Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en het Verdrag

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Rome werd het landbouwbeleid van de verschillende lidstaten vervangen door communautaire interventiemechanismen. De grondbeginselen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn sinds het Verdrag van Rome niet meer gewijzigd, met uitzondering van de regels betreffende de besluitvormingsprocedure. Met het Verdrag van Lissabon werd de medebeslissing erkend als de “gewone wetgevingsprocedure” voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid ter vervanging van de raadplegingsprocedure.

Rechtsgrond

De artikelen 38 tot en met 44 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

De bestaansredenen van het GLB

Toen in 1958 bij het Verdrag van Rome de gemeenschappelijke markt werd ingesteld, werd de landbouw van de zes lidstaten die de EEG hadden opgericht, gekenmerkt door een grote staatsinmenging. Om de landbouwproducten bij het vrije verkeer van goederen te betrekken, maar tegelijkertijd de mogelijkheid tot overheidsinterventie in de landbouwsector te behouden, moesten de nationale interventiemechanismen die niet verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt, worden afgeschaft en gecommunautariseerd. Dit is de hoofdreden voor het ontstaan van het GLB.

Het interveniëren in de landbouw gebeurde overigens vanuit de toen gangbare opvattingen over het specifieke karakter van de sector: sterk afhankelijk van klimatologische en geografische omstandigheden en onderhevig aan systemische schommelingen in het evenwicht tussen vraag en aanbod, waardoor grote fluctuaties in prijzen en inkomsten mogelijk zijn.

De vraag naar voedsel is inelastisch en reageert dus nauwelijks op prijsschommelingen. Bovendien is het wereldwijde aanbod aan landbouwproducten zeer rigide vanwege de duur van de productiecycli en de starheid van de productiefactoren. In deze omstandigheden leidt een groot aanbod tot sterke prijsdalingen, terwijl andersom schaarste leidt tot scherpe prijsstijgingen. Deze factoren resulteren samen in een permanente instabiliteit van de markt. In een dergelijke situatie zijn overheden altijd geneigd om de markt voor landbouwproducten te reguleren en om inkomenssteun te verlenen aan de producenten. Deze tendens is ook duidelijk zichtbaar in het GLB.

Hoewel de landbouw tegenwoordig slechts een beperkt deel uitmaakt van de economieën van ontwikkelde landen, inclusief die van de Europese Unie (zie infopagina 3.2.10, tabel II), is de overheidsinterventie de laatste jaren juist uitgebreid via beleidsmaatregelen voor landbouw- en plattelandsontwikkeling. Daarmee wordt de ondersteuning van de traditionele hoofdactiviteit – de productie van voedingsmiddelen – aangevuld met stimuleringsmaatregelen voor duurzame ontwikkeling, de strijd tegen de klimaatverandering, ruimtelijke ordening, landschapsarchitectuur, diversificatie en vitaliteit van de plattelandseconomie, volksgezondheid, productkwaliteit en de productie van energie en biogrondstoffen. De steun aan collectieve goederen of niet-verhandelbare landbouwactiviteiten, die dus niet op de markt kunnen worden verkocht, is daardoor een essentieel onderdeel geworden van het recente landbouw- en plattelandsbeleid, waarvan ook het GLB deel uitmaakt.

Doelstellingen

In artikel 39 VWEU zijn de specifieke doelstellingen van het GLB vastgelegd:

  1. de productiviteit van de landbouw verhogen door de technische vooruitgang te bevorderen en een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name arbeidskrachten, te verzekeren;
  2. de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard verzekeren;
  3. de markten stabiliseren;
  4. de voorziening veiligstellen;
  5. redelijke prijzen voor de consument waarborgen.

Deze doelstellingen zijn zowel economisch (artikel 39, lid 1, onder a), c) en d)) als sociaal (artikel 39, lid 1, onder b) en e)) van aard en zijn gericht op het veiligstellen van de belangen van producenten en consumenten. In de praktijk zijn de doelstellingen van het GLB niet meer gewijzigd sinds het Verdrag van Rome, omdat ze zeer ruim geformuleerd bleken en ruimte boden voor de vele hervormingen die sinds de jaren tachtig zijn doorgevoerd (zie infopagina 3.2.2). Vaste rechtspraak laat zien dat de doelstellingen van het GLB niet allemaal tegelijk en niet volledig gerealiseerd kunnen worden. Daardoor beschikken de Uniewetgevers over een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de draagwijdte van de hervormingen, afhankelijk van de ontwikkelingen op de markt en de prioriteiten die op een bepaald moment worden vastgesteld door de Europese instellingen.

