De financiering van het GLB

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid werd van oudsher gefinancierd uit één fonds, het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), dat op 1 januari 2007 werd vervangen door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo).

Rechtsgrond

Artikel 40, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);

Verordening (EU) nr. 1306/2013 en Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 (PB L 347 van 20.12.2013).

De ontwikkeling van het financiële kader voor de landbouw

Sinds de oprichting ervan in januari 1962 verliep de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) via het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL). In 1964 werd dit fonds opgesplitst in twee afdelingen, te weten de afdeling “Garantie” en de afdeling “Oriëntatie”, waarvoor verschillende regels golden.

  • Uit de afdeling “Garantie”, verreweg de grootste van de twee, werd de uitvoering van het markt- en prijsbeleid gefinancierd. Prijzen worden gekenmerkt door onvoorspelbaarheid en daarom worden de beoogde kredieten aangepast aan de feitelijke behoeften, door het vaststellen van gewijzigde begrotingen. Marktinterventiemaatregelen werden doorgaans volledig door de afdeling “Garantie” van het EOGFL gefinancierd.
  • De afdeling “Oriëntatie” droeg bij aan de financiering van maatregelen inzake het structuurbeleid en de plattelandsontwikkeling. In tegenstelling tot het EOGFL-Garantie berustte het EOGFL-Oriëntatie op het beginsel van cofinanciering.

Om de stijging van de landbouwuitgaven af te remmen, zijn de GLB-kredieten sinds 1988 aan een strikte begrotingsdiscipline onderworpen door de invoering van een meerjarig landbouwrichtsnoer (Besluit 88/377/EEG, aangevuld door het Interinstitutioneel Akkoord van 22 juni 1988, in het kader van het pakket-Delors I) (zie infopagina 1.4.3).

Na het Verdrag van Maastricht en de Europese Raad van Edinburgh (december 1992) werd het financieel kader herzien (pakket-Delors II). Het Interinstitutioneel Akkoord van 1988 maakte plaats voor een nieuw akkoord over de begrotingsdiscipline voor de periode 1993-1999 (PB C 331 van 7.12.1993). Besluit 88/377/EEG maakte op zijn beurt plaats voor Beschikking 94/729/EG (PB L 293 van 12.11.1994), waarin het beginsel werd bekrachtigd op grond waarvan de financiële discipline geldt voor alle gemeenschappelijke beleidslijnen. Met Agenda 2000 (zie infopagina 3.2.3) werd het landbouwrichtsnoer opgenomen in de financiële vooruitzichten voor 2000-2006 (PB C 172 van 18.6.1999). Tegelijkertijd werd bij de nieuwe Verordening (EG) nr. 1258/1999 de wijze van financiering van het GLB vastgesteld (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 103).

Het meerjarig financieel kader voor de periode 2007-2013 werd in 2006 goedgekeurd (PB C 139 van 14.6.2006) (zie infopagina 1.4.3). Rubriek 2 van dit kader, "Behoud en beheer van de natuurlijke hulpbronnen", omvatte de begroting voor landbouw en plattelandsontwikkeling, milieu en visserij (413 miljard EUR in lopende prijzen, ofwel 42,3 % van de totale vastleggingskredieten voor de EU-27). De herziening van de GLB-financiering werd ook besproken tijdens de voorbereidende discussies over de financiële vooruitzichten voor de periode 2007-2013.

  • Bij Verordening (EG) nr. 1290/2005 (PB L 209 van 11.8.2005, blz. 1) is het EOGFL gesplitst in twee afzonderlijke fondsen, het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo). Het ELGF financiert – of cofinanciert in sommige gevallen samen met de lidstaten – de uitgaven voor de gemeenschappelijke marktordening (GMO) (zie infopagina 3.2.4), de rechtstreekse steunverlening aan bedrijven (zie infopagina 3.2.5), de bijdrage van de Unie aan de informatie- en promotieacties voor landbouwproducten op de gemeenschappelijke markt en in derde landen, alsmede diverse specifieke uitgaven van de Unie zoals veterinaire acties en acties inzake de verzameling en het gebruik van genetische hulpbronnen.
  • Verordening (EG) nr. 1290/2005 werd aangevuld met Verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21.10.2005) vanwege de specifieke financierings- en programmeringskenmerken van de tweede pijler van het GLB (zie infopagina 3.2.6). Uit het Elfpo wordt het volgende gecofinancierd: de verbetering van het concurrentievermogen van de landbouw- en de bosbouwsector, agromilieumaatregelen, de verbetering van de levenskwaliteit in plattelandsgebieden en de bevordering van de diversificatie van de plattelandseconomie, evenals lokale capaciteitsopbouw (initiatief Leader) (zie infopagina 3.2.6).

