Daudzgadu finanšu shēma

Līdz šim ir bijušas sešas daudzgadu finanšu shēmas (DFS), ieskaitot DFS 2021.–2027. gadam. Ar Lisabonas līgumu DFS no iestāžu nolīguma tika pārveidota par regulu. DFS, ko nosaka vismaz uz pieciem gadiem, ir paredzēta tam, lai nodrošinātu, ka Savienības izdevumi tiek veikti godprātīgi un pašu resursu robežās. Tā paredz noteikumus, kas jāievēro Savienības gada budžetā, tādējādi nodrošinot finanšu disciplīnu. Konkrētāk, DFS regulā ir noteikti izdevumu maksimālie apjomi plašām izdevumu kategorijām. Komisija 2018. gada 2. maijā iesniedza tiesību aktu priekšlikumus par jaunu DFS 2021.–2027. gadam. Pēc Covid-19 uzliesmojuma Komisija 2020. gada 27. maijā nāca klajā ar atveseļošanas plānu (Next Generation EU), kas ietvēra pārskatītus priekšlikumus attiecībā uz DFS un pašu resursiem un atveseļošanas instrumenta izveidi 750 miljardu EUR vērtībā. Šis tiesību aktu kopums tika pieņemts 2020. gada 16. decembrī.

Juridiskais pamats

  • Līguma par Eiropas Savienības darbību 312. pants;
  • Padomes 2020. gada 17. decembra Regula (ES, Euratom) 2020/2093, ar ko nosaka daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam[1];
  • Eiropas Parlamenta un Padomes 2020. gada 16. decembra Regula (ES, Euratom) 2020/2092 par vispārēju nosacītības režīmu Savienības budžeta aizsardzībai[2];
  • Padomes 2020. gada 17. decembra Regula (ES, Euratom) 2020/2094, ar ko izveido Eiropas Savienības Atveseļošanas instrumentu ekonomikas atveseļošanas atbalstam pēc Covid-19 krīzes[3];
  • 2020. gada 16. decembra Iestāžu nolīgums starp Eiropas Parlamentu, Padomi un Eiropas Komisiju par budžeta disciplīnu, sadarbību budžeta jautājumos un pareizu finanšu pārvaldību, kā arī par jauniem pašu resursiem, tostarp par ceļvedi jaunu pašu resursu ieviešanai[4].

Pamatinformācija

Pagājušā gadsimta astoņdesmitajos gados aizvien lielākā pieejamo resursu un faktisko budžeta vajadzību neatbilstība radīja konflikta gaisotni iestāžu attiecībās. Pirmā daudzgadu finanšu plāna koncepcija tika izstrādāta, mēģinot ar labākas plānošanas palīdzību mazināt konfliktu un uzlabot budžeta disciplīnu un budžeta izpildi. Pirmais iestāžu nolīgums šajā nolūkā tika noslēgts 1988. gadā. Tas ietvēra 1988.–1992. gada finanšu plānu, kurš pazīstams arī kā tiesību aktu kopums Delors I un kura mērķis bija nodrošināt nepieciešamos resursus Vienotā Eiropas akta budžeta izpildei. Jauns iestāžu nolīgums līdz ar 1993.–1999. gada finanšu plānu (tiesību aktu kopums Delors II) tika noslēgts 1993. gada 29. oktobrī un ļāva dubultot struktūrfondus un palielināt pašu resursu (1.4.1) maksimālo apjomu. Trešais iestāžu nolīgums par 2000.–2006. gada finanšu plānu, dēvēts arī par “Darba kārtību 2000”, tika parakstīts 1999. gada 6. maijā, un viens no šā plāna svarīgākajiem mērķiem bija paplašināšanās finansēšanai nepieciešamo līdzekļu nodrošināšana. Ceturtais iestāžu nolīgums, kas attiecās uz laikposmu no 2007. gada līdz 2013. gadam, tika noslēgts 2006. gada 17. maijā.

Ar Lisabonas līgumu daudzgadu finanšu shēma no iestāžu nolīguma tika pārveidota par Padomes regulu, kuras pieņemšanai nepieciešama Eiropas Parlamenta piekrišana. Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 312. pantā ir noteikts, ka DFS ne tikai “nosaka saistību apropriāciju gada maksimālo apjomu katrai izdevumu kategorijai un gada maksimālo apjomu maksājumu apropriācijām”, bet arī “paredz visus citus noteikumus, kas nepieciešami ikgadējās budžeta procedūras sekmīgai norisei”. DFS regulu papildina iestāžu nolīgums, kas aptver budžeta disciplīnas, sadarbības budžeta jautājumos un pareizas finanšu pārvaldības jomas.

