Daudzgadu finanšu shēma

Līdz šim ir bijušas sešas daudzgadu finanšu shēmas (DFS), ieskaitot DFS 2021.–2027. gadam. Ar Lisabonas līgumu DFS no iestāžu nolīguma tika pārveidota par regulu. DFS, ko nosaka vismaz uz pieciem gadiem, ir paredzēta tam, lai nodrošinātu, ka ES izdevumi tiek veikti godprātīgi un pašu resursu robežās. Tā paredz noteikumus, kas jāievēro ES gada budžetā. DFS regulā ir noteikti izdevumu maksimālie apjomi plašām izdevumu kategorijām. Pēc sākotnējiem 2018. gada 2. maijā iesniegtajiem priekšlikumiem un pēc Covid-19 uzliesmojuma Komisija 2020. gada 27. maijā ierosināja atveseļošanas plānu (NextGenerationEU), kas ietvēra pārskatītus priekšlikumus attiecībā uz DFS 2021.–2027. gadam un pašu resursiem un atveseļošanas instrumenta izveidi 750 miljardu EUR vērtībā (2018. gada cenās). Šis tiesību aktu kopums tika pieņemts 2020. gada 16. decembrī pēc iestāžu sarunām. DFS darbība ir jāizvērtē un pārskatīšanas priekšlikumi, ja nepieciešams, ir jāiesniedz līdz 2024. gada 1. janvārim, proti, termiņam, kuru Parlaments ir aicinājis noteikt agrāk.

Juridiskais pamats

Priekšvēsture

Pagājušā gadsimta astoņdesmitajos gados aizvien lielākā pieejamo resursu un faktisko budžeta vajadzību neatbilstība radīja konflikta gaisotni iestāžu attiecībās. Pirmā daudzgadu finanšu plāna koncepcija tika izstrādāta, mēģinot ar labākas plānošanas palīdzību mazināt konfliktu un uzlabot budžeta disciplīnu un budžeta izpildi. Pirmais iestāžu nolīgums šajā nolūkā tika noslēgts 1988. gadā. Tas ietvēra 1988.–1992. gada finanšu plānu, kurš pazīstams arī kā tiesību aktu kopums Delors I un kura mērķis bija nodrošināt nepieciešamos resursus Vienotā Eiropas akta budžeta izpildei. Jauns iestāžu nolīgums līdz ar 1993.–1999. gada finanšu plānu – Delors II tiesību aktu kopumu – tika noslēgts 1993. gada 29. oktobrī, un tas ļāva dubultot struktūrfondus un palielināt pašu resursu (1.4.1.) maksimālo apjomu. Trešais iestāžu nolīgums par 2000.–2006. gada finanšu plānu, dēvēts arī par “Darba kārtību 2000”, tika parakstīts 1999. gada 6. maijā, un viens no šā plāna svarīgākajiem mērķiem bija paplašināšanās finansēšanai nepieciešamo līdzekļu nodrošināšana. Ceturtais iestāžu nolīgums, kas attiecās uz laikposmu no 2007. gada līdz 2013. gadam, tika noslēgts 2006. gada 17. maijā.

Ar Lisabonas līgumu DFS no iestāžu nolīguma tika pārveidota par Padomes regulu, kura jāpieņem vienprātīgi saskaņā ar īpašu likumdošanas procedūru un saņemot Eiropas Parlamenta piekrišanu. Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 312. pantā ir noteikts, ka DFS ne tikai “nosaka saistību apropriāciju gada maksimālo apjomu katrai izdevumu kategorijai un gada maksimālo apjomu maksājumu apropriācijām”, bet arī “paredz visus citus noteikumus, kas nepieciešami ikgadējās budžeta procedūras sekmīgai norisei”.

