Ekonomikos valdymas – institucijų ir procedūrų sistema, nustatyta tam, kad būtų galima pasiekti ES tikslus ekonomikos srityje; tai yra ekonominės politikos koordinavimas siekiant skatinti ekonominę ir socialinę pažangą ES ir jos piliečių labui. 2008 m. prasidėjusi finansų, fiskalinė ir ekonomikos krizė parodė, kad ES būtina sukurti veiksmingesnį ekonomikos valdymo modelį nei iki tol taikytas ekonominis ir fiskalinis koordinavimas. Dar nebaigti ekonomikos valdymo sistemos pakeitimai apima griežtesnį fiskalinės ir makroekonominės politikos koordinavimą ir priežiūrą bei finansinių krizių valdymo sistemos sukūrimą.

Teisinis pagrindas

  • Europos Sąjungos sutarties (ES sutarties) 3 straipsnis;
  • Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 2–5, 119–144 ir 282–284 straipsniai;
  • SESV protokolai dėl: perviršinio deficito procedūros (Protokolas Nr. 12), konvergencijos kriterijų (Protokolas Nr. 13) ir Euro grupės (Protokolas Nr. 14).

Tikslai

A. Sutarties nuostatos

ES Sutarties preambulėje teigiama, kad valstybės narės yra apsisprendusios „siekti savo šalių ekonomikos stiprinimo ir konvergencijos ir įsteigti Ekonominę bei pinigų sąjungą“.

ES Sutarties 3 straipsnyje teigiama, kad „Sąjunga [...] siekia Europos, kurioje vystymasis būtų tvarus, pagrįstas subalansuotu ekonomikos augimu ir stabiliomis kainomis, didelio konkurencingumo socialine rinkos ekonomika, kuria siekiama visiško užimtumo ir socialinės pažangos, bei aukšto lygio aplinkos apsauga [...]“.

SESV 2, 5 ir 119 straipsniai yra ekonominio koordinavimo pagrindas: juose reikalaujama, kad valstybės narės laikytų savo ekonomikos politiką bendru reikalu ir ją glaudžiai derintų. Koordinavimo sritys ir formos apibrėžiamos 121 straipsnyje, kuriame išdėstoma su bendrosiomis (bendros ekonominės politikos gairės) ir konkrečioms šalims skirtomis politikos rekomendacijomis susijusi procedūra, taip pat 126 straipsnyje, kuriame nustatyta procedūra, taikoma esant perviršiniam valdžios sektoriaus deficitui (2.6.6).

136–138 straipsniuose išdėstytos konkrečios nuostatos, skirtos valstybėms narėms, kurių valiuta yra euras, pagal kurias jos privalo stiprinti biudžetinės drausmės ir ekonominės politikos koordinavimą ir priežiūrą.

Be to, IX antraštinėje dalyje dėl užimtumo reikalaujama, kad užimtumo politika būtų koordinuojama ir atitiktų ekonominę politiką, kaip apibrėžta bendrosiose gairėse (146 straipsnis) (2.3.3).

B. Sritys, kurioms taikomas ekonomikos valdymas

2008 m. prasidėjusi ekonomikos, finansų ir fiskalinė krizė parodė, kad finansinis, fiskalinis ir makroekonominis disbalansas yra glaudžiai susiję tarpusavyje ne tik nacionaliniu, bet ir ES lygmeniu, o euro zonos šalyse ši sąsaja dar ryškesnė. Todėl 2011 m. sukurta ir vis dar plėtojama tvirtesnė ekonomikos valdymo sistema yra susijusi su daugeliu ekonomikos sričių, įskaitant fiskalinę politiką, makroekonominius aspektus, krizių valdymą, makrofinansinę priežiūrą ir investicijas.

Laimėjimai

A. Ekonomikos koordinavimas iki 2011 m.

Iki 2011 m. ekonominės politikos koordinavimas daugiausia buvo grindžiamas bendru sutarimu, netaikant teisiškai privalomų taisyklių, išskyrus pagal Stabilumo ir augimo paktą (2.6.6) apibrėžtą fiskalinės politikos sistemą. Ekonomikos koordinavimo taikymo sritis buvo plati, todėl buvo galima vykdyti įvairių formų bendradarbiavimą pagal bendradarbiavimo susitarimo privalomumo laipsnį. Toks koordinavimas, be kita ko, apėmė:

  • koordinavimą kaip krizių valdymo priemonę (pvz., 2010 m. gegužės mėn. sukurta Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonė);
  • visų įgaliojimų dėl politikos perdavimą vienintelei institucijai (pvz., įgaliojimai dėl pinigų politikos (2.6.3) ir konkurencijos politikos (2.6.12) atitinkamai perduoti Europos Centriniam Bankui (ECB) ir Komisijai).