Piektā DFS, kas attiecās uz laikposmu no 2014. līdz 2020. gadam, tika pieņemta 2013. gada 2. decembrī. Šī DFS bija pirmā, kas tika pieņemta, balstoties uz Lisabonas līguma jaunajiem noteikumiem, kuri paredz, ka Padomei, izmantojot īpašu likumdošanas procedūru, pēc Parlamenta piekrišanas saņemšanas ir vienprātīgi jāpieņem DFS regula. Šī shēma arī bija pirmā, kurā kopējās summas reālā izteiksmē tika samazinātas. Tādēļ viens no Parlamenta priekšnoteikumiem DFS pieņemšanai bija obligāta vidusposma pārskatīšana, kas tam ļautu no jauna izvērtēt budžeta vajadzības DFS darbības periodā un vajadzības gadījumā tās koriģēt. Turklāt nolīgums nodrošināja lielāku elastību, lai varētu pilnībā izmantot plānotās summas, vienošanos par virzību uz patiesu ES pašu resursu sistēmu, budžeta vienotību un pārredzamību, kā arī pienācīgu parlamentāro kontroli un pārbaudi. Pārskatītā DFS 2014.–2020. gadam tika pieņemta 2017. gada 20. jūnijā, vienojoties par papildu atbalstu ar migrāciju saistītiem pasākumiem, nodarbinātībai un izaugsmei. Tā arī paredzēja vairāk līdzekļu elastības instrumentam un rezervei palīdzībai ārkārtas gadījumos, kas nozīmēja, ka starp budžeta kategorijām un gadiem bija iespējams pārvirzīt vairāk līdzekļu, lai varētu reaģēt uz neparedzētiem notikumiem un jaunām prioritātēm.

Daudzgadu finanšu shēma 2021.–2027. gadam

Komisija 2018. gada 2. maijā iesniedza tiesību aktu priekšlikumus par jaunu DFS 2021.–2027. gadam. Komisijas priekšlikumā paredzētā summa bija 1134,6 miljardi EUR (2018. gada cenās) saistību apropriācijās, kas atbilst 1,11 % no 27 dalībvalstu ES NKI. Tas cita starpā ietvēra līdzekļu palielinājumus robežu pārvaldībai, migrācijai, drošībai, aizsardzībai, attīstības sadarbībai un pētniecībai. Samazinājumi tika ierosināti jo īpaši kohēzijas un lauksaimniecības politikas jomā. Vispārējā struktūra bija jāpadara racionālāka (pārejot no 58 uz 37 izdevumu programmām), un Komisija ierosināja izveidot īpašu instrumentu kopumu ārpus DFS maksimālajiem apjomiem, lai uzlabotu elastību ES budžeta plānošanā. Eiropas Attīstības fondu (EAF) bija paredzēts iekļaut DFS. Turklāt Komisija ierosināja modernizēt ieņēmumu daļu, ieviešot vairākas jaunas pašu resursu kategorijas.

Parlaments pieņēma rezolūcijas par DFS 2021.–2027. gadam 2018. gada 14. martā[5] un 2018. gada 30. maijā[6]. 2018. gada 14. novembrī Parlaments sīkāk izklāstīja savu sarunu mandātu, tostarp grozījumus priekšlikumos par DFS regulu un iestāžu nolīgumu, kā arī sniedza pilnīgu informāciju par summām sadalījumā pa kategorijām un programmām. Tas paredzēja, ka DFS maksimālais saistību apjoms būtu jāpalielina no pašreizējā 1,0 % no 28 dalībvalstu ES NKI līdz 1,3 % no 27 dalībvalstu ES NKI, t. i., līdz 1324 miljardiem EUR (2018. gada cenās), kas ir par 16,7 % vairāk salīdzinājumā ar Komisijas priekšlikumu. Kopējās lauksaimniecības politikas un kohēzijas politikas piešķīrumiem reālā izteiksmē būtu jāpaliek nemainīgiem, savukārt vairākas prioritātes būtu vēl vairāk jānostiprina, tostarp “Apvārsnis Eiropa”, Erasmus+ un LIFE; būtu jāizveido jauna Garantija bērniem (5,9 miljardi EUR) un jauns Enerģētikas pārkārtošanas fonds (4,8 miljardi EUR); finansējums, kas paredzēts migrācijas un robežu pārvaldības jomā strādājošajām decentralizētajām aģentūrām, būtu jāpalielina vairāk nekā četrkārtīgi (līdz vairāk nekā 12 miljardiem EUR). ES budžeta ieguldījumam klimata mērķu sasniegšanā būtu jāveido ne mazāk kā 25 % no DFS izdevumiem 2021.–2027. gadā (šos līdzekļus integrējot dažādās attiecīgajās politikas jomās), un tam būtu jāpalielinās līdz 30 % ne vēlāk kā 2027. gadā. DFS vidusposma pārskatīšanai vajadzētu būt obligātai.