Piektā DFS, kas attiecās uz laikposmu no 2014. līdz 2020. gadam, bija pirmā, kurā kopējās summas reālā izteiksmē samazinājās. Tāpēc viens no Parlamenta priekšnoteikumiem DFS pieņemšanai bija obligāta vidusposma pārskatīšana, kas dotu iespēju no jauna izvērtēt un vajadzības gadījumā koriģēt budžeta vajadzības attiecīgās DFS darbības laikā. Nolīgums cita starpā nodrošināja arī lielāku elastību, lai varētu pilnībā izmantot plānotās summas, un vienošanos par virzību uz patiesu ES pašu resursu sistēmu. Pārskatītā DFS 2014.–2020. gadam tika pieņemta 2017. gada 20. jūnijā, paredzot papildu atbalstu ar migrāciju saistītiem pasākumiem, nodarbinātībai un izaugsmei. Arī elastības instrumenta un rezerves palīdzībai ārkārtas gadījumos līdzekļi tika papildināti, kas deva iespēju pārvirzīt vairāk līdzekļu starp budžeta kategorijām un gadiem, lai varētu reaģēt uz neparedzētiem notikumiem un jaunām prioritātēm.

Daudzgadu finanšu shēma 2021.–2027. gadam

Komisija 2018. gada 2. maijā iesniedza tiesību aktu priekšlikumus par jaunu DFS 2021.–2027. gadam. Komisijas priekšlikumā paredzētā summa bija 1134,6 miljardi EUR (2018. gada cenās) saistību apropriācijās, kas atbilst 1,11 % no 27 dalībvalstu ES NKI. Tas cita starpā ietvēra līdzekļu palielinājumus robežu pārvaldībai, migrācijai, drošībai, aizsardzībai, attīstības sadarbībai un pētniecībai. Samazinājumi tika ierosināti jo īpaši kohēzijas un lauksaimniecības politikas jomā. Vispārējā struktūra bija jāpadara racionālāka (pārejot no 58 uz 37 izdevumu programmām), un Komisija ierosināja izveidot īpašu instrumentu kopumu ārpus DFS maksimālajiem apjomiem, lai uzlabotu elastību ES budžeta plānošanā. Eiropas Attīstības fondu (EAF) bija paredzēts iekļaut DFS. Turklāt Komisija ierosināja modernizēt ieņēmumu daļu, ieviešot vairākas jaunas pašu resursu kategorijas.

Rezolūcijas par DFS 2021.–2027. gadam Parlaments pieņēma 2018. gada 14. martā un 2018. gada 30. maijā. 2018. gada 14. novembrī Parlaments sīkāk izklāstīja savu sarunu mandātu, tostarp grozījumus priekšlikumos par DFS regulu un iestāžu nolīgumu, kā arī sniedza pilnīgu informāciju par summām sadalījumā pa izdevumu kategorijām un programmām. Tas paredzēja, ka DFS maksimālais saistību apjoms būtu jāpalielina no pašreizējā 1,0 % no 28 dalībvalstu ES NKI līdz 1,3 % no 27 dalībvalstu ES NKI, t. i., līdz 1324 miljardiem EUR (2018. gada cenās), kas ir par 16,7 % vairāk salīdzinājumā ar Komisijas priekšlikumu. Kopējās lauksaimniecības politikas un kohēzijas politikas piešķīrumiem reālā izteiksmē būtu jāpaliek nemainīgiem, savukārt vairākas prioritātes būtu vēl vairāk jānostiprina, tostarp “Apvārsnis Eiropa”, “Erasmus+” un LIFE; būtu jāizveido jauna Garantija bērniem (5,9 miljardi EUR) un jauns Enerģētikas pārkārtošanas fonds (4,8 miljardi EUR); finansējums, kas paredzēts migrācijas un robežu pārvaldības jomā strādājošajām decentralizētajām aģentūrām, būtu jāpalielina vairāk nekā četrkārtīgi (līdz vairāk nekā 12 miljardiem EUR). ES budžeta ieguldījumam klimata mērķu sasniegšanā būtu jāveido ne mazāk kā 25 % no DFS izdevumiem 2021.–2027. gadā (šos līdzekļus integrējot dažādās attiecīgajās politikas jomās), un tam būtu jāpalielinās līdz 30 % ne vēlāk kā 2027. gadā. DFS vidusposma pārskatīšanai vajadzētu būt obligātai.

