Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF)

Il Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) è un sistema plurilivello di autorità microprudenziali e macroprudenziali inteso ad assicurare una vigilanza finanziaria coerente e uniforme all'interno dell'UE. È composto dal Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), dalle tre autorità europee di vigilanza (l'ABE, l'ESMA e l'EIOPA) e dalle autorità di vigilanza nazionali. Il SEVIF ha conosciuto un'evoluzione costante in risposta ai cambiamenti registrati nel contesto in cui opera, quali l'introduzione dell'Unione bancaria, l'obiettivo di sviluppare un'Unione dei mercati dei capitali e il recesso del Regno Unito dall'UE.

Base giuridica

Articolo 114 e articolo 127, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Contesto e finalità

Il settore finanziario è soggetto a un rigoroso quadro di regolamentazione e vigilanza inteso a promuovere la stabilità finanziaria e a proteggere gli utilizzatori dei servizi finanziari. La regolamentazione dell'UE stabilisce le regole e le norme cui si devono conformare gli istituti finanziari. La vigilanza è un processo volto a garantire che gli istituti finanziari applichino correttamente le suddette regole e norme. La crisi finanziaria globale ha messo in luce, tra gli altri problemi, la necessità di migliorare e rafforzare l'architettura europea di regolamentazione e vigilanza. Di conseguenza l'UE ha intrapreso una serie di riforme per rivedere le modalità di regolamentazione e vigilanza del suo settore finanziario. In seguito alle raccomandazioni della relazione del gruppo di esperti de Larosière su come rafforzare i meccanismi europei di vigilanza, nel 2010 è stato istituito il SEVIF, che è divenuto operativo il 1gennaio 2011. Il SEVIF è composto dal Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), dalle tre autorità europee di vigilanza (AEV) — segnatamente l'Autorità bancaria europea (ABE), l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) e l'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) — dal Comitato congiunto delle AEV e dalle autorità di vigilanza nazionali.

L'obiettivo principale del SEVIF è garantire che le norme applicabili al settore finanziario siano adeguatamente attuate negli Stati membri allo scopo di mantenere la stabilità finanziaria, promuovere la fiducia dei consumatori e offrire loro protezione. Gli obiettivi del SEVIF includono anche lo sviluppo di una cultura di vigilanza comune e la promozione di un mercato finanziario europeo unico.

Il SEVIF è un sistema che combina la vigilanza microprudenziale e macroprudenziale. La vigilanza microprudenziale è essenzialmente finalizzata a controllare e limitare le difficoltà dei singoli istituti finanziari, proteggendo in tal modo i loro clienti. Prevenendo il fallimento dei singoli istituti finanziari, essa mira altresì a prevenire o quantomeno a mitigare il rischio di contagio e le ripercussioni su altri istituti. La vigilanza macroprudenziale riguarda invece l'esposizione del sistema finanziario nel suo insieme a rischi comuni ed è finalizzata a limitare le sue difficoltà per proteggere l'economia globale da perdite considerevoli del prodotto reale.

La crisi finanziaria globale ha dimostrato che l'architettura di vigilanza in vigore nell'UE prima della crisi poneva un'enfasi eccessiva sulla vigilanza dei singoli istituti finanziari senza rivolgere sufficiente attenzione agli aspetti macroprudenziali. Pertanto è stato istituito un organismo ad hoc (il CERS) incaricato della vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario dell'UE come pure della prevenzione e della mitigazione del rischio sistemico. La vigilanza microprudenziale è assicurata dall'ABE, dall'ESMA e dall'EIOPA in ciascuno dei rispettivi settori dei servizi finanziari: banche, mercati dei capitali e assicurazioni. Per le questioni trasversali e orizzontali, le tre autorità microprudenziali cooperano in seno al Comitato congiunto.

L'istituzione dell'Unione bancaria[1] nel 2012 ha introdotto nuove dinamiche nel quadro di regolamentazione e vigilanza dell'UE con l'aggiunta di nuovi elementi e attori, tra cui un codice unico, il meccanismo di vigilanza unico (SSM), divenuto operativo nel 2014, e il meccanismo di risoluzione unico (SRM), divenuto operativo nel 2016. Il riesame del quadro del SEVIF condotto nel 2019 ha portato alla modifica dei regolamenti istitutivi delle AEV e del CERS con l'obiettivo di rafforzare i poteri, la governance e il finanziamento delle AEV e di potenziare le capacità del CERS in termini di vigilanza del sistema finanziario e individuazione dei rischi per la stabilità finanziaria.

