Naar een gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de periode na 2020

De Europese instellingen hadden zich ertoe verbonden om vóór december 2020 een nieuwe hervorming vast te stellen. Dit tijdschema is niet gehaald. Inmiddels zijn er onderhandelingen (trialogen) opgestart om tegen de zomer van 2021 een definitief akkoord te bereiken.

Rechtsgrond

De wetgevingsvoorstellen over het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) na 2020 (COM(2018)0392, (COM(2018)0393 en (COM(2018)0394 van 1 juni 2018) en de voorstellen voor een nieuw meerjarig financieel kader (MFK) voor de jaren 2021-2027 (COM(2018)0322 van 2 mei 2018 en COM(2020)0443 van 28 mei 2020).

Naar een GLB voor de periode na 2020

De voorbereidingen voor het GLB voor de periode na 2020 zijn begonnen onder het Nederlandse voorzitterschap van de Raad tijdens een informele vergadering in mei 2016. De daaropvolgende voorzitterschappen van de Raad hebben dit proces voortgezet door een discussie op gang te brengen over de belangrijkste landbouwuitdagingen.

Ondertussen had de Commissie in januari 2016 een taskforce opgericht om over de toekomst van het landbouwmarktbeleid na te denken. In november 2016 maakte deze taskforce zijn eindverslag bekend. Met betrekking tot de tweede pijler is naar aanleiding van de conferentie “Cork 2.0” van september 2016 een verklaring goedgekeurd waarin tien centrale beleidsoriëntaties naar voren worden geschoven als leidraad voor het toekomstige beleid inzake plattelandsontwikkeling in Europa.

In het kader van de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader 2014-2020 heeft de Commissie op 14 september 2016 een “omnibus”-wetgevingsvoorstel (COM(2016)0605) vastgesteld dat gevolgen heeft voor tal van Europese beleidsgebieden, waaronder het GLB. In eerste instantie was het de bedoeling technische aanpassingen in de huidige basishandelingen aan te brengen om de bestaande instrumenten te vereenvoudigen. Op aansturen van het Europees Parlement was het uiteindelijke resultaat een heuse minihervorming van het GLB. Het Europees Parlement heeft zich laten inspireren door de aanbevelingen van de taskforce landbouwmarkten om aanvullende wijzigingen voor te stellen ter verbetering van de bestaande mechanismen. In oktober werd een overeenkomst met de Raad bereikt en de tekst werd in december 2017 gepubliceerd (Verordening (EU) 2017/2393, PB L 350 van 29.12.2017). De aanpassingen die de uiteindelijke tekst hebben gehaald, hebben betrekking op de werkingssfeer van producentenorganisaties, de versterking van het landbouwverzekeringswezen en de inkomensstabiliseringsinstrumenten, de regels voor vergroeningsbetalingen en betalingen voor jonge landbouwers, en de definitie van “actieve landbouwer” (waardoor de lidstaten erg soepel kunnen omgaan met de invulling ervan).

In februari 2017 heeft de Commissie een openbare raadpleging opgestart over de toekomst van het GLB. Deze raadpleging werd in mei 2017 afgerond. Vervolgens publiceerde de Commissie op 29 november 2017 een mededeling getiteld “De toekomst van voeding en landbouw” (COM(2017)0713). De nadruk in dit document ligt op de beheerstructuur van het landbouwbeleid. Er wordt een radicale verandering van het uitvoeringsmodel van het GLB aangekondigd, zonder in detail te treden over de operationele aspecten ervan. Over deze mededeling van de Commissie werd een initiatiefverslag van het Europees Parlement opgesteld (het verslag Dorfmann), gevolgd door een resolutie die tijdens de plenaire vergadering van 30 mei 2018 werd aangenomen (P8_TA(2018)0224).

De context van de laatste GLB-hervorming

Toen in 2013 werd besloten het GLB te hervormen, was de recessie in volle gang. Sindsdien is de economische en institutionele situatie veranderd. Eerst was er opnieuw economische groei, zij het erg zwak, maar die ging weer in dalende lijn toen de COVID-19-pandemie uitbrak. Door wijzigingen in de geopolitieke situatie is de onzekerheid op de markten bovendien toegenomen. Denk bijvoorbeeld aan de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie in januari 2020 en de crisis van het traditionele bondgenootschap tussen de EU en de Verenigde Staten na de verkiezing van president Trump. Bovendien zien we een stagnering van het multilateralisme in de handelsbetrekkingen, waarbij het groeiende aantal bilaterale akkoorden niet in staat blijkt te zijn een oplossing te bieden voor protectionistische tendensen en handelsconflicten. Tot slot duiken er met de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Parijs (COP 21) ook nieuwe uitdagingen op in verband met de klimaatverandering en duurzaamheid. Bovendien hebben technologische innovaties, in het bijzonder de digitale revolutie, grote gevolgen voor de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen.

