De instrumenten van het GLB en de hervormingen ervan

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) heeft in de loop der jaren vijf grote hervormingen ondergaan, waarvan de meest recente plaatsvonden in 2003 (tussentijdse herziening), in 2009 (de “check-up”) en in 2013 (voor de financiële periode 2014-2020). De eerste gesprekken over het GLB na 2020 zijn begonnen in 2016 en de overeenkomstige wetgevingsvoorstellen zijn gepresenteerd in juni 2018.

Rechtsgrond

De artikelen 38 tot en met 44 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Verordeningen (EU) nrs. 1303/2013 t/m 1308/2013 (PB L 347 van 20.12.2013).

Doelstellingen

De opeenvolgende hervormingen van het GLB maakten aanpassingen mogelijk in de mechanismen die worden gebruikt om de door het Verdrag vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken (zie infopagina 3.2.1). Overigens kent de laatste hervorming aan het GLB nieuwe doelstellingen toe (artikel 110, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1306/2013): economische doelstellingen (gegarandeerde voedselzekerheid via een rendabele landbouwproductie, een groter concurrentievermogen en een betere verdeling van de waarde in de voedselketen), milieudoelstellingen (duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen en de strijd tegen klimaatverandering), en territoriale doelstellingen (het bevorderen van de economische en sociale dynamiek in plattelandsgebieden).

Resultaten

A. De hervorming van 1992: de grote ommekeer

Vanaf zijn invoering in 1962 heeft het GLB steeds aan zijn doelstellingen voldaan door te zorgen voor zekerheid van de voedselvoorziening. Door een beleid van hoge steunprijzen die ver boven de wereldmarktprijzen lagen, in combinatie met een onbeperkte aankoopgarantie, leidde het GLB in toenemende mate tot productieoverschotten. Om de groeiende kloof tussen vraag en aanbod te dichten en de landbouwuitgaven onder controle te krijgen, heeft de Raad een ingrijpende wijziging in het GLB doorgevoerd, waarbij een systeem van bescherming via de prijzen werd vervangen door een systeem van inkomenscompensatie.

Na een sterke daling van de gegarandeerde prijzen in de akkerbouw werd het daaruit voortvloeiende inkomensverlies volledig gecompenseerd door rechtstreekse steun per hectare. Wat de veeteelt betreft werd de daling van de rundvleesprijs gecompenseerd door premies per dier. Deze rechtstreekse steun per hectare en premies per dier werden opgenomen in de “blauwe doos” van de Wereldhandelsorganisatie (zie infopagina 3.2.7).

B. De Agenda 2000: een nieuwe fase in aanvulling op de hervorming van 1992

De Europese Raad van Luxemburg (1997) verklaarde dat de Europese landbouw een multifunctionele, duurzame en concurrerende sector moet zijn die overal op het Europese grondgebied aanwezig is, en stelde daarmee de strategische doelen voor de nieuwe hervorming vast. In de overeenkomst die werd gesloten na afloop van de Europese Raad van Berlijn op 24 en 25 maart 1999, ging de hervorming in hoofdzaak over de volgende elementen:

  • een betere afstemming van de interne prijzen op de wereldmarktprijzen, gedeeltelijk gecompenseerd door rechtstreekse steun voor de producenten;
  • de invoering door de lidstaten van milieuvoorwaarden (ecoconditionaliteit) voor de toekenning van steun en de mogelijkheid om deze steun te verlagen (modulatie) ter financiering van maatregelen voor plattelandsontwikkeling;
  • in lijn met de conclusies van de conferentie van Cork in 1996: versterking van de bestaande structurele maatregelen binnen een nieuw beleid voor plattelandsontwikkeling, sindsdien de “tweede pijler van het GLB” genoemd (zie infopagina 3.2.6);
  • budgettaire stabilisatie aan de hand van een strikt financieel kader voor de periode 2000-2006.