Contesto

A. Vigilanza microprudenziale

Nell'UE la vigilanza microprudenziale è caratterizzata da un sistema a più livelli di autorità distinte in funzione dell'ambito settoriale (banche, assicurazioni e mercati dei valori mobiliari) e del livello di vigilanza e di regolamentazione (dell'Unione e nazionale).

1. Autorità europee di vigilanza (AEV)

A livello europeo, le AEV sono responsabili della vigilanza microprudenziale. L'ABE, l'ESMA e l'EIOPA sono agenzie dell'Unione dotate di personalità giuridica e rappresentate dai rispettivi presidenti. Le AEV sono tenute ad agire in modo indipendente ed esclusivamente nell'interesse dell'Unione nel suo complesso. Esse sono chiamate a rendere conto delle loro azioni dinanzi al Parlamento e al Consiglio.

Come sancito dai rispettivi regolamenti, l'obiettivo principale delle AEV è tutelare l'interesse pubblico contribuendo alla stabilità e all'efficacia del sistema finanziario. Più nello specifico le AEV contribuiscono a:

  • facilitare il corretto funzionamento del mercato interno, con particolare riguardo a un livello di regolamentazione e di vigilanza valido, efficace e uniforme;
  • garantire l'integrità, la trasparenza, l'efficienza e il regolare funzionamento dei mercati finanziari;
  • rafforzare il coordinamento internazionale in materia di vigilanza;
  • impedire l'arbitraggio regolamentare e promuovere pari condizioni di concorrenza;
  • assicurare che qualsiasi assunzione di rischi pertinente sia adeguatamente regolamentata e oggetto di opportuna vigilanza;
  • aumentare la protezione dei consumatori;
  • rafforzare la convergenza in materia di vigilanza nel mercato interno.

Le AEV contribuiscono alla realizzazione di un codice unico di norme elaborando norme tecniche di regolamentazione e norme tecniche di attuazione, adottate poi dalla Commissione (come atti delegati o atti di esecuzione). Nell'ottica di rafforzare la convergenza in materia di vigilanza emanano orientamenti e raccomandazioni ed esercitano prerogative in caso di violazioni del diritto dell'UE da parte delle autorità nazionali di vigilanza, situazioni di emergenza e disaccordi tra le autorità nazionali competenti.

Ciascuna AEV è incaricata di sviluppare, nel proprio settore di attività e in consultazione con il CERS, criteri per individuare e quantificare il rischio sistemico nonché di mettere a punto un adeguato sistema di prove di stress per le entità che rientrano nel suo ambito di competenza. Le AEV sono altresì responsabili di avviare e coordinare le prove di stress a livello di UE per valutare la resilienza degli operatori dei mercati finanziari. Gli operatori suscettibili di rappresentare un rischio sistemico saranno quindi sottoposti a una vigilanza rafforzata.

Le tre AEV sono organizzate nello stesso modo. La loro struttura di governance comprende il Consiglio delle autorità di vigilanza (principale organo decisionale composto dal presidente, dal capo dell'autorità di vigilanza competente di ciascuno Stato membro e da un rappresentante rispettivamente della Commissione, della Banca centrale europea (BCE), del CERS e delle altre due AEV), il consiglio di amministrazione, il presidente e il direttore esecutivo.

a. Autorità bancaria europea (ABE)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1093/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea) quale modificato dalla normativa successiva.

Inizialmente installata a Londra, l'ABE si è trasferita a Parigi nel giugno 2019 in ragione del recesso del Regno Unito dall'UE. L'ambito d'intervento dell'ABE comprende enti creditizi, conglomerati finanziari, imprese di investimento, istituti di pagamento e istituti di moneta elettronica. A seguito del riesame condotto nel 2019, l'ABE è diventata altresì responsabile della prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

b. Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1094/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali) quale modificato dalla normativa successiva.