Padome 2018. gada 30. novembrī un 2019. gada 5. decembrī publicēja sarunu satvara projektu, kas ietvēra to izdevumu programmu kompetencē esošus horizontālus un nozaru jautājumus, uz kurām attiecas parastā likumdošanas procedūra. Padome atbalstīja DFS kopējo summu 1087 miljardu EUR apmērā saistību apropriācijās 2018. gada cenās (1,07 % no 27 dalībvalstu ES NKI), kas bija daudz mazāk par to, ko vēlējās Parlaments.

Pēc Eiropas vēlēšanām Parlaments atjaunināja savu mandātu 2019. gada 10. oktobrī un 2020. gada 13. maijā un aicināja Komisiju iesniegt priekšlikumu par DFS ārkārtas rīcības plānu, lai nodrošinātu drošības tīklu Savienības programmu līdzekļu saņēmēju aizsardzībai gadījumā, ja spēkā esošās DFS darbības laiks būtu jāpagarina, ņemot vērā domstarpības Eiropadomē.

Tai pat laikā Komisija, īstenojot Eiropas zaļo kursu, 2020. gada 14. janvārī bija iesniegusi priekšlikumu par Taisnīgas pārkārtošanās fondu kā vēl vienu elementu ar DFS saistīto priekšlikumu kopumā.

Ņemot vērā Covid-19 krīzi un nepieciešamo pārvietošanās ierobežojumu nopietno ietekmi uz ekonomiku, Komisija 2020. gada 27. un 28. maijā[7] publicēja grozītus priekšlikumus par DFS 1100 miljardu EUR apmērā un papildu atveseļošanas instrumentu Next Generation EU[8] 750 miljardu EUR vērtībā (2018. gada cenās), no kuriem 500 miljardi EUR tiek piešķirti kā dotācijas un 250 miljardi EUR – kā aizdevumi. Šis kopums ietvēra tiesību aktu priekšlikumus par jauniem finanšu instrumentiem, kā arī izmaiņas jau izskatīšanā esošās DFS programmās. Papildu pasākumu finansējums bija jānodrošina ar aizņēmumiem finanšu tirgos. Šim nolūkam Komisija grozīja arī priekšlikumu par pašu resursiem, lai būtu iespējams aizņemties līdz pat 750 miljardiem EUR. Tika ierosināts palielināt pašu resursu maksimālo apjomu maksājumiem līdz 1,4 % no NKI un papildus, bet uz ierobežotu laiku, vēl par 0,6 % no NKI, lai segtu aizņēmumu un aizdevumu darbību pieaugumu. Visbeidzot, Komisijas tiesību aktu kopumā bija iekļauts 2020. gadam paredzēts DFS 2014.–2020. gadam saistību maksimālā apjoma palielinājums 11,5 miljardu EUR apmērā, lai sāktu piesaistīt atbalstu pirms jaunās DFS stāšanās spēkā.