Op 24 december 2020 hebben de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk een akkoord bereikt over hun toekomstige betrekkingen. De meest essentiële zaken zijn behouden in dit akkoord door te voorzien in een handelsstelsel zonder tarieven of quota om rekening te houden met de positie van het Verenigd Koninkrijk als belangrijkste Europese handelspartner, met name in de agrovoedingssector (3.2.10, tabel VI). Toch zijn hiermee niet alle twijfels weggenomen met betrekking tot de gevolgen van de nieuwe douaneprocedures en de extra administratieve kosten voor marktdeelnemers. Daar komt bovendien nog de onzekerheid bij die de pandemie teweegbrengt op de landbouwmarkten. De Commissie verwacht dat de gevolgen van de COVID-19-crisis tot een trage groei zullen leiden en dat de Europese economie, en daarmee ook de landbouwsector, niet vóór 2023 opnieuw het niveau van voor de pandemie zullen bereiken.

De financiële voorstellen met betrekking tot het GLB voor de periode na 2020

In het voorstel van de Commissie over het meerjarig financieel kader (MFK) voor de jaren 2021-2027 (COM(2018)0322 van 2 mei 2018) is de landbouwbegroting voor de komende jaren vastgesteld. De Unie blijft een aanzienlijk deel van haar begroting aan landbouw besteden (28,5 % van het totaal voor de hele periode, 3.2.10, tabel I). Toch is sprake van zeer zware bezuinigingen in reële termen (-15 %), vanwege het vertrek van het Verenigd Koninkrijk – een nettobetaler aan de begroting – en financieringsbehoeften die voortvloeien uit nieuwe prioriteiten van de Unie, zoals migratie, de buitengrenzen, de digitale economie en vervoer.

De economische crisis als gevolg van de COVID-19-pandemie heeft ervoor gezorgd dat de langetermijnbegroting van 2018 in mei 2020 werd vervangen door een tweede voorstel, dat werd versterkt met het economisch herstelplan “Next Generation EU”. Het Europees Parlement heeft zijn standpunt over de begroting vastgelegd in zijn resoluties van 14 november 2018 (P8_TA(2018)0449), 23 juli 2020 (P9_TA(2020)0206) en 17 december 2020 (P9_TA(2020)0360). Na een lang proces van onderhandelingen tussen de twee takken van de begrotingsautoriteit werd op 17 december 2020 een akkoord gesloten (Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad). Voor het GLB 2021-2027 werd een begroting van 336,4 miljard EUR in constante prijzen van 2018 uitgetrokken. Dit bedrag moet worden vergeleken met de vorige begroting voor de periode 2014-2020, na aftrek van de uitgaven voor het Verenigd Koninkrijk (3.2.10, tabel I, eerste kolom). De eerste pijler (het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)) verliest weliswaar 10 %, maar blijft voorrang krijgen met 78,4 % van de middelen, ter waarde van 258,6 miljard EUR. De grote verliezer is echter plattelandsontwikkeling (het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)), met een begroting van 77,8 miljard EUR, oftewel een daling van 19 % (3.2.10, tabel I, vijfde kolom).

Met de goedkeuring van de meerjarenbegroting voor de periode 2021-2027 trad ook het kaderprogramma van de Unie voor onderzoek en innovatie “Horizon Europa” in werking. Hiervoor werd een begroting van 95,5 miljard EUR uitgetrokken, waarvan zo’n 10 miljard EUR bestemd is voor de landbouwsector.

De wetgevingsvoorstellen met betrekking tot het GLB voor de periode na 2020

Op basis van de ontwerpbegroting van mei 2018 heeft de Commissie op 1 juni 2018 het wetgevingskader van het GLB voor de periode 2021-2027 bekendgemaakt (COM(2018)0392, (COM(2018)0393 en (COM(2018)0394). Centraal in de hervorming staat het uitvoeringsmodel van het GLB, gericht op resultaten en een grotere subsidiariteit, waardoor de lidstaten een veel grotere rol krijgen bij het inzetten van landbouwinterventies. In de toekomst moet de Unie de fundamentele parameters vaststellen (GLB-doelstellingen, basisvereisten, belangrijkste interventietypen van de eerste en tweede pijler), terwijl de lidstaten strategische meerjarenplannen moeten opstellen om de gemeenschappelijk afgesproken specifieke streefcijfers te behalen.

Het toekomstige GLB is gericht op negen doelstellingen die het multifunctionele karakter van het beleid weerspiegelen (economische, sociaal-territoriale en milieuaspecten). Het GLB behoudt zijn twee pijlers en twee landbouwfondsen, die bedoeld zijn om de nationale programma’s te ondersteunen aan de hand van een reeks maatregelen die volgens een geïntegreerde aanpak worden geselecteerd. In elk geval blijven de rechtstreekse betalingen het prioritaire onderdeel van het nieuwe GLB. Naast deze nieuwe governancestructuur van het GLB volgen hieronder de andere opvallende punten van de hervormingsvoorstellen.