La sede dell'EIOPA si trova a Francoforte sul Meno. Tale autorità si occupa principalmente delle imprese di assicurazione e di riassicurazione, degli intermediari assicurativi, dei conglomerati finanziari e degli enti pensionistici aziendali o professionali. Contribuisce al codice unico sulle assicurazioni e le pensioni aziendali e professionali principalmente per mezzo dei regimi Solvibilità II ed EPAP.

c. Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1095/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati) quale modificato dalla normativa successiva.

L'ESMA ha sede a Parigi. Nell'ambito delle sue competenze rientrano i mercati dei valori mobiliari e i relativi partecipanti (scambi, operatori commerciali, fondi, ecc.). L'ESMA esercita un controllo diretto e una competenza esclusiva nell'UE sulla registrazione e la vigilanza delle agenzie di rating del credito e dei repertori di dati sulle negoziazioni nonché sull'imposizione di sanzioni nei loro confronti. È inoltre responsabile del riconoscimento delle controparti centrali e dei repertori di dati sulle negoziazioni dei paesi terzi (cioè dei paesi non appartenenti all'UE) e della certificazione e approvazione delle agenzie di rating del credito dei paesi terzi.

2. Organismi congiunti

a. Comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza

Il Comitato congiunto è responsabile del coordinamento generale e intersettoriale e persegue l'obiettivo di garantire la coerenza in materia di vigilanza. Come indicato nei regolamenti delle AEV, le aree d'intervento del Comitato comprendono: i conglomerati finanziari; la contabilità e la revisione dei conti; le analisi microprudenziali degli sviluppi intersettoriali, dei rischi e delle vulnerabilità in termini di stabilità finanziaria; i prodotti di investimento al dettaglio e i servizi finanziari; le tematiche inerenti alla tutela dei consumatori e degli investitori; la cibersicurezza; lo scambio di informazioni tra il CERS e le AEV. Il Comitato congiunto è responsabile della composizione delle controversie tra le AEV nelle questioni intersettoriali.

Il Comitato congiunto si compone dei presidenti delle AEV (e degli eventuali sottocomitati) ed è presieduto, a rotazione, dal presidente di una delle AEV per un mandato di 12 mesi. Il presidente del Comitato è un vicepresidente del CERS. Il Comitato congiunto si riunisce almeno una volta ogni due mesi.

b. Commissione di ricorso

La commissione di ricorso è indipendente dalle tre AEV ed è responsabile dei ricorsi presentati dalle parti interessate dalle decisioni delle AEV. È composta da sei membri e da sei supplenti nominati dalle AEV per un mandato di cinque anni sulla base di un elenco ristretto di candidati proposto dalla Commissione europea. Le decisioni della commissione di ricorso possono essere impugnate dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

3. Autorità di vigilanza nazionali competenti

Ciascuno Stato membro designa le proprie autorità competenti, che formano parte del SEVIF e sono rappresentate in seno alle AEV.

B. Vigilanza macroprudenziale

Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1092/2010 relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell'Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico, quale modificato, e regolamento (UE) n. 1096/2010 del Consiglio che conferisce alla Banca centrale europea compiti specifici riguardanti il funzionamento del Comitato europeo per il rischio sistemico.

A livello dell'Unione la vigilanza macroprudenziale viene effettuata dal CERS. Il suo obiettivo è prevenire e attenuare i rischi sistemici per la stabilità finanziaria alla luce degli sviluppi macroeconomici. I regolamenti istitutivi conferiscono al CERS vari compiti e strumenti, fra cui: la raccolta e l'analisi delle pertinenti informazioni; l'identificazione e la classificazione dei rischi sistemici in base ad un ordine di priorità; l'emissione di segnalazioni e raccomandazioni e il monitoraggio del relativo follow-up; la fornitura al Consiglio di un'analisi della situazione quando il CERS ritiene che possa verificarsi una situazione di emergenza; la cooperazione con le altre componenti del SEVIF; il coordinamento delle sue azioni con quelle delle organizzazioni finanziarie internazionali, in particolare con il Fondo monetario internazionale (FMI) e con il Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB); lo svolgimento di compiti specificati nella legislazione dell'Unione.

Il CERS è composto da un consiglio generale, un comitato direttivo, due organi consultivi (il comitato scientifico consultivo e il comitato tecnico consultivo) e da un segretariato.

La BCE fornisce al CERS sostegno analitico, statistico, amministrativo e logistico. Il presidente della BCE è anche presidente del CERS.