Eiropadome 2020. gada 17.–21. jūlijā pieņēma secinājumus[9] par atveseļošanas centieniem (Next Generation EU), nākamo daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam un pašu resursiem. Atveseļošanas centieniem tika apstiprināti 750 miljardi EUR 2021.–2023. gadam. Tomēr dotāciju komponents tika samazināts no 500 miljardiem EUR līdz 390 miljardiem EUR, savukārt aizdevumu komponents tika palielināts no 250 miljardiem EUR līdz 360 miljardiem EUR. Eiropadome noraidīja DFS maksimālā apjoma 2020. gadam pārskatīšanu ar mērķi to palielināt. Kopējais saistību maksimālais apjoms DFS 2021.–2027. gadam tika noteikts 1074,3 miljardu EUR apmērā. Turklāt secinājumos bija norādīts, ka budžeta un Next Generation EU (NGEU) aizsargāšanas nolūkā tiks ieviests nosacītības režīms. Tika panākta vienošanās par tādu jaunu pašu resursu no 2021. gada 1. janvāra, kura pamatā ir nereciklēti plastmasas iepakojuma atkritumi, un tika plānots darbs pie citu pašu resursu ieviešanas DFS 2021.–2027. gadam darbības laikā, lai tos izmantotu NGEU ietvaros veiktu aizņēmumu pirmstermiņa atmaksai. Ierosinātais NGEU juridiskais pamats bija Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 122. pants, kas ļauj ES ar kvalificētu balsu vairākumu Padomē noteikt ekonomiskajai situācijai atbilstošus pasākumus, neiesaistot Parlamentu likumdošanas procedūrā.

Parlaments 2020. gada 23. jūlijā nodēvēja atveseļošanas instrumenta izveidi par vēsturisku soli, taču pauda nožēlu par samazinājumiem, kas veikti uz nākotni vērstās programmās. Tas uzstāja, ka ar mērķtiecīgiem palielinājumiem papildus Eiropadomes ierosinātajiem skaitļiem ir jāizceļ programmas, kas saistītas ar klimatu, digitālo pāreju, veselību, jaunatni, kultūru, infrastruktūru, pētniecību, robežu pārvaldību un solidaritāti. Turklāt tas atkārtoti norādīja, ka nesniegs piekrišanu DFS, ja nebūs panākta vienošanās par ES pašu resursu sistēmas reformu ar mērķi segt vismaz tās izmaksas, kas saistītas ar NGEU (pamatsumma un procenti), lai nodrošinātu šī instrumenta uzticamību un ilgtspēju. Parlaments arī pieprasīja, lai to kā vienu no budžeta lēmējinstitūcijas iestādēm pilnībā iesaistītu atveseļošanas instrumentā saskaņā ar Kopienas metodi.

Trīspusējās sarunas, kurās piedalījās Parlaments, Padome un Komisija, sākās 2020. gada augustā un noslēdzās 2020. gada 10. novembrī. Eiropadome vienošanos par DFS un NGEU apstiprināja 2020. gada 11. decembrī, un Parlaments pēc tam deva piekrišanu 2020. gada 17. decembrī.

Parlaments pavēra ceļu Lēmuma par pašu resursiem pieņemšanai un ratificēšanai (un līdz ar to ES atveseļošanas instrumenta darbības sākšanai), 2020. gada 16. septembrī sniedzot savu obligāto normatīvo atzinumu. Komisija sāks emitēt parāda vērtspapīrus tikai pēc tam, kad visas 27 dalībvalstis būs pabeigušas Lēmuma par pašu resursiem ratifikāciju. Jauns mehānisms ES budžeta aizsardzībai pret tiesiskuma principu pārkāpumiem, kas ir vēl viens Parlamenta izvirzīts nosacījums tā piekrišanas saņemšanai, stājās spēkā 2021. gada 1. janvārī.

Daudzgadu finanšu shēma (ES 27) (miljonos EUR, 2018. gada cenās)

Saistību apropriācijas 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Kopā 2021–2027
1. Vienotais tirgus, inovācija un digitālā joma 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Kohēzija, noturība un vērtības 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2.a Ekonomikas, sociālā un teritoriālā kohēzija 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2.b Noturība un vērtības 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Dabas resursi un vide 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
t. sk.: ar tirgu saistītie izdevumi un tiešie maksājumi 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migrācija un robežu pārvaldība 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Drošība un aizsardzība 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Kaimiņattiecības un pasaule 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Eiropas publiskā pārvalde 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
t. sk.: iestāžu administratīvie izdevumi 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
KOPĒJĀS SAISTĪBU APROPRIĀCIJAS 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
KOPĒJĀS MAKSĀJUMU APROPRIĀCIJAS 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Konkrētāk, Parlamentam izdevās panākt turpmāk minēto:

  • papildu 15 miljardi EUR salīdzinājumā ar 2020. gada jūlija priekšlikumu, kas paredzēti šādām pamatprogrammām: “Apvārsnis Eiropa”, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, Robežu pārvaldības fonds, Kaimiņattiecību, attīstības sadarbības un starptautiskās sadarbības instruments (NDICI), humānā palīdzība, “Tiesības un vērtības” un “Radošā Eiropa”;
  • DFS 2021.–2027. gadam kopējā maksimālā apjoma pakāpeniska palielināšana no 1074,3 miljardiem EUR līdz 1085,3 miljardiem EUR 2018. gada cenās;
  • papildu 1 miljards EUR elastības instrumentam;
  • jauns procedūras posms (“budžeta rūpīgas pārbaudes procedūra”) turpmāko krīzes mehānismu izveidei, pamatojoties uz LESD 122. pantu, ar iespējamu ievērojamu ietekmi uz budžetu;
  • Parlamenta iesaistīšana NGEU ārējo piešķirto ieņēmumu izmantošanā, ārējo piešķirto ieņēmumu un aizņemšanās un aizdošanas vispārēja atkārtota novērtēšana, nākamo reizi pārskatot Finanšu regulu, kā arī sadarbības kārtības turpmākajās sarunās par DFS vispārēja atkārtota novērtēšana;
  • mērķis vismaz 30 % no DFS/NGEU izdevumiem atvēlēt klimata mērķu atbalstam, tostarp klimatrīcības apsekošanas metodikas uzlabošana šā mērķa sasniegšanas nolūkā;
  • jauns ikgadējs mērķrādītājs bioloģiskās daudzveidības jomā un ar dzimumu saistītu izdevumu novērtēšanas metodikas izstrāde;
  • datu par saņēmējiem vākšanas, kvalitātes un salīdzināmības reforma, lai labāk aizsargātu ES budžetu, tostarp NGEU izdevumus;
  • Eiropas Attīstības fonda iekļaušana Savienības budžetā;
  • tāds kopējā lauksaimniecības un kohēzijas finansējuma apmērs, kas ir pielīdzināms 2014.–2020. gada apmēram;
  • Taisnīgas pārkārtošanās fonda izveide;
  • juridiski saistošs ceļvedis jaunu ES pašu resursu ieviešanai.

Galvenais palielinājumu (11 miljardi EUR) avots būs jauns mehānisms, kas saistīts ar Savienības iekasētajiem naudas sodiem, un tā rezultātā attiecīgajām programmām 2022.–2027. gadā tiks automātiski piešķirti papildu līdzekļi. Tādējādi septiņu gadu DFS kopējais maksimālais apjoms pakāpeniski sasniegs 1085,3 miljardus EUR 2018. gada cenās, t. i., reālā izteiksmē būs par 2 miljardiem EUR lielāks nekā līdzvērtīgais DFS 2014.–2020. gadam maksimālais apjoms (1083,3 miljardi EUR 2018. gada cenās – bez Apvienotās Karalistes, ar EAF).

Papildu palielinājumi (2,5 miljardi EUR) tiek iegūti no nepiešķirto līdzekļu rezervēm, kas ir pieejamas Eiropadomes noteikto maksimālo apjomu ietvaros. 1 miljards EUR tiek iegūts no atmaksājumiem no ĀKK ieguldījumu mehānisma (Eiropas Attīstības fonds) un ir paredzēts NDICI. 0,5 miljardi EUR tiek iegūti no pētniecības jomā atceltajām apropriācijām un ir paredzēti pamatprogrammai “Apvārsnis Eiropa” (Finanšu regulas 15. panta 3. punkts).

Atveseļošanas parāda atmaksas un procentu izmaksas ir iekļautas DFS maksimālajos apjomos 2021.–2027. gadam. Tomēr šāda pieeja neskar to, kā šis jautājums tiks risināts nākamajās DFS, sākot no 2028. gada, un nepārprotams mērķis ir saglabāt ES programmas un fondus.

 

[1]OV L 433I, 22.12.2020., 11. lpp.
[2]OV L 433I, 22.12.2020., 1. lpp.
[3]OV L 433I, 22.12.2020., 23. lpp.
[4]OV L 433I, 22.12.2020., 28. lpp.
[5]OV C 162, 10.5.2019., 51. lpp.
[6]OV C 76, 9.3.2020., 103. lpp.

Alix Delasnerie