De afdeling “Garantie” viel altijd onder de verplichte uitgaven (VU) van de Gemeenschapsbegroting, die rechtstreeks voortvloeien uit het Verdrag of uit besluiten die op grond van het Verdrag worden vastgesteld. Anderzijds werden alle uitgaven in het kader van het EOGFL-Oriëntatie ingedeeld als niet-verplichte uitgaven (NVU). Tot aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (zie infopagina 3.2.1) had de Raad, de eerste tak van de begrotingsautoriteit van de Europese Unie, bij de procedure voor het vaststellen van de jaarlijkse begroting altijd het laatste woord over de VU. Het Europees Parlement had daarentegen de beslissingsbevoegdheid over de NVU binnen de grenzen van een maximaal stijgingspercentage dat de Commissie op basis van economische parameters berekende. Met het nieuwe VWEU (zie infopagina 3.2.1) kwam dit onderscheid te vervallen en sindsdien beslissen de twee takken van de begrotingsautoriteit (het Europees Parlement en de Raad) gezamenlijk over alle landbouwuitgaven.

Voor de periode 2014-2020 heeft het Europees Parlement op 19 november 2013 (resoluties P7_TA(2013)0455 en P7_TA(2013)0456, PB C 436 van 24.11.2016) de verordening inzake het nieuwe meerjarig financieel kader aangenomen (Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013, PB L 347 van 20.12.2013), alsook het Interinstitutioneel Akkoord betreffende goed financieel beheer (PB C 373 van 20.12.2013). In het meerjarig financieel kader 2014-2020 werd voor de rubriek "Behoud en beheer van de natuurlijke hulpbronnen" (met inbegrip van het GLB) een totale begroting vastgelegd van 373,17 miljard EUR in prijzen van 2011, d.w.z. 38,9 % van de totale vastleggingskredieten voor de EU-28. Het financiële kader voor de landbouw 2014-2020 werd in 2015 gewijzigd als gevolg van de overdrachten tussen de twee pijlers van het GLB waartoe door de lidstaten was besloten (Uitvoeringsverordening (EU) 2015/141, PB L 24 van 30.1.2015). In de uiteindelijk vastgestelde begroting van het GLB 2014-2020 werd 291,273 miljard EUR uitgetrokken voor rechtstreekse betalingen (71,3 % van de totale GLB-begroting), 99,587 miljard EUR voor de plattelandsontwikkeling (24,4 %) en 17,453 miljard EUR voor marktmaatregelen (GMO) (4,3 % van het totaal). Voor de periode 2014-2020 beliepen de landbouwuitgaven in totaal 408,313 miljard EUR.

Voor de periode 2021-2027 hebben de medewetgevers in december 2020 de verordening inzake het nieuwe meerjarig financieel kader aangenomen (verordening (EU, Euratom 2020/2093), alsmede het interinstitutioneel akkoord betreffende de begroting (PB L 433I van 22.12.2020). Derhalve wordt 378 532,3 miljoen EUR (in lopende prijzen) vanaf 1 januari 2021 aan de begunstigden van het GLB ter beschikking gesteld, te weten 31 % van de totale begroting van de Unie (zie onderstaande tabel - lijn 3) en lijn 5)). De maatregelen voor plattelandsontwikkeling van het GLB zullen extra middelen krijgen uit het programma “Next Generation EU” (NGEU) voor het financieren van het economisch en sociaal herstel na de COVID-19-crisis ((8 070,5 miljoen EUR) (zie onderstaande tabel - lijn 2.b)). Het totaalbedrag aan vastleggingskredieten voor het GLB voor de periode 2021-2027 is dus vastgesteld op 386 602,8 miljoen EUR (zie onderstaande tabel - lijn 6)).

