Infopagina's over de Europese Unie
Europees Parlement
Gelieve dit veld in te vullen

Het gemeenschappelijk visserijbeleid: ontstaan en ontwikkeling

Het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) heeft een grote ontwikkeling doorgemaakt sinds het werd opgenomen in het Verdrag van Rome. Aanvankelijk was het gekoppeld aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar geleidelijk kreeg het een eigen identiteit. Het kernbeleid van het GVB — instandhouding en beheer van visbestanden — werd in 1983 ingevoerd. Het beleid is in 1992, 2002 en 2013 hervormd. Het huidige kader is het resultaat van de hervorming in 2013 en moet zorgen voor een duurzame visserij op ecologisch, economisch en sociaal gebied.

Rechtsgrond

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), artikelen 3 en 4, 38 tot en met 44 en 218.

Verordening (EU) nr. 1380/2013 van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid (de basisverordening).

Verordening (EU) nr. 1379/2013 van 11 december 2013 houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten (de GMO-verordening).

Doelstellingen

Het algemene doel van het gemeenschappelijk visserijbeleid is ervoor zorgen dat de visserij- en aquacultuuractiviteiten op lange termijn ecologisch duurzaam zijn, stroken met de doelstelling om voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid, en bijdragen tot de beschikbaarheid van voedsel. Om een duurzame exploitatie van de visbestanden te waarborgen, moet in het GVB een voorzorgsbenadering tot het beheer van visserij worden gehanteerd. Daarnaast moet het GVB een ecosysteemgerichte benadering toepassen op het visserijbeheer om ervoor te zorgen dat de negatieve gevolgen van visserijactiviteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt en dat het mariene milieu niet wordt geschaad door aquacultuur- en visserijactiviteiten.

Achtergrond

Het visserijbeleid is in 1958 met het Verdrag van Rome in het EU-recht opgenomen, maar enkel als onderdeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en overeenkomstig de doelstellingen ervan. De eerste elementen van een afzonderlijk visserijbeleid zijn ingevoerd in 1970 met de goedkeuring van wetgeving waarmee een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en een structuurbeleid voor de visserij werden vastgesteld. Ook heeft de Gemeenschap in 1970 het fundamentele beginsel van gelijke toegang van de lidstaten tot de visbestanden in elkaars wateren vastgesteld, die zich destijds uitstrekten tot twaalf zeemijl vanaf de kust.

Bij de onderhandelingen over de toetreding van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken in 1973 speelde de visserij een belangrijke rol. De onderhandelingen hebben geresulteerd in een tijdelijke afwijking van tien jaar van het beginsel van gelijke toegang, waardoor de wateren binnen de twaalfmijlszone van een lidstaat voorbehouden waren aan de lokale vissersvloten. Enkele jaren later bereikten de lidstaten een akkoord over een gecoördineerde uitbreiding van hun jurisdictie langs de Atlantische kust en de Noordzeekust van de Gemeenschap en in 1977 stelden zij een exclusieve economische zone (EEZ) van 200 zeemijl in. Door de EEZ kregen de lidstaten de bevoegdheid over nieuwe visbestanden, die openstonden voor alle lidstaten op grond van het beginsel van gelijke toegang. Het was noodzakelijk om deze gemeenschappelijke bestanden te beheren en een manier te vinden om de visserijrechten over de lidstaten te verdelen.