De specifieke doelstellingen van het GLB, vastgelegd in artikel 39 VWEU, worden met verschillende bepalingen in het Verdrag nog aangevuld door andere doelstellingen die van toepassing zijn op het gehele EU-beleid en alle acties van de Unie. Zo zijn de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid (artikel 9), milieubescherming ter bevordering van duurzame ontwikkeling (artikel 11), consumentenbescherming (artikel 12), de vereisten voor het dierenwelzijn (artikel 13), bescherming van de volksgezondheid (artikel 168, lid 1) en economische, sociale en territoriale samenhang (artikelen 174 t/m 178) voortaan ook volwaardige doelstellingen van het GLB. De Europese Green Deal van november 2019 en de “van boer tot bord”- en “biodiversiteit voor 2030”-strategieën die door de Commissie in mei 2020 gepubliceerd zijn, bevestigen het toenemende horizontale karakter van landbouw- en voedselkwesties. Verder zijn, in het kader van de openstelling en mondialisering van de markten, in artikel 207 de hoofdlijnen van de gemeenschappelijke handelspolitiek vastgelegd die van toepassing zijn op de handel in landbouwproducten. Ten slotte gelden er ook afwijkende mededingingsregels voor de productie van en de handel in landbouwproducten – vanwege de specifieke structuur van de primaire sector (artikel 42). Deze uitzondering is evenwel pas ontwikkeld sinds 2013 (zie infopagina 3.2.4).

Besluitvorming inzake de landbouw

Met het VWEU (artikel 42, eerste alinea, en artikel 43, lid 2) werd de raadplegingsprocedure vervangen door de medebeslissingsprocedure, die zo de erkende “gewone wetgevingsprocedure” voor het GLB werd (zie infopagina 1.2.3). Daardoor werd de rol van het Europees Parlement als volwaardige medewetgever op het gebied van de landbouw versterkt.

Het nieuwe Verdrag geeft echter aanleiding tot interpretatieproblemen, in die zin dat er uitzonderingen op de gewone procedure zijn ingelast ten gunste van de Raad. Artikel 42, tweede alinea, bepaalt namelijk in het kader van de mededingingsregels dat “de Raad op voorstel van de Commissie machtiging kan verlenen tot het verlenen van steun: a) ter bescherming van door structurele of natuurlijke omstandigheden benadeelde bedrijven, b) in het kader van economische ontwikkelingsplannen”. Bovendien bepaalt artikel 43, lid 3, dat de “Raad op voorstel van de Commissie de maatregelen vaststelt voor de prijsbepaling, de heffingen, de steun en de kwantitatieve beperkingen”. Bij gebrek aan een duidelijke afbakening van de wetgevingsbevoegdheden van het Europees Parlement en de Raad in de landbouwsector zijn er juridische en politieke problemen gerezen tijdens de onderhandelingen over het GLB na 2013. Het Europees Parlement heeft de vaststelling van algemene uitvoeringsreserves ten behoeve van de Raad, die de met het nieuwe Verdrag verworven medebeslissingsbevoegdheden aan banden kunnen leggen of zelfs uithollen, altijd verworpen. Dit is vooral een heet hangijzer in het kader van de fundamentele hervormingen van het GLB, waarin de bepaling van steun, van prijzen en van quota essentiële elementen zijn. De Raad heeft echter elke beperking van de op grond van artikel 43, lid 3, erkende bevoegdheden afgewezen in het kader van de nieuwe GMO (Verordening (EU) nr. 1308/2013, PB L 347 van 20.12.2013, en Verordening (EU) nr. 1370/2013, PB L 346 van 20.12.2013) (zie infopagina 3.2.4), alsmede bij de vaststelling van de percentages ter vermindering van de rechtstreekse steun in het kader van de financiële discipline (artikel 26 van Verordening (EU) nr. 1306/2013, PB L 347 van 20.12.2013). In deze context was het Europees Parlement gedwongen de uitzondering te aanvaarden om de vaststelling van de GLB-hervorming van 2013 niet te blokkeren (resolutie P7_TA(2013)0492 van 20 november 2013; PB C 436 van 24.11.2016, blz. 274). Bovendien erkennen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in een slotverklaring dat het bereikte akkoord geen beletsel vormt voor latere hervormingen van het GLB en eventuele juridische stappen.