  • Binnen de eerste pijler wordt de herverdeling van de rechtstreekse steun nieuw leven ingeblazen. De Commissie stelt een verlaging voor van de betalingen vanaf 60 000 EUR en een verplichte plafonnering voor bedragen boven 100 000 EUR per landbouwbedrijf. Verder worden de sectorale interventieprogramma’s overgeheveld van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) naar de nieuwe nationale strategische plannen.
  • De nieuwe groene architectuur is veel flexibeler qua opzet en beheer, en is in handen van de nationale autoriteiten. De structuur zou drie onderdelen krijgen: de nieuwe conditionaliteit (verplicht, maar meer flexibiliteit in de details); de ecoregelingen voor klimaat en milieu (gefinancierd met middelen van het ELGF en ter vervanging van de huidige vergroeningsbetaling) en de agromilieuklimaatmaatregelen (gefinancierd met middelen van het Elfpo).
  • Wat de tweede pijler betreft is het Elfpo niet langer een structuurfonds binnen het gemeenschappelijk kader van het cohesiebeleid. Het medefinancieringspercentage wordt met tien punten verlaagd. Met het oog op vereenvoudiging bundelt de Commissie de interventies. Tot slot komen de regels van het Leader-programma onder het cohesiebeleid te vallen, ook al komt de financiering ervan voor rekening van de landbouwbegroting.

De lopende debatten

Portugal, dat op 1 januari 2021 het roulerende voorzitterschap van de Raad heeft overgenomen van Duitsland, heeft zijn voornemen geuit om vóór de zomer van 2021 met het Europees Parlement een compromis over het GLB te bereiken. De eerste bijeenkomsten in het kader van de trialoogonderhandelingen hebben al voor enige toenadering tussen de medewetgevers gezorgd met betrekking tot: 1) een vereenvoudiging van de conditionaliteit voor landbouwers die in het kader van de ecoregelingen gelijkwaardige maatregelen toepassen; 2) de vaststelling van een indicatieve, niet-bindende lijst van praktijken voor de ecoregelingen; 3) een uitbreiding van het aantal producten dat in aanmerking komt voor openbare interventie, op voorstel van het Parlement; 4) een verlenging van de aanplantrechten voor wijnstokken tot 2045 (halverwege het door de Raad voorgestelde jaar (2040) en het jaar dat het Parlement had gesuggereerd (2050)), waarbij de toegestane toename van arealen wordt beperkt tot 1 %; 5) alcoholvrije wijnen met een beschermde oorsprongsbenaming (BOB) of een beschermde geografische aanduiding (BGA); 6) een evaluatie van de prestaties op basis van een tweejaarlijks verslag van de Commissie, in plaats van een jaarlijks verslag zoals de Commissie had voorgesteld; en 7) een vermindering van de toegestane toleranties met betrekking tot de indicatoren van de in de strategische plannen vastgestelde doelstellingen (35 % voor de eerste evaluatie in 2025; 25 % voor de tweede evaluatie in 2027), waarvoor de Raad aanvankelijk 45 % en het Parlement 25 % hadden voorgesteld.

Uit deze trialogen bleek echter ook dat het voorzitterschap van de Raad met een gebrek aan manoeuvreerruimte kampt, aangezien elk punt dat is besproken door de nationale deskundigen moet worden gevalideerd. Ook de belangrijkste punten van onenigheid kwamen aan het licht, waaronder: 1) de definitie van “actieve landbouwer”; 2) de invoering van een hybride model voor de toepassing van het GLB, waarbij een bepaalde mate van toezicht op de naleving (van de regels) wordt gecombineerd met een nieuw systeem van toezicht op de prestaties (op basis van de resultaten), zoals was voorgesteld door het Parlement maar door de Commissie en de Raad was verworpen vanwege de vrees dat de administratieve complexiteit hierdoor zou toenemen; 3) sociale conditionaliteit van de rechtstreekse steun, zoals voorgesteld door het Parlement (de meeste lidstaten vinden dat dit via een afzonderlijke wetgevingshandeling of via nationale maatregelen moet worden geregeld); 4) plafonnering van de rechtstreekse steun (optioneel volgens de Raad, verplicht volgens het Parlement); 5) verlenging van de openbare-interventieperioden over het hele jaar; 6) de bijzondere vrijwaringsclausules (voorgesteld door de EP-leden) om aanvullende invoerrechten op te leggen in geval van niet-naleving van de milieu- en gezondheidsnormen van de Unie; 7) de instrumenten voor het beheer van marktcrises; en 8) de groene architectuur, waarover grote meningsverschillen blijken te bestaan met betrekking tot de praktijken in het kader van de eco-conditionaliteit (de Raad is voorstander van gewasdiversificatie, terwijl het Parlement eerder pleit voor gewasrotatie), het minimumpercentage voor de ecoregelingen (20 % van de rechtstreekse betalingen voor de Raad, tegenover 30 % voor het Parlement), een eventueel puntensysteem voor de ecoregelingen (te complex volgens de Raad), en tot slot de percentages niet-productieve oppervlakten binnen landbouwbedrijven.

