura di controllo delle concentrazioni

Ai sensi del regolamento (CE) n. 139/2004 sono dichiarate incompatibili con il mercato interno le concentrazioni che ostacolino in modo significativo una concorrenza effettiva nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso, in particolare a causa della creazione o del rafforzamento di una posizione dominante (articolo 2, paragrafo 3). Prima della concentrazione, tale operazione deve essere notificata alla Commissione. Il punto di partenza di tale valutazione è l'acquisizione del controllo in altre imprese (articolo 3, paragrafo 1). La concentrazione può essere realizzata solo previa autorizzazione da parte della Commissione (articolo 7). Non è previsto un controllo ex post sistematico né una separazione delle imprese collegate.

La procedura può articolarsi in due fasi. Solitamente le procedure si possono concludere già dopo la prima fase (25 giorni lavorativi). Nei casi complessi si rende necessario un controllo approfondito nella seconda fase (90 giorni lavorativi). Le decisioni di autorizzazione possono essere subordinate a condizioni e obblighi (articolo 8).

Nel 2014 la Commissione ha pubblicato il libro bianco dal titolo «Verso un controllo più efficace delle concentrazioni nell'UE» nell'ottica di migliorare l'interazione tra le norme a livello di Unione e a livello nazionale.

D. Divieto di concedere aiuti a norma dell'articolo 107 TFUE

Gli aiuti sono le prestazioni accordate direttamente dagli Stati membri che mobilitano risorse statali. Rientrano in tale ambito, oltre alle sovvenzioni a fondo perduto, i prestiti agevolati, le esenzioni e le immunità fiscali, le garanzie di prestito e persino la partecipazione delle autorità pubbliche nelle imprese, laddove questi, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza e pregiudichino il commercio tra gli Stati membri.

Il divieto di concedere aiuti non si applica ai casi elencati alla fine del paragrafo 2. Tali aiuti sono compatibili con il mercato interno e automaticamente ammissibili. Per i casi contemplati al paragrafo 3 si rende necessario un esame caso per caso da parte della Commissione. Anche in fase di controllo degli aiuti si applica il principio «de minimis» e dal 2008 è in vigore un'esenzione generale per categoria [regolamento (CE) n. 800/2008], il cui ambito di applicazione è stato ampliato nel 2014, nel 2017 e nel 2018.

In conseguenza della crisi economica e finanziaria, dal 1o agosto 2013, per le decisioni che hanno come base giuridica l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, si applica la cosiddetta comunicazione sul settore bancario della Commissione relativa all'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (GU C 216 del 30.7.2013, pag. 1). Le altre comunicazioni riguardano grossomodo la ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie, il trattamento delle attività che hanno subito una riduzione di valore o il ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario.

Lo scopo degli aiuti alle banche è quello di promuovere l'erogazione del credito e gli investimenti nella crescita sostenibile. Nell'ambito della modernizzazione delle norme in materia di aiuti nel 2012 sono state rivedute numerose disposizioni al fine di concentrarsi maggiormente sui casi di aiuti di Stato che producono gli effetti più gravi sul mercato interno nonché di semplificare la procedura. Dal momento della creazione del meccanismo di risoluzione unico come secondo pilastro dell'Unione bancaria, gli aiuti bancari devono essere valutati nel contesto dell'interazione tra le norme della comunicazione sul settore bancario e della direttiva 2014/59/UE sulla risoluzione delle banche.

In una serie di decisioni della Commissione, il trattamento fiscale agevolato riservato a singole imprese in taluni Stati membri è stato considerato un aiuto illegittimo da recuperare. Nel 2016 la Commissione ha pertanto deciso che l'Irlanda doveva recuperare 13 miliardi di EUR di imposte da Apple. La decisione è stata contestata sia da Apple che dall'Irlanda ed è attualmente pendente dinanzi ai tribunali.

E. Servizi pubblici, servizi di interesse generale e servizi di interesse economico generale (SIEG)

L'articolo 14, comma 2, TFUE attribuisce per la prima volta all'Unione europea una competenza legislativa non esclusiva. La procedura legislativa ordinaria attribuisce al Parlamento europeo e al Consiglio, agli articoli 52 e 114 TFUE, il ruolo di colegislatori su un piano di parità. L'articolo 14 TFUE è integrato da un protocollo (n. 26), il quale ribadisce, con riferimento all'articolo 14 TFUE, l'importanza dei servizi, la loro diversità, l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali, nonché l'accesso universale a tali servizi. L'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali conferisce una particolare importanza all'articolo 14 TFUE. Anche in questo caso viene riconosciuto l'accesso dei cittadini dell'UE ai SIEG al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione.

L'attuale quadro normativo SIEG è costituito da una decisione della Commissione (GU L 7 dell'11.1.2012, pag. 3), da due comunicazioni (GU C 8 dell'11.1.2012, pag. 14, e GU C 8 dell'11.1.2012, pag. 15) e dalla direttiva 2006/111/CE.

Ruolo del Parlamento europeo

Generalmente il Parlamento europeo partecipa all'elaborazione della legislazione in materia di concorrenza soltanto mediante la procedura di consultazione. La sua influenza è dunque limitata rispetto a quella della Commissione e del Consiglio. Il Parlamento ha ripetutamente chiesto, ad esempio nelle risoluzioni sulla relazione annuale della Commissione concernente la politica di concorrenza, di introdurre la procedura legislativa ordinaria anche per la legislazione in materia di concorrenza.

Il ruolo principale del Parlamento europeo consiste pertanto nel controllo dell'esecutivo. Il commissario responsabile per la concorrenza si presenta varie volte l'anno dinanzi alla commissione per i problemi economici e monetari (ECON) per esporre la strategia seguita e discutere le singole decisioni.

La procedura legislativa ordinaria è stata applicata alle direttive summenzionate concernenti le azioni per il risarcimento del danno e il rafforzamento delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. In entrambi i casi, il Parlamento ha agito in qualità di colegislatore (con la commissione ECON quale commissione competente per il merito). In tale contesto, i deputati hanno ritenuto importante garantire ai consumatori un risarcimento integrale per i danni subiti, evitando allo stesso tempo compensazioni eccessive. Nell'interesse dei consumatori, i deputati sono riusciti a far sì che le decisioni adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza siano considerate prove prima facce della violazione del diritto della concorrenza. Hanno inoltre sottolineato l'importanza che le autorità garanti della concorrenza possano adottare misure provvisorie nei procedimenti in materia di concorrenza.

Resta la sfida di come gestire le imprese nell'economia e nei servizi digitali, come la tecnologia finanziaria (FinTech). Il gruppo di lavoro sulla politica di concorrenza in seno alla commissione ECON ha già condotto ricerche e discussioni su tali questioni, invitando la Commissione ad agire nelle sue risoluzioni annuali sulla politica di concorrenza.

Nel corso dell'ottava legislatura, tre commissioni speciali sulle decisioni anticipate in materia fiscale (tax ruling) e altre misure analoghe per natura o effetto (TAXE1, TAX2, TAX3) hanno affrontato il problema delle modalità di valutazione pratica di tali decisioni nei vari Stati membri alla luce delle norme sugli aiuti di Stato e dell'eventuale necessità di chiarire le disposizioni in materia di scambio reciproco delle informazioni.

 

Stephanie Honnefelder