Het was dan ook te verwachten dat het interinstitutionele debat over de reikwijdte van artikel 43, lid 3, bij het Hof van Justitie van de Europese Unie zou worden voortgezet. Dat is gebeurd bij de door het Europees Parlement en de Commissie ingediende verzoeken tot nietigverklaring van twee handelingen op basis van artikel 43, lid 3, VWEU inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid: een besluit van de Raad over de toekenning van vangstmogelijkheden in de wateren van de EU (zaken C-103/12 en C-165/12) en een verordening tot vaststelling van een langetermijnplan voor kabeljauwbestanden (zaken C-124/13 en C-125/13). In de arresten van het Hof van 26 november 2014 en 1 december 2015 wordt geconcludeerd dat maatregelen die een aan de Uniewetgever voorbehouden politieke keuze behelzen omdat zij nodig zijn om met het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid verband houdende doelstellingen na te streven, moeten worden gebaseerd op artikel 43, lid 2, VWEU. In het arrest van het Hof in zaak C-113/14 van 7 september 2016 wordt echter een ruime interpretatie gegeven aan het begrip “prijsbepaling” uit artikel 43, lid 3, VWEU, waarin de referentiedrempels voor de interventieprijzen zijn opgenomen. Bijgevolg is artikel 7 van Verordening (EU) nr. 1308/2013 (de GMO-verordening), dat is gebaseerd op artikel 43, lid 2, geschrapt en zijn de referentiedrempels opnieuw op exclusieve basis door de Raad vastgesteld. Als gevolg van deze arresten moet bij de volgende hervormingen met het oog op de aanpassing van de GLB-mechanismen aan het nastreven van de doelstellingen de reikwijdte van de bestaande rechtsgronden worden verduidelijkt zodat beter rekening wordt gehouden met het evenwicht tussen de medewetgevers.

Overigens zijn er altijd andere instanties geweest die eveneens hebben bijgedragen aan de uitvoering van het GLB, in het kader van de zogeheten “comitéprocedure”. Sinds 1961, toen de eerste GMO’s werden opgesteld, is een aantal comités opgericht. Met het Verdrag van Lissabon wordt voor het eerst onderscheid gemaakt tussen “gedelegeerde handelingen” en “uitvoeringshandelingen” (zie infopagina 1.3.8). Voortaan wordt de vaststelling van gedelegeerde handelingen geregeld in de betreffende basishandeling, terwijl de vaststelling van uitvoeringshandelingen geschiedt volgens de nieuwe onderzoeks- of raadplegingsprocedure zoals bepaald in Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 55 van 28.2.2011, blz. 13). De meeste ontwerpuitvoeringshandelingen op landbouwgebied van de Commissie worden onderworpen aan onderzoeksprocedures, waarin het Europees Parlement en de Raad “toetsingsrecht” hebben.

In de vorm van adviescomités hebben de beroepsorganisaties van de Europese Unie, vertegenwoordigd in het Comité van de landbouworganisaties van de EU (COPA) en het Algemeen Comité van de landbouwcoöperaties van de EU (Cogeca), altijd op indirecte wijze deelgenomen aan het Europese besluitvormingsproces. Zeer onlangs is de inwinning van advies uitgebreid door de oprichting van de groepen voor de dialoog met het maatschappelijk middenveld, om de Commissie bij de toepassing van het GLB te helpen (via de zogeheten “gestructureerde dialoog”).