C. De hervorming van juni 2003: naar een GLB op basis van ontkoppelde steun

Bij de goedkeuring van de voorstellen voor de Agenda 2000 tijdens de top van Berlijn in 1999, verzochten de 15 lidstaten de Commissie om in 2002 een tussenbalans op te maken van de gevolgen van de meest recente hervorming van het GLB. Deze tussentijdse herziening heeft uiteindelijk de tot nu toe meest ambitieuze hervorming van het GLB opgeleverd, met vier hoofddoelstellingen: de Europese landbouw beter doen aansluiten op de wereldmarkten, de uitbreiding van de Europese Unie voorbereiden, beter beantwoorden aan de nieuwe maatschappelijke behoeften op het gebied van milieubehoud en productkwaliteit (nadat de publieke opinie was opgeschrikt door opeenvolgende gezondheidscrises), en het GLB beter afstemmen op de vraag uit derde landen.

Op 26 juni 2003 bereikten de ministers van Landbouw van de Unie in Luxemburg een overeenkomst die leidde tot een ingrijpende wijziging van het GLB en de invoering van een reeks nieuwe beginselen of mechanismen:

  • ontkoppeling van steun en productiehoeveelheden, met het doel de agrarische bedrijfsvoering beter af te stemmen op de markt en verstoringen in de landbouwproductie en -handel te beperken. Die ontkoppelde steun kreeg voortaan de vorm van één enkele, ontkoppelde bedrijfstoeslag, gericht op inkomensstabiliteit;
  • randvoorwaarden (in het Engels “cross-compliance”), waardoor de bedrijfstoeslag afhankelijk werd gemaakt van een reeks criteria op het gebied van milieu en volksgezondheid, om tegemoet te komen aan de verwachtingen van de Europese burgers;
  • de verenigbaarheid met de regels van de Wereldhandelsorganisatie, aangezien de ontkoppeling van de steun uiteindelijk bedoeld was om de bedrijfstoeslagregeling op te nemen in de “groene doos” (zie infopagina 3.2.7);
  • openbare herverdeling van de rechten voor bedrijfstoeslagen volgens historische referenties aan de hand van twee mechanismen: modulatie, waardoor kredieten kunnen worden overgedragen tussen de twee pijlers van het GLB ter versterking van de plattelandsontwikkeling; en de mogelijke toepassing van een regionaal ontkoppelingsmodel om de betalingen per hectare op basis van territoriale criteria te harmoniseren;
  • financiële discipline, een beginsel dat later werd bekrachtigd in de financiële vooruitzichten voor 2007-2013 (PB C 139 van 14.6.2006) en op grond waarvan de begroting van de eerste pijler van het GLB werd bevroren en een verplicht jaarlijks maximumbedrag werd vastgesteld;
  • tot slot werd in 2007 een integrale gemeenschappelijke marktordening (integrale GMO) gecreëerd, waarin de marktordeningsmechanismen van de 21 bestaande GMO’s werden samengebracht (Verordening (EG) nr. 1234/2007, PB L 299 van 16.11.2007).

D. De “check-up” van 2009: consolidatie van het hervormingskader van 2003

De “check-up” werd op 20 november 2008 door de Raad goedgekeurd en behelsde de herziening van een lange reeks maatregelen die na de GLB-hervorming van 2003 waren uitgevoerd. Doel van dit project was:

  • het versterken van een volledige ontkoppeling van de steun door de laatste aan de productie gekoppelde betalingen geleidelijk af te schaffen via opname in het stelsel van één enkele bedrijfstoeslag;
  • de overheveling van een deel van de middelen uit de eerste pijler naar plattelandsontwikkeling door het modulatiepercentage van rechtstreekse steun te verhogen;
  • een versoepeling van de regels inzake openbare interventie en aanbodbeheersing, zodat het vermogen van de landbouwers om te reageren op marktsignalen niet wordt afgeremd.

E. De hervorming van 2013: een meer omvattende en geïntegreerde aanpak

De hervorming van 2013 was de laatste stap in het aanpassingsproces van het GLB, dat echter nog niet voltooid is (Verordeningen (EU) nrs. 1303/2013 t/m 1308/2013, PB L 347 van 20.12.2013). De grote lijnen van het GLB voor de periode 2014-2020 gaan over:

  • de omvorming van ontkoppelde steun tot een stelsel van multifunctionele steun. De in 2003 begonnen fase waarin de landbouwsteun werd ontkoppeld van de productie ten gunste van een generieke inkomenssteun, ruimt baan voor een fase waarin de instrumenten opnieuw worden gekoppeld aan specifieke doeleinden zonder invloed van historische referenties (“gerichte ondersteuning”, in het Engels “targeting”). Het systeem van één enkele bedrijfstoeslag werd vervangen door een getrapt of gelaagd uitbetalingssysteem met zeven componenten: 1) een “basisbetaling”; 2) een “vergroeningsbetaling” voor collectieve milieugoederen (ecologische component); 3) een bijkomende betaling voor jonge landbouwers; 4) een “herverdelingsbetaling” waarmee de steun voor de eerste hectaren van een bedrijf kan worden verhoogd; 5) aanvullende inkomenssteun in gebieden met natuurlijke beperkingen; 6) aan de productie gekoppelde steun, en tot slot 7) een vereenvoudigde regeling voor kleine landbouwers. De nieuwe steun per hectare is enkel bestemd voor actieve landbouwers (zie infopagina 3.2.5). Bovendien wordt erin voorzien dat de totaalbedragen voor rechtstreekse betalingen waarover elke lidstaat beschikt, geleidelijk worden aangepast zodat ze tegen 2019 allemaal het niveau bereiken voor een minimale betaling in euro’s per hectare (volgens het zogenaamde proces van “externe convergentie”);
  • de consolidatie van de twee GLB-pijlers: de eerste pijler, die voorziet in middelen voor rechtstreekse steun en marktmaatregelen, komt geheel ten laste van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF); de tweede pijler ten behoeve van de plattelandsontwikkeling, met een medefinancieringsregeling. De modulatie van rechtstreekse steun ten gunste van de tweede pijler wordt opgeheven en vervangen door een verplichte verlaging van de basisbetalingen vanaf 150 000 EUR (“degressiviteit”). De flexibiliteit tussen de pijlers is eveneens toegenomen: sinds 2015 hebben de lidstaten de mogelijkheid om middelen die aanvankelijk toegewezen waren aan één pijler, over te dragen naar de andere (tot 15 % van de eerste naar de tweede pijler, en voor bepaalde lidstaten tot 25 % van de tweede naar de eerste) (zie infopagina 3.2.5);
  • de consolidatie van de instrumenten van de integrale GMO als “vangnetten” die enkel worden ingezet in geval van prijzencrisis en verstoring van de markten. Bovendien wordt de afschaffing van alle maatregelen voor aanbodbeheersing bekrachtigd: de quotaregeling voor suiker is in september 2017 afgelopen en de aanplantrechten voor wijngaarden zijn sinds 2016 vervangen door een systeem van vergunningen. De nieuwe regeling voor melk zonder quota geldt sinds 2015 en werd voorafgegaan door de goedkeuring van een “minimelkpakket” (Verordening (EU) nr. 261/2012, PB L 94 van 30.3.2012). In de nieuwe integrale GMO is bovendien voorzien in een “crisisreserve” die kan worden aangewend bij eventuele verstoringen van de markt (zie infopagina 3.2.4);
  • een meer geïntegreerde, gerichte en territoriale aanpak van plattelandsontwikkeling. Het is de bedoeling dat de maatregelen ten behoeve van het platteland beter worden afgestemd op de andere structuurfondsen (zie infopagina 3.1.1). Het veelvoud aan instrumenten binnen de tweede GLB-pijler wordt vereenvoudigd en de nadruk komt te liggen op steun voor het concurrentievermogen, innovatie, op kennis gebaseerde landbouw, de vestiging van jonge landbouwers, een duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en evenwichtige territoriale ontwikkeling (zie infopagina 3.2.6).