BEGROTING VAN HET GLB EU-27 (vastleggingskredieten - miljoen EUR tegen lopende prijzen) (A)
Jaar 2021
(B)
Meerjarig financieel kader
2021-2027 (MFK)
 
% (B)
 
1) PIJLER 1 van het GLB
Rechtstreekse betalingen en maatregelen inzake de landbouwmarkten
 
40 368,0
 
290 534,0
 
76,8 %
2) PIJLER 2 van het GLB
2.a) Maatregelen inzake de plattelandsontwikkeling uit hoofde van het MFK
2.b) Aanvullende maatregelen inzake de plattelandsontwikkeling uit hoofde van NGEU (tijdelijk herstelinstrument)
 
15 345,0
 
2 387,7
 
87 998,3
 
8 070,5
 
23,2 %
 
---
 
3) TOTAAL GLB 2021-2027 EU-27 (1) + 2.a)) 55 713,0 378 532,3 100 %
4) TOTAAL VASTLEGGINGSKREDIETEN EU 168 496,0 1 221 719,5 ---
5) % van het GLB (3) / 4)) 33,1 % 31,0 % ---
6) TOTAAL GLB: MFK 2021-2027 + NGEU 2021-2022 (1) + 2.a) + 2.b)) 58 100,7 386 602,8 ---
7) TOTAAL MFK 2021-2027 + NGEU 2021-2022 333 108,9 1 642 788,7 ---
8) % van het GLB (5) / 6)) 17,4 % 23,5 % ---

A. Overzicht

In de begroting van de Unie voor 2021 is een totaalbedrag van 168,5 miljard EUR aan vastleggingskredieten opgenomen. In de begroting van de EU-27 voor 2021 is 33,1 % (55,71 miljard EUR) bestemd voor het GLB. De rechtstreekste betalingen en de maatregelen inzake de markten (eerste pijler van het GLB) belopen 76,8% van de landbouwkredieten (40,4 miljard EUR) en de maatregelen inzake de plattelandsontwikkeling (tweede pijler) belopen 23,2 % (15,3 miljard EUR) (zie bovenstaande tabel - kolom A)).

Het deel van de begroting van de Unie dat naar het GLB gaat, neemt sinds een aantal jaren gestaag af. Maakte het GLB begin jaren tachtig van de vorige eeuw nog 66 % van de EU-begroting uit, in de periode 2014-2020 daalde dit aandeel tot 37,8 %, en voor de laatste periode 2021-2027 beloopt het 31 %. Sinds de eerste grootschalige hervorming van het GLB in 1992 en de sterke toename van directe steunmaatregelen zijn de reële landbouwuitgaven stabiel gebleven, met uitzondering van de jaren 1996 en 1997 (vanwege de BSE-crisis en de toetreding van drie nieuwe lidstaten). De verhouding tussen de begrotingskosten van het GLB en het bruto nationaal inkomen (bni) van de Unie vertoont dan ook een dalende lijn, van 0,54 % in 1990 tot naar verwachting 0,32 % voor de jaren 2021-2027.

B. Verdeling per uitgavencategorie en per sector

De uitgaven in het kader van de eerste pijler (43,9 miljard EUR in 2019 volgens het meest recente gepubliceerde financiële verslag) bestaan voor 94 % uit rechtstreekse steun aan landbouwers (41,33 miljard EUR) (zie infopagina 3.2.10, tabel V, kolom 1, onder a) en b)). Tegenover de buitengewoon sterke toename van de rechtstreekse steun sinds 1992 staat een navenante daling van de overige uitgaven in het kader van het EOGFL-Garantie/ELGF: de exportsubsidies zijn in 2019 bijna verdwenen en de andere marktinterventies (opslag, voorlichtings- en promotiemaatregelen, veterinaire en fytosanitaire maatregelen, schoolregelingen) zijn nog maar goed voor 2,6 miljard EUR (6 % van het totaal) (zie infopagina 3.2.4, tabel 1).