Het GLB: een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten

Het VWEU (zie infopagina 1.1.5) voorziet voor de landbouwsector in een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten. Dit druist in tegen de rechtsinterpretatie en het algemeen advies van de juridische diensten van de Commissie (SEC(92) 1990 van 27.10.1992), die er tot op heden van uitgingen dat het marktbeleid (de eerste pijler van het GLB) een exclusieve bevoegdheid van de Unie is. Het nieuwe artikel 4, lid 2, onder d), VWEU heeft gevolgen voor de wetgevingswerkzaamheden in de landbouwsector, aangezien de Europese instellingen het subsidiariteitsbeginsel (zie infopagina 1.2.2) toepassen op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid vallen (artikel 5, lid 3, en artikel 12 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)). Op deze basis kunnen de nationale parlementen een gemotiveerd advies naar de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie sturen inzake de conformiteit van een ontwerpbesluit voor landbouwwetgeving met het subsidiariteitsbeginsel. Overigens is de regeling voor nauwere samenwerking die is ingevoerd bij artikel 20 van het EU-Verdrag (zie infopagina 1.1.5), voortaan op het GLB van toepassing. In dat opzicht zouden bepaalde lidstaten (in dit geval ten minste negen) ervoor kunnen kiezen om onderling aanvullende verbintenissen op landbouwgebied aan te gaan, aangezien het GLB steeds flexibeler wordt wat betreft de toepassing van de gemeenschappelijke mechanismen (zie infopagina 3.2.3).

Rol van het Europees Parlement

Hoewel het geen beslissingsbevoegdheden had, heeft het Europees Parlement sinds het Verdrag van Rome toch een belangrijke invloed uitgeoefend op de vormgeving van het GLB via niet-bindende middelen zoals initiatiefverslagen en resoluties. Naar aanleiding van de verklaring van de Europese Raad van Luxemburg in 1997, waarin deze zich uitsprak voor een Europees landbouwmodel, heeft het Europees Parlement herhaaldelijk zijn voorkeur voor een dergelijk Europees landbouwmodel (en voedselmodel) benadrukt, dat multifunctioneel is, verspreid over het gehele grondgebied van de EU, inclusief de nieuwe lidstaten, en in overeenstemming met de openstelling en mondialisering van de markten. Deze voorkeur kwam duidelijk tot uiting bij het hervormingsproces van het GLB van 2003 en de multilaterale onderhandelingen over de landbouw binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO) (zie infopagina 3.2.8). Tegen deze achtergrond heeft het Europees Parlement zich ook voorstander getoond van het opnemen van nieuwe doelstellingen in het GLB. Deze beginselen zijn bevestigd in de resoluties van 8 juli 2010 en 23 juni 2011 over de toekomst van het GLB na 2013 (P7_TA(2010)0286, PB C 351 E van 2.12.2011, blz. 103, en P7_TA(2011)0297, PB C 390 E van 18.12.2012, blz. 49). Deze nieuwe hervorming van het GLB, vastgesteld op 20 november 2013, stelt het Europees Parlement in staat zijn rol als medewetgever op het gebied van landbouw volwaardig te vervullen, op basis van het institutionele kader dat bij het Verdrag van Lissabon is ingesteld (resoluties P7_TA(2013)0490 t/m P7_TA(2013)0494, PB C 436 van 24.11.2016, blz. 270 t/m 280). Het Parlement en de Raad onderhandelen momenteel over de hervorming van het GLB na 2020. Op 30 mei 2018 werd een initiatiefverslag aangenomen over de mededeling van de Commissie getiteld “De toekomst van voedsel en landbouw” (verslag-Dorfmann (P8_TA(2018)0224) en in april 2019 hebben de leden van de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling (AGRI) drie verslagen over ingediende wetsvoorstellen goedgekeurd. De nieuwe Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling die is voortgekomen uit de Europese verkiezingen van mei 2019, heeft zich gebogen over de tijdens de vorige zittingsperiode goedgekeurde amendementen en het Parlement heeft tijdens de plenaire vergadering op 23 oktober 2020 zijn definitieve standpunt ingenomen (P9_TA(2020)0287, 0288 en 0289). Naar aanleiding van het akkoord van de ministers van Landbouw van oktober 2020 hebben de medewetgevers onderhandelingen (trialogen) opgestart om vóór de zomer van 2021 een definitief akkoord te bereiken (zie infopagina 3.2.9).

 

Albert Massot