Padome 2018. gada 30. novembrī un 2019. gada 5. decembrī publicēja sarunu satvara projektu, kas cita starpā ietvēra horizontālus un nozaru jautājumus, kuri parasti ir to izdevumu programmu kompetencē, uz ko attiecas parastā likumdošanas procedūra (Parlaments to kritizēja)[1]. Padome atbalstīja DFS kopējo summu 1087 miljardu EUR apmērā saistību apropriācijās 2018. gada cenās (1,07 % no 27 dalībvalstu ES NKI), kas bija daudz mazāk par to, ko vēlējās Parlaments.

Pēc Eiropas vēlēšanām Parlaments atjaunināja savu mandātu 2019. gada 10. oktobrī un 2020. gada 13. maijā un aicināja Komisiju iesniegt priekšlikumu par DFS ārkārtas rīcības plānu, lai nodrošinātu drošības tīklu Savienības programmu līdzekļu saņēmēju aizsardzībai gadījumā, ja spēkā esošās DFS darbības laiks būtu jāpagarina, ņemot vērā domstarpības Eiropadomē.

Tai pat laikā Komisija, īstenojot Eiropas zaļo kursu, 2020. gada 14. janvārī bija iesniegusi priekšlikumu par Taisnīgas pārkārtošanās fondu kā vēl vienu elementu ar DFS saistīto priekšlikumu kopumā.

Ņemot vērā Covid-19 krīzi un nepieciešamo pārvietošanās ierobežojumu nopietno ietekmi uz ekonomiku, Komisija 2020. gada 27. un 28. maijā[2] publicēja grozītus priekšlikumus par DFS 1100 miljardu EUR apmērā un papildu atveseļošanas instrumentu NextGenerationEU (NGEU)[3] 750 miljardu EUR vērtībā (2018. gada cenās), no kuriem 500 miljardi EUR tiek piešķirti kā dotācijas un 250 miljardi EUR – kā aizdevumi. Šis kopums ietvēra tiesību aktu priekšlikumus par jauniem finanšu instrumentiem, kā arī izmaiņas jau izskatīšanā esošās DFS programmās. Papildu pasākumu finansējums bija jānodrošina ar aizņēmumiem finanšu tirgos. Šim nolūkam Komisija grozīja arī priekšlikumu par pašu resursiem, lai būtu iespējams aizņemties līdz pat 750 miljardiem EUR. Visbeidzot, Komisijas tiesību aktu kopumā bija iekļauts 2020. gadam paredzēts DFS 2014.–2020. gadam saistību maksimālā apjoma palielinājums 11,5 miljardu EUR apmērā, lai sāktu piesaistīt atbalstu pirms jaunās DFS stāšanās spēkā.

Eiropadome 2020. gada 21. jūlijā pieņēma secinājumus[4] par atveseļošanas centieniem (NextGenerationEU), DFS 2021.–2027. gadam un pašu resursiem. Atveseļošanas centieniem tika apstiprināti 750 miljardi EUR 2021.–2023. gadam. Tomēr dotāciju komponents tika samazināts no 500 miljardiem EUR līdz 390 miljardiem EUR, savukārt aizdevumu komponents tika palielināts no 250 miljardiem EUR līdz 360 miljardiem EUR. Eiropadome noraidīja DFS maksimālā apjoma 2020. gadam pārskatīšanu ar mērķi to palielināt. Kopējais saistību maksimālais apjoms DFS 2021.–2027. gadam tika noteikts 1074,3 miljardu EUR apmērā. Turklāt secinājumos bija norādīts, ka budžeta un NGEU aizsargāšanas nolūkā tiks ieviests nosacītības režīms. Tika panākta vienošanās par tādu jaunu pašu resursu no 2021. gada 1. janvāra, kura pamatā ir nereciklēti plastmasas iepakojuma atkritumi, un tika plānots darbs pie citu pašu resursu ieviešanas DFS 2021.–2027. gadam darbības laikā, lai tos izmantotu NGEU ietvaros veiktu aizņēmumu pirmstermiņa atmaksai. Ierosinātais NGEU juridiskais pamats bija LESD 122. pants, kas ļauj ES ar kvalificētu balsu vairākumu Padomē noteikt ekonomiskajai situācijai atbilstošus pasākumus, neiesaistot Parlamentu likumdošanas procedūrā.