B. Ekonomikos valdymas po 2011 m.

Daugelyje Europos valstybių per 2008–2012 m. krizę išryškėjo esminės problemos ir netvarios tendencijos. Taip pat paaiškėjo, kad ES valstybių ekonomika itin glaudžiai susijusi tarpusavyje. Sutarta, kad siekiant išspręsti problemas ir paskatinti ekonomikos augimą bei darbo vietų kūrimą ateityje būtina labiau koordinuoti visų ES valstybių narių ekonominę politiką. Tuo tikslu ES galiojanti ekonominio koordinavimo įstaigų ir procedūrų sistema buvo persvarstyta ir sustiprinta – po 2011 m. buvo priimtas dokumentų rinkinys ir įsteigtos naujos institucijos.

1. Sustiprinta ekonominė ir fiskalinė priežiūra ir jos koordinavimas įgyvendinant Europos semestrą

Sustiprintas valdymas apima: naują suderintą veiklos modelį (Europos semestras), kurį taikant tariamasi dėl ekonominių ir biudžeto prioritetų ir jie koordinuojami; griežtesnę ES fiskalinės politikos priežiūrą pagal Stabilumo ir augimo paktą (2.6.6); naujas priemones makroekonominiam disbalansui šalinti (2.6.7) ir naujas priemones finansinių sunkumų patiriančių valstybių narių problemoms spręsti (2.6.8).

Europos semestras yra metinis ciklas, per kurį valstybių narių biudžeto, makroekonominės ir struktūrinės politikos priemonės yra koordinuojamos taip, kad valstybės narės galėtų pradiniame savo nacionalinių biudžetų sudarymo proceso etape atsižvelgti į visos ES argumentus ir kitus ekonominės politikos formavimo aspektus. Siekiama užtikrinti, kad visos politikos priemonės būtų nagrinėjamos ir vertinamos kartu ir kad būtų įtrauktos politikos sritys, kurioms anksčiau nebuvo sistemingai taikoma ekonominė priežiūra, pvz., makroekonominio disbalanso ir finansų klausimai. Pagrindiniai Europos semestro etapai:

  • rudens pabaigoje Europos Komisija pristato Metinę tvaraus augimo strategiją (MTAS), kurioje nurodomi ateinančių metų ES prioritetai ekonomikos, biudžeto ir darbo politikos srityse ir kitos reformos, kurias reikia įgyvendinti norint paskatinti ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą. Komisija pateikia visai euro zonai skirtas konkrečias rekomendacijas, kurias vėliau aptaria Europos Sąjungos Taryba (toliau – Taryba) ir patvirtina pavasario Europos Vadovų Taryba. Komisija taip pat skelbia įspėjimo mechanizmo ataskaitą, kurioje nurodo, kuriose valstybėse narėse gali susidaryti makroekonominis disbalansas;
  • balandžio mėn. valstybės narės pateikia savo viešųjų finansų patikimumo užtikrinimo planus (stabilumo ir konvergencijos programas) ir reformų bei priemonių, kuriomis siekiama užtikrinti pažangų, tvarų ir integracinį augimą, planus (nacionalines reformų programas). Taip bendrai pateikiant programas užtikrinama galimybė nustatyti fiskalinės ir struktūrinės politikos tarpusavio papildomumą ir šalutinį poveikį;
  • gegužės mėn. Komisija įvertina stabilumo ir konvergencijos programas ir nacionalines reformų programas, įskaitant galimo makroekonominio disbalanso koregavimus. Remdamasi šiais vertinimais Komisija pasiūlo konkrečioms šalims skirtas rekomendacijas, kurias vėliau aptaria skirtingų sudėčių Taryba;
  • birželio – liepos mėn. Europos Vadovų Taryba patvirtina konkrečioms šalims skirtas rekomendacijas, kurias liepos mėn. oficialiai priima Taryba, ES lygmeniu užbaigdama metinį Europos semestro ciklą.

Pirmasis Europos semestras praktiškai įgyvendintas 2011 m. Per Europos semestrą (prieš vyriausybėms rengiant savo kitų metų biudžeto planų projektus ir juos teikiant svarstyti nacionaliniams parlamentams) vyksta bendros ES lygmens diskusijos dėl fiskalinės politikos, makroekonominio disbalanso, finansų sektoriaus problemų ir ekonomikos augimą skatinančių struktūrinių reformų. Prieš patvirtindamos biudžetus euro zonos valstybės narės savo biudžeto planų projektus pateikia Komisijai (ji teikia nuomonę) ir Euro grupei (ji tuos planus įvertina).