De laatste fase van de onderhandelingen overlapt gedeeltelijk met het debat in verband met de “Europese Green Deal”, dat op 11 december 2019 van start is gegaan met de bekendmaking van een mededeling van de Commissie (COM(2019)0640). Centraal in de Green Deal staat de totstandbrenging van een duurzaam en klimaatneutraal groeimodel tegen 2050. Dit zal grote gevolgen hebben voor het Europese agrovoedingssysteem. In mei 2020 zijn er specifieke voorstellen bekendgemaakt, met name de biodiversiteitsstrategie 2030 en de “van boer tot bord”-strategie, bedoeld om de voedselzekerheid te verbeteren, het gebruik van pesticiden, meststoffen en antibiotica te beperken, innoverende landbouwmethoden te ondersteunen en de verstrekking van informatie aan consumenten te verbeteren (COM(2020)0380 en (COM(2020)0381 van 20.5.2020). In overeenstemming met de aanbevelingen van de Commissie aan de lidstaten van december 2020 (COM(2020)0846) moeten de actielijnen die in het kader van de Green Deal zijn vastgesteld, worden opgenomen in de strategische plannen die door de lidstaten in 2021 worden voorgesteld en vanaf 2023 zullen worden uitgevoerd.

Overgangsmaatregelen tot en met 31 december 2022

In afwachting van de afronding van de onderhandelingen over de hervorming van het GLB na 2020 hebben de medewetgevers Verordening (EU) 2020/2220 vastgesteld (PB L 437 van 28.12.2020), waarmee de huidige regels met twee jaar worden verlengd (tot en met 31 december 2022), weliswaar met enkele wijzigingen. Zo zijn er in de huidige regeling enkele veranderingen aangebracht op de volgende gebieden: verlaging van de drempel voor de uitbetaling van compensaties voor inkomensverliezen en verliezen die verband houden met het klimaat of ziekten van 30 % naar 20 % in het kader van risicobeheersmaatregelen; en de opname van een extra bedrag van 7,5 miljard EUR in het onderdeel landbouw van het Europees economisch herstelplan (3.2.2). Ten minste 37 % van deze middelen moet naar biologische landbouwers, milieu- en dierenwelzijnsmaatregelen gaan, en 55 % moet worden besteed aan investeringen voor een veerkrachtig, duurzaam en digitaal herstel en de vestiging van jonge landbouwers.

Door middel van Verordening (EU) 2020/2220 krijgen de lidstaten voldoende tijd om hun respectieve strategische plannen op te stellen en de administratieve structuren die nodig zijn voor een succesvolle uitvoering van het nieuwe GLB op te zetten. De staatssteunregels voor land- en bosbouw zijn eveneens met twee jaar verlengd.

Rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement heeft in november 2018 opnieuw bevestigd dat de financiering van het GLB na 2020 in reële termen moet worden gehandhaafd (P8_TA(2018)0449 van 14.11.2018, 3.2.10, tabel I, derde kolom). Meteen daarna heeft de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling (AGRI) rapporteurs benoemd voor de verschillende wetgevingshandelingen: mevrouw Esther Herranz (Fractie van de Europese Volkspartij) voor de nieuwe architectuur van het GLB; mevrouw Ulrike Müller (Fractie Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa) voor de nieuwe horizontale verordening; en de heer Eric Andrieu (Fractie van de Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten in het Europees Parlement) voor het gewijzigde voorstel betreffende de GMO. In april 2019 heeft de commissie AGRI zich uitgesproken over de drie onderdelen van de voorstellen. Na de Europese verkiezingen van mei 2019 hebben de nieuw verkozen leden de amendementen herzien die in de vorige zittingsperiode in de AGRI-commissie en de Commissie milieubeheer waren goedgekeurd, met het oog op de afronding van de eerste lezing. De knoop werd uiteindelijk doorgehakt tijdens de plenaire vergadering van 23 oktober 2020 (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 en P9_TA(2020)0289). Onder het Duitse en Portugese voorzitterschap van de Raad hebben de medewetgevers onderhandelingen (trialogen) opgestart om vóór de zomer van 2021 een definitief akkoord te bereiken.

 

Albert Massot