Parlaments nekavējoties reaģēja uz šiem secinājumiem, 2020. gada 23. jūlijā pieņemot rezolūciju, kurā atveseļošanas instrumenta izveidi nodēvēja par vēsturisku soli, taču pauda nožēlu par samazinājumiem, kas veikti uz nākotni vērstās programmās. Tas uzstāja, ka ar mērķtiecīgiem palielinājumiem papildus Eiropadomes ierosinātajiem skaitļiem ir jāizceļ programmas, kas saistītas ar klimatu, digitālo pāreju, veselību, jaunatni, kultūru, infrastruktūru, pētniecību, robežu pārvaldību un solidaritāti. Turklāt tas atkārtoti norādīja, ka nesniegs piekrišanu DFS, ja nebūs panākta vienošanās par ES pašu resursu sistēmas reformu ar mērķi segt vismaz tās izmaksas, kas saistītas ar NGEU (pamatsumma un procenti), lai nodrošinātu šī instrumenta uzticamību un ilgtspēju. Parlaments arī pieprasīja, lai to kā vienu no budžeta lēmējinstitūcijas iestādēm pilnībā iesaistītu atveseļošanas instrumentā saskaņā ar Kopienas metodi.

Trīspusējās sarunas, kurās piedalījās Parlaments, Padome un Komisija, sākās 2020. gada augustā un noslēdzās 2020. gada 10. novembrī. Pēc Parlamenta piekrišanas 17. decembrī tika pieņemta Padomes regula par DFS 2021.–2027. gadam.

Visas 27 dalībvalstis Pašu resursu lēmumu ratificēja līdz 2021. gada 31. maijam, ļaujot ES sākt emitēt parāda vērtspapīrus kapitāla tirgos saskaņā ar NGEU.

Jauns mehānisms ES budžeta aizsardzībai pret tiesiskuma principu pārkāpumiem, kas ir vēl viens Parlamenta izvirzīts nosacījums tā piekrišanas saņemšanai, stājās spēkā 2021. gada 1. janvārī.

Daudzgadu finanšu shēma (ES27) (miljonos EUR, 2018. gada cenās)

Saistību apropriācijas 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Kopā 2021–2027
1. Vienotais tirgus, inovācija un digitālā joma 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Kohēzija, noturība un vērtības 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2.a Ekonomikas, sociālā un teritoriālā kohēzija 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2.b Noturība un vērtības 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Dabas resursi un vide 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
t. sk.: ar tirgu saistītie izdevumi un tiešie maksājumi 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migrācija un robežu pārvaldība 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Drošība un aizsardzība 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Kaimiņattiecības un pasaule 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Eiropas publiskā pārvalde 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
t. sk.: iestāžu administratīvie izdevumi 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
KOPĒJĀS SAISTĪBU APROPRIĀCIJAS 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
KOPĒJĀS MAKSĀJUMU APROPRIĀCIJAS 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Konkrētāk, Parlamentam izdevās panākt turpmāk minēto:

  • papildu 15 miljardi EUR salīdzinājumā ar 2020. gada jūlija priekšlikumu, kas paredzēti šādām pamatprogrammām: “Apvārsnis Eiropa”, “Erasmus+”, “ES – veselībai”, InvestEU, Robežu pārvaldības fonds, Kaimiņattiecību, attīstības sadarbības un starptautiskās sadarbības instruments (NDICI), humānā palīdzība, “Tiesības un vērtības” un “Radošā Eiropa”;
  • juridiski saistošs ceļvedis jaunu ES pašu resursu ieviešanai;
  • DFS 2021.–2027. gadam kopējā maksimālā apjoma pakāpeniska palielināšana no 1074,3 miljardiem EUR līdz 1085,3 miljardiem EUR 2018. gada cenās (paskaidrots tālāk tekstā);
  • papildu 1 miljards EUR elastības instrumentam;
  • jauns procedūras posms (“budžeta rūpīgas pārbaudes procedūra”) turpmāko krīzes mehānismu izveidei, pamatojoties uz LESD 122. pantu, ar iespējamu ievērojamu ietekmi uz budžetu;
  • Parlamenta iesaistīšana NGEU ārējo piešķirto ieņēmumu izmantošanā, ārējo piešķirto ieņēmumu un aizņemšanās un aizdošanas vispārēja atkārtota novērtēšana, nākamo reizi pārskatot Finanšu regulu, kā arī sadarbības kārtības turpmākajās sarunās par DFS vispārēja atkārtota novērtēšana;
  • uzlabota klimatrīcības apsekošanas metodika, lai sasniegtu mērķi vismaz 30 % no DFS/NGEU izdevumiem atvēlēt klimata mērķu atbalstam[5];
  • jauns ikgadējs mērķrādītājs bioloģiskās daudzveidības jomā (7,5 % 2024. gadā un 10 % 2026. un 2027. gadā) un ar dzimumu saistītu izdevumu noteikšanas metodikas izstrāde;
  • datu par saņēmējiem vākšanas, kvalitātes un salīdzināmības reforma, lai labāk aizsargātu ES budžetu, tostarp NGEU izdevumus.

Citi DFS 2021.–2027. gadam elementi, kas atbilst Parlamenta prioritātēm, ir šādi:

  • EAF iekļaušana ES budžetā;
  • tāds kopējā lauksaimniecības un kohēzijas finansējuma apmērs, kas ir pielīdzināms 2014.–2020. gada apmēram;
  • Taisnīgas pārkārtošanās fonda izveide.

Galvenais palielinājumu (11 miljardi EUR) avots ir jauns mehānisms, kas saistīts ar Savienības iekasētajiem naudas sodiem, un tā rezultātā attiecīgajām programmām 2022.–2027. gadā tiek automātiski piešķirti papildu līdzekļi. Tādējādi septiņu gadu DFS kopējais maksimālais apjoms pakāpeniski sasniegs 1085,3 miljardus EUR 2018. gada cenās, t. i., reālā izteiksmē būs par 2 miljardiem EUR lielāks nekā līdzvērtīgais DFS 2014.–2020. gadam maksimālais apjoms (1083,3 miljardi EUR 2018. gada cenās — bez Apvienotās Karalistes, ar EAF). Papildu palielinājumi (2,5 miljardi EUR) tiek iegūti no nepiešķirto līdzekļu rezervēm, kas ir pieejamas Eiropadomes noteikto maksimālo apjomu ietvaros. 1 miljards EUR tiek iegūts no atmaksājumiem no ĀKK ieguldījumu mehānisma (EAF) un ir paredzēts NDICI. 0,5 miljardi EUR tiek iegūti no pētniecības jomā atceltajām apropriācijām un ir paredzēti pamatprogrammai “Apvārsnis Eiropa” (Finanšu regulas 15. panta 3. punkts).