2. Imdamasi veiksmų padėčiai finansų sektoriuje ištaisyti, ES stiprino bankų sąjungą (2.6.5), priėmė naujas taisykles ir įsteigė kelias naujas institucijas, įskaitant Bendrą priežiūros mechanizmą, bendrą pertvarkymo mechanizmą ir Europos priežiūros institucijas, kad būtų išvengta krizių ir užtikrinta, jog finansų subjektai bus tinkamai reguliuojami ir kontroliuojami.

3. Dėl ekonomikos ir finansų krizės kelios valstybės narės patyrė didelių finansinio stabilumo ir viešųjų finansų tvarumo sunkumų, todėl paprašė joms skirti finansinę paramą (2.6.8). ES sureagavo kurdama įvairius mechanizmus, įskaitant Europos finansinės padėties stabilizavimo priemonę (EFSM), Europos finansinio stabilumo fondą (EFSF) ir Europos stabilumo mechanizmą (ESM), taip pat priėmė teisės aktus, kuriais nustatomos atitinkamoms valstybėms narėms teikiamų paskolų makroekonominės sąlygos (Reglamentas (ES) Nr. 472/2013). EFSF ir ESM įsteigti ad hoc sutartimis ne pagal Europos Sąjungos sutartis, o juos valdo valdyba, kurią sudaro euro zonos valstybių narių finansų ministrai.

C. Galimi tolesni ekonominės ir pinigų sąjungos pokyčiai

Įveikusi ekonomikos ir finansų krizę, ES nustatė EPS struktūros stiprinimo procesą. Procesas grindžiamas 2015 m. penkių pirmininkų pranešimu „Europos ekonominės ir pinigų sąjungos sukūrimas“. Jame daugiausia dėmesio skirta šiems keturiems pagrindiniams klausimams:

  • tikrai ekonominei sąjungai;
  • finansinei sąjungai;
  • fiskalinei sąjungai;
  • politinei sąjungai.

Šios keturios sąjungos yra glaudžiai tarpusavyje susijusios ir bus plėtojamos lygiagrečiai. Po pranešimo buvo pateikta keletas komunikatų, pasiūlymų ir priemonių, o diskusijos dar tebevyksta.

Remdamasi aktualiais teisės aktais, 2020 m. vasario mėn. Komisija pradėjo dabartinės valdymo sistemos peržiūrą, įskaitant viešas diskusijas dėl to, kokiu mastu įvairūs priežiūros elementai, nustatyti arba iš dalies pakeisti vykdant 2011 ir 2013 m. reformas, buvo veiksmingi siekiant pagrindinių tikslų, t. y.:

  • užtikrinti tvarius valstybės finansus ir augimą, taip pat išvengti makroekonominio disbalanso;
  • sukurti integruotą priežiūros sistemą, kuri leistų glaudžiau koordinuoti ekonominę politiką, visų pirma euro zonoje, taip pat
  • skatinti valstybių narių ekonominės veiklos rezultatų konvergenciją.

2021 m. spalio mėn. Komisija atnaujino sistemos peržiūrą, rengdama viešas konsultacijas dėl galimų reformų krypčių. 2022 m. gegužės mėn. buvo paskelbta apibendrinamoji konsultacijų ataskaita. Prieš pateikdama pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų (2023 m. balandžio 26 d.) 2022 m. lapkričio mėn. Komisija pateikė komunikatą, kuriame išdėstė reformos orientacinius principus.

Siūloma reforma siekiama užtikrinti poreikio mažinti valstybės skolos lygį ir paramos tvariam augimui pusiausvyrą. Sykiu ja siekiama pagerinti sistemos vykdymo užtikrinimą ir nacionalinę atsakomybę už ją, kad valstybės narės galėtų derėtis dėl konkrečioms šalims skirtų fiskalinio koregavimo planų, daugiausia dėmesio skirdamos vidutinio laikotarpio skolos mažinimo tikslams. Be to, įsipareigodamos vykdyti investicijų ir reformų programas, valstybės narės galėtų pratęsti savo koregavimo programos laikotarpį, kad skolą galėtų mažinti palaipsniui. Sankcijų mechanizmas ir skola grindžiamų perviršinio deficito procedūrų taikymas taip pat buvo pakoreguoti, kad juos būtų galima taikyti plačiau.