C. Cooperazione a vari livelli

I mercati finanziari sono complessi, interconnessi e sempre più globalizzati. È quindi fondamentale garantire il coordinamento e la cooperazione tra le autorità di vigilanza responsabili dei diversi organismi e settori, sia all'interno dell'UE che su scala mondiale. I regolamenti delle istituzioni del SEVIF prevedono vari strumenti e meccanismi per la cooperazione tra le autorità di vigilanza a livello dell'UE. In tale contesto le AEV svolgono un importante ruolo di coordinamento. Le varie entità del SEVIF assicurano altresì il coordinamento con diverse istituzioni internazionali — tra l'altro nelle sedi competenti in materia di vigilanza quali l'Organizzazione internazionale delle commissioni dei valori mobiliari (IOSCO), il Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB) e l'Associazione internazionale delle autorità di vigilanza assicurativa (IAIS) — e con le autorità di vigilanza dei paesi terzi.

Sviluppo del quadro di vigilanza

La crisi finanziaria ha reso evidente che il semplice coordinamento della vigilanza finanziaria attraverso il SEVIF non era sufficiente e che occorreva una maggiore integrazione della vigilanza bancaria nella zona euro. Di conseguenza nel 2013 è stata istituita l'Unione bancaria dell'UE, che è diventata operativa nel novembre 2014. Il meccanismo di vigilanza unico (SSM) è un elemento particolarmente importante del quadro di vigilanza nonché uno dei principali pilastri dell'Unione bancaria.

Conformemente al regolamento SSM, la BCE è l'autorità di vigilanza bancaria responsabile delle banche di grandi dimensioni («grandi enti creditizi») negli Stati membri della zona euro come pure negli Stati membri non appartenenti alla zona euro che scelgono di aderire al meccanismo. A tal fine la struttura di governance della BCE è stata modificata con l'istituzione di un Consiglio di vigilanza. I compiti della BCE in questo contesto includono l'autorizzazione degli enti creditizi, la garanzia dell'osservanza dei requisiti regolamentari e prudenziali e di altri requisiti normativi e lo svolgimento di revisioni prudenziali. Le autorità nazionali di vigilanza bancaria continuano a monitorare le altre banche. Oltre a questi compiti microprudenziali, la BCE svolge compiti macroprudenziali attraverso gli strumenti a sua disposizione. Per assicurare una vigilanza uniforme la BCE coopera strettamente con le autorità nazionali di vigilanza bancaria nel quadro del meccanismo di vigilanza unico e con le altre autorità che compongono il SEVIF, in particolare l'ABE.

Ruolo del Parlamento europeo

In qualità di colegislatore, il Parlamento ha svolto un ruolo importante nell'elaborazione della normativa istitutiva del SEVIF. Esercita inoltre un ruolo di controllo per quanto concerne le misure adottate in vista dell'elaborazione del codice unico, vale a dire gli atti delegati (comprese le norme tecniche di regolamentazione) e gli atti di esecuzione (incluse le norme tecniche di attuazione). I presidenti delle AEV e i direttori esecutivi devono essere confermati dal Parlamento. Il Parlamento gode altresì di ampi diritti d'informazione, in virtù dei quali riceve ad esempio il programma di lavoro annuale, il programma di lavoro pluriennale e le relazioni annuali delle AEV. Inoltre può chiedere pareri alle AEV, e ogni anno vota il discarico per l'esecuzione del loro bilancio.

Il Parlamento e la BCE hanno anche concluso un accordo interistituzionale (2013/694/UE) per assicurare la rendicontabilità e la vigilanza in relazione ai compiti attribuiti alla BCE nel quadro dell'SSM. In particolare, il Parlamento decide in merito all'approvazione della nomina del candidato proposto dalla BCE per ricoprire l'incarico di presidente e vicepresidente del Consiglio di vigilanza mediante una votazione in seno alla commissione per i problemi economici e monetari (ECON) e in plenaria. Inoltre il presidente del Consiglio di vigilanza partecipa periodicamente ad audizioni e scambi di opinioni con i deputati per presentare la relazione annuale della BCE sulle attività di vigilanza, illustrare in che modo la BCE ha eseguito i suoi compiti di vigilanza e rispondere alle domande dei deputati.

 

[1]Per maggiori dettagli sull'Unione bancaria si veda la nota tematica in materia.

Radostina Parenti