Saskaņā ar Iestāžu nolīgumu atveseļošanas parāda atmaksājumi un procenti ir jāfinansē no ES budžeta, nepārsniedzot DFS maksimālos apjomus 2021.–2027. gada periodam, “tostarp no pietiekamiem ienākumiem no jaunajiem pašu resursiem, kurus ieviesīs pēc 2021. gada”. Šāda pieeja neskar to, kā šis jautājums tiks risināts nākamajās DFS, sākot no 2028. gada, un nepārprotams mērķis ir saglabāt ES programmas un fondus.

Komisija 2021. gada 22. decembrī ierosināja jaunus pašu resursus un mērķtiecīgu grozījumu DFS regulā. Parlaments 2022. gada 13. septembrī pieņēma starpposma rezolūciju par šo grozījumu. Grozījuma mērķis cita starpā ir ieviest jaunu mehānismu, kas ļautu no 2025. gada automātiski palielināt maksimālos apjomus, lai NGEU parāda pirmstermiņa atmaksas nolūkā iekļautu jebkādus papildu ieņēmumus, kurus radījuši jaunie pašu resursi.

Komisija ir norādījusi, ka līdz 2024. gada 1. janvārim[6] tā iesniegs DFS darbības novērtējumu un attiecīgā gadījumā — priekšlikumus pārskatīšanai. Savā 2022. gada 18. maija paziņojumā par palīdzību Ukrainai un Ukrainas atjaunošanu tā norādīja, ka “neparedzētās vajadzības, ko radījis Eiropā notiekošais karš, krietni pārsniedz pašreizējās daudzgadu finanšu shēmas ietvaros pieejamos līdzekļus”.

DFS tika grozīta ar Padomes Regulu (ES, Euratom) 2022/2496 tās paketes ietvaros, ko Parlaments pieņēma 2022. gada 24. novembrī saskaņā ar steidzamības procedūru. Tādējādi tiek paplašināts budžeta segums tiem aizdevumiem, kurus patlaban piešķir dalībvalstīm makrofinansiālās palīdzības sniegšanai Ukrainai 2023. un 2024. gadā: saistību neizpildes gadījumā nepieciešamās summas tiek mobilizētas ārpus DFS maksimālajiem apjomiem, bet nepārsniedzot pašu resursu maksimālo apjomu (no tā dēvētās manevrēšanas telpas). 2023. gadā ir plānots sniegt makrofinansiālo palīdzību Ukrainai kopumā 18 miljardu EUR apmērā.

Parlaments 2022. gada 19. maijā aicināja “pēc iespējas drīzāk un ne vēlāk kā 2023. gada pirmajā ceturksnī izstrādāt tiesību akta priekšlikumu visaptverošai DFS pārskatīšanai”. Darba kārtības noteikšanas nolūkā Parlaments 2022. gada 15. decembrī pieņēma rezolūciju “Daudzgadu finanšu shēmas 2021.–2027. gadam uzlabošana: noturīgs un jaunu problēmu risināšanai piemērots ES budžets”, kurā izklāstītas tā galvenās prasības:

  • pietiekama elastība un spēja reaģēt krīzes situācijās,
  • papildu resursi jaunu politikas mērķu finansēšanai vai pašreizējā finansējuma trūkuma kompensēšanai,
  • NGEU parāda maksājumu iekļaušana ārpus izdevumu maksimālajiem apjomiem, lai samazinātu spiedienu, ko rada procentu likmju paaugstināšanās, aizsargātu programmas un radītu budžetam iespējas vajadzības gadījumā reaģēt.

Sīkāka informācija par šo tematu ir atrodama Budžeta komitejas tīmekļa vietnē.

 

[1]Skatīt, piemēram, Parlamenta 2019. gada 10. oktobra rezolūcijas 14.–16. punktu.
[5]2022. gada 21. jūnijā Komisija dienestu darba dokumentā publicēja savu pieeju klimata politikas integrēšanai DFS 2021.–2027. gadam un NGEU.
[6]Tas tika apstiprināts 2022. gada 14. septembra nodomu vēstulē par stāvokli Savienībā, ko Komisija nosūtīja Parlamentam un Padomei.

Alix Delasnerie