Taip pat tebevyksta diskusijos dėl bankų sąjungos ateities. 2023 m. balandžio mėn. Komisija pateikė pasiūlymų reformuoti dabartinę bankų krizių valdymo ir indėlių draudimo sistemą Europoje, siekdama pašalinti trūkumus, susijusius su vidutinio dydžio ir mažesnių bankų žlugimu, ir pagerinti indėlininkų apsaugą. Diskusijos dėl galimo Europos indėlių garantijų sistemos – vadinamojo bankų sąjungos trečiojo ramsčio – sukūrimo šiuo metu yra aklavietėje.

2021 m. pabaigoje susitarta dėl ESM sutarties reformos, kuria turėtų būti išplėstas ESM priemonių rinkinys ir sukurta Bendro pertvarkymo fondo finansinio stabilumo stiprinimo priemonė, tačiau ji dar neįsigaliojo, nes jos kol kas neratifikavo Italija.

D. Dalyviai

Europos Vadovų Taryba aukščiausiu lygiu pateikia gaires ir nustato suderintus politinius prioritetus. Taryba tvirtina Komisijos pasiūlytas rekomendacijas ir sprendimus. Komisija atsako už rekomendacijų ir sprendimų rengimą ir jų įgyvendinimo vertinimą. Valstybės narės atsako už nacionalinių ataskaitų teikimą, keitimąsi informacija ir Tarybos priimtų rekomendacijų bei sprendimų įgyvendinimą. Euro grupė (ją sudaro eurą įsivedusių valstybių narių finansų ministrai) aptaria su Europos pinigų sąjunga susijusius reikalus, taip pat valdo Europos stabilumo mechanizmą. Aptariant su pinigų ar valiutų kursų politika susijusius klausimus Euro grupės svarstymuose dalyvauja Europos Centrinis Bankas. Ekonomikos ir finansų komitetas teikia nuomones ir atlieka parengiamąjį darbą Tarybai. Tą patį daro Ekonominės politikos komitetas ir Euro grupės darbo grupė.

Europos Parlamento vaidmuo

Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Parlamentas tapo viena iš teisėkūros institucijų nustatant daugiašalės priežiūros taisykles (SESV 121 straipsnio 6 dalis).

Teisės aktais, susijusiais su ekonomikos valdymu, nustatytas ekonominis dialogas. Siekiant sustiprinti ES institucijų, ypač Parlamento, Tarybos ir Komisijos, tarpusavio dialogą ir užtikrinti didesnį skaidrumą bei atskaitomybę, Parlamento kompetentingas komitetas gali pakviesti Tarybos pirmininką, Komisiją, Europos Vadovų Tarybos pirmininką arba Euro grupės pirmininką aptarti atitinkamų jų sprendimų arba pristatyti savo veiklos įgyvendinant Europos semestrą. Šio dialogo metu Parlamentas taip pat gali pasiūlyti valstybei narei, kuriai taikomas Tarybos sprendimas pagal perviršinio deficito procedūrą arba perviršinio disbalanso procedūrą, galimybę dalyvauti keičiantis nuomonėmis.

Įgyvendinant Europos semestrą Parlamentas išreiškia savo nuomonę dėl MTAS specialiose rezoliucijose, be kita ko, atsižvelgdamas į nuomones, išsakytas per metų pradžioje surengtą parlamentinės savaitės susitikimą su nacionalinių parlamentų atstovais Europos semestro klausimais. Vėlai rudenį Parlamentas pareiškia savo nuomonę dėl einamojo Europos semestro ciklo, įskaitant Tarybos priimtas konkrečioms šalims skirtas rekomendacijas.

Parlamentas skatina nacionalinių parlamentų dalyvavimą rengdamas metinius susitikimus su nacionalinių parlamentų atitinkamų komitetų nariais. Be to, siekiant didinti priimamų sprendimų skaidrumą bei atsakomybę ir atskaitomybę už juos, atsižvelgiant į kiekvienos valstybės narės teisinę ir politinę tvarką, nacionaliniai parlamentai turėtų būti deramai įtraukiami vykdant Europos semestro veiklą ir rengiant stabilumo ir konvergencijos bei nacionalines reformų programas.

Parlamentas išreiškė savo nuomonę apie galimus EPS pakeitimus keliose rezoliucijose: rezoliucijoje dėl makroekonominės teisės aktų sistemos peržiūros, rezoliucijoje dėl euro zonos biudžeto pajėgumo,rezoliucijoje dėl galimų dabartinės Europos Sąjungos institucinės sąrangos pakeitimų ir korekcijų ir rezoliucijoje dėl Europos Sąjungos veikimo gerinimo remiantis Lisabonos sutarties teikiamomis galimybėmis.

 

Samuel De Lemos Peixoto / GIACOMO LOI