Na de besluiten van 2013 werden verschillende stappen ondernomen om de regelgevingskaders aan te passen in het licht van de institutionele, economische en budgettaire ontwikkelingen. In 2016 kwam er een tweede “melkpakket”, om het aanbod te doen dalen en de Europese veehouders te helpen het hoofd te bieden aan de prijzencrisis die volgde op de afschaffing van de quota in 2015 (PB L 242 van 9.9.2016). Bovendien organiseerde de Commissie in september 2016 de conferentie van “Cork 2.0” en heropende het debat over het beleid voor plattelandsontwikkeling na 2020 (zie infopagina’s 3.2.6 en 3.2.9). De Commissie greep de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader 2014-2020 (zie infopagina’s 1.4.3 en 3.2.2) aan om ook enkele maatregelen voor te stellen ter vereenvoudiging van de basishandelingen van het GLB (de “Omnibusverordening”) (zie infopagina 3.2.9). Deze procedure is voor eind 2017 voltooid en de nieuwe verordening is bekend gemaakt (Verordening (EU) 2017/2393, PB L 350 van 29.12.2017). Daarnaast heeft de taskforce landbouwmarkten, die in januari 2016 werd opgericht, in november 2016 zijn eindverslag gepubliceerd. Daarin werden verbeteringen van de regeling voor de voedselketen en de landbouwmarkten voorgesteld die tot wetgevingsvoorstellen zouden moeten leiden. Tot slot heeft de Commissie in november 2017 haar mededeling over “De toekomst van voedsel en landbouw” gepresenteerd, in mei 2018 het meerjarig financieel kader voor de periode 2021-2027 en in juni 2018 de bijbehorende wetgevingsvoorstellen, en daarmee heeft zij de procedure voor de hervorming van het GLB na 2020 in gang gezet (zie infopagina 3.2.9).

Rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement heeft alle hervormingen van het GLB in grote lijnen ondersteund. Het Parlement stemde grotendeels in met de richtsnoeren van de Commissie voor de hervorming van 2003, maar sprak zich tegelijkertijd uit voor een gedeeltelijke ontkoppeling en verwierp het concept van afnemende steun (degressiviteit) (P5_TA(2003)0256 van 5 juni 2003, PB C 68 E van 18.3.2004). Bovendien drong het Parlement nogmaals aan op volledig medebeslissingsrecht op het gebied van het landbouwbeleid, een doel dat werd bereikt met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (zie infopagina’s 1.1.5 en 3.2.1).

De besprekingen over de toekomst van het GLB na 2013 waren trouwens reeds opgestart door het Europees Parlement, nog voordat de Commissie met haar mededeling en wetgevingsvoorstellen kwam. Op 8 juli 2010 nam het Parlement op basis van een initiatiefverslag een resolutie aan (PB C 351 E van 2.12.2011, blz. 103). Daarin hebben de leden hun prioriteiten voor het GLB voor de 21e eeuw vastgelegd: voedselzekerheid, eerlijke handel, voortzetting van landbouwactiviteiten op het hele grondgebied van de Unie, voedselkwaliteit, behoud van de biodiversiteit en bescherming van het milieu, een eerlijke vergoeding van door landbouwers geleverde collectieve goederen, en tot slot plattelandsontwikkeling die gebaseerd is op het creëren van “groene” banen. Deze prioriteiten werden bekrachtigd in een resolutie van 23 juni 2011 over de mededeling van de Commissie “Het GLB tot 2020” (PB C 390 E van 18.12.2012, blz. 49).

Het Parlement heeft de wetgevingsvoorstellen over het GLB na 2013 gewijzigd en de gewijzigde tekst vormt nu de basis voor het onderhandelingsmandaat met de Raad (Resoluties P7_TA(2013)0084, P7_TA(2013)0085, P7_TA(2013)0086 en P7_TA(2013)0087 van 13.3.2013). Op basis hiervan en na meer dan veertig trialogen, werd een politiek akkoord bereikt en op 20 november 2013 heeft het Europees Parlement zich uitgesproken over de nieuwe landbouwverordeningen, onmiddellijk na de goedkeuring van het financieel pakket voor de periode 2014-2020 (Resoluties P7_TA(2013)0490 t/m P7_TA(2013)0494, PB C 436 van 24.11.2016, blz. 270-280).

Het Europees Parlement is begonnen met de werkzaamheden voor de herziening van het GLB voor de periode na 2020, rekening houdend met het vertrek van het Verenigd Koninkrijk en de gevolgen van de COVID-19-pandemie. De plenaire vergadering heeft reeds een standpunt ingenomen over de voorstellen van de Commissie (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 en P9_TA(2020)0289 van 23 oktober 2020). De onderhandelingen (trialogen) tussen de medewetgevers zijn opgestart en in principe kan er een akkoord bereikt worden vóór de zomer van 2021 (zie infopagina 3.2.9).

 

Albert Massot