C. Verdeling per land en per bedrijfstype

Uit tabel V blijkt dat Frankrijk in het begrotingsjaar 2019 (zie infopagina 3.2.10) de belangrijkste begunstigde van het GLB was (17,3 %), gevolgd door Spanje (12,4 %), Duitsland (11,2 %) en Italië (10,4 %). Wat het Elfpo betreft voeren Frankrijk en Italië de lijst van begunstigden aan (respectievelijk 14,9 % en 10,4 % van de werkelijke betalingen in 2019), gevolgd door Duitsland (9,2 %) en Spanje (8,4 %). Wat hierbij opvalt, is de relatieve invloed van de nieuwe lidstaten (EU-13) op het ELGF (26,8 % in 2019). Deze landen ontvangen daarentegen reeds een aanzienlijk deel uit het Elfpo (32,2 %) dankzij de prioriteit die wordt verleend aan de modernisering van de landbouwstructuren en de ontwikkeling van de plattelandsgebieden.

Tabel V, kolom 2 (zie infopagina 3.2.10) toont de ongelijke verdeling van de rechtstreekse steun van het GLB op het niveau van de landbouwbedrijven: 74,9 % van de GLB-begunstigden uit de EU-28 ontving in 2019 minder dan 5 000 EUR per jaar, met een totaalbedrag dat gelijk was aan 15,1 % van de totale rechtstreekse steun die werd toegekend door het ELGF. Daarentegen ontving een zeer gering percentage van de landbouwbedrijven (121 844 op een totaal van 6,3 miljoen, ofwel 1,93 %) meer dan 50 000 EUR, voor een totaalbedrag van 12,67 miljard EUR (30,6 % van alle in 2019 toegekende rechtstreekse steun). De landen met een hoog percentage grote landbouwbedrijven (of -ondernemingen) die steun ontvangen in het kader van het GLB, zijn Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Tsjechië, Slowakije en Frankrijk. Deze situatie werpt vragen op met betrekking tot de legitimiteit van de steun in het licht van de beginselen die op alle Europese burgers worden toegepast (progressieve belastingheffing, strijd tegen ongelijkheid, en het economisch en sociaal herstel na de pandemie).

De rol van het Europees Parlement

Door de interinstitutionele akkoorden van 1988, 1993, 1999 en 2006 heeft het Europees Parlement zijn invloed op de verplichte uitgaven kunnen vergroten. Na langdurige onderhandelingen over de verordening inzake het financieel kader voor de periode 2014-2020 werd in november 2013 een politiek akkoord bereikt. Gebruikmakend van de invloed die het verkreeg dankzij de noodzakelijke goedkeuring door de plenaire vergadering kon het Parlement de flexibiliteit bij het beheer van de rubrieken vergroten, de eenheid van de begroting versterken, verkrijgen dat de lidstaten de nog te betalen kredieten uit hoofde van de begroting 2013 onmiddellijk kunnen gebruiken, en de kredieten voor rubriek 1 (concurrentievermogen) verhogen (resoluties P7_TA(2013)0455 en P7_TA(2013)0456). Op haar beurt heeft de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling bepaalde financiële aspecten van het nieuwe GLB verbeterd na de laatste trialogen in september 2013.

Het eerste voorstel voor een meerjarig financieel kader voor de periode na 2020 (zonder het Verenigd Koninkrijk) werd op 2 mei 2018 ingediend. Deze langetermijnbegroting werd in mei 2020 vervangen door een tweede voorstel dat werd versterkt door het plan Next Generation EU om ervoor te zorgen dat de Europese kredieten beter kunnen bijdragen tot het herstel van de economische en sociale schade ten gevolge van de COVID-19-pandemie. Het Europees Parlement heeft zijn standpunt vastgelegd in zijn resoluties van 14 november 2018 (P8_TA(2018)0449), 23 juli 2020 (P9_TA(2020)0206) en 17 december 2020 (P9_TA(2020)0360). Na een lang proces van onderhandelingen tussen de beide takken van de begrotingsautoriteit werd op 17 december 2020 een akkoord gesloten.

 

Albert Massot