Na verscheidene jaren van moeilijke onderhandelingen stelde de Raad in 1983 Verordening (EEG) nr. 170/83 vast, waarin de beginselen voor het beheer van de gemeenschappelijke bestanden zijn vastgelegd, alsook Verordening (EEG) nr. 171/83 tot vaststelling van technische maatregelen voor het behoud van deze bestanden. Zo werden de instandhouding en het beheer van de gemeenschappelijke visserij de belangrijkste onderdelen van het GVB. Het GVB was gebaseerd op een systeem van vangstbeperkingen (“totaal toegestane vangsten” – TAC’s), waarover de Raad jaarlijks een besluit moest nemen. De TAC’s werden over de lidstaten verdeeld als quota, volgens een formule van vaste en stabiele percentages, ook wel “relatieve stabiliteit” genoemd. De afwijking van het beginsel van gelijke toegang tot de kustwateren binnen de twaalfmijlszone voor een periode van tien jaar is in het GVB geïntegreerd, waardoor kuststaten de toegang tot de eerste zes mijl kunnen voorbehouden aan hun onderdanen en andere lidstaten kunnen toestaan hun visserijactiviteiten in de zone tussen zes en twaalf mijl voort te zetten. De afwijking wordt sindsdien gehandhaafd en elke tien jaar systematisch verlengd.

Het GVB is van start gegaan onder de omstandigheden van begin jaren 80: een Gemeenschap met slechts tien lidstaten, die minder uitgebreide gemeenschappelijke wateren kende dan nu en beschikte over relatief overvloedige visbestanden. Er is in de loop der tijd veel veranderd. De toestand van veel bestanden is erop achteruitgegaan, de omvang en de structuur van de visserijsector zijn veranderd, milieukwesties zijn bijzonder belangrijk geworden en de opvattingen van goed bestuur zijn geëvolueerd, waardoor politieke mijlpalen zoals de opeenvolgende uitbreidingsgolven en, korter geleden, de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, een grotere impact hebben gekregen. Het GVB heeft zich moeten aanpassen aan diverse gebeurtenissen die de visserijsector van de EU aanzienlijk beïnvloed hebben.

De hervormingen

Sinds de invoering ervan is het GVB driemaal hervormd: in 1992, in 2002 en in 2013.

A. Hervorming van 1992

De eerste herziening, die tot uitdrukking komt in de verordening tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur (Verordening (EEG) nr. 3760/92), maakte relatief weinig verschil voor de manier waarop het GVB werd uitgevoerd. Niettemin werden er begrippen ingevoerd zoals de regulering van de visserijinspanning en het meerjarenbeheer, die later werden toegepast en belangrijke componenten van het beheersysteem werden. De toegang tot de visbestanden werd eveneens geregeld via de invoering van een doeltreffend vergunningensysteem.

Hoewel de hervorming geen betrekking had op het beheer van de vissersvloot, heeft de geleidelijke erkenning van het ernstige gebrek aan evenwicht tussen vlootcapaciteit en vangstpotentieel (ook wel overcapaciteit genoemd) geleid tot een maatregel om dit probleem aan te pakken: door middel van meerjarige oriënteringsprogramma’s werd de omvang van de vloten van de lidstaten teruggebracht.

B. Hervorming van 2002

De hervorming van 2002 kan worden gezien als een overgang van een vroege fase van beleidsontwikkeling op basis van relatief uiteenlopende elementen naar een coherentere vorm van geïntegreerd beheer. In de verordening inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (Verordening (EG) nr. 2371/2002) is opnieuw de nadruk gelegd op het visserijbeheer op lange termijn, waarbij meerjarige herstelplannen voor bestanden die zich buiten de biologisch veilige grenzen bevinden en meerjarige beheersplannen voor andere bestanden zijn ingevoerd. Met de oprichting van regionale adviesraden hebben vissers en andere bij het GVB betrokken groepen (zoals wetenschappelijk deskundigen, vertegenwoordigers van andere aan de visserij en aquacultuur gerelateerde sectoren, regionale en nationale autoriteiten, milieugroepen en consumenten) meer inspraak gekregen in de besluiten die hen aangaan. Daarnaast werd bij de verordening tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen en voorwaarden voor de structurele acties van de Gemeenschap in de visserijsector (Verordening (EG) nr. 2369/2002) de steun voor de bouw van nieuwe vaartuigen afgeschaft door de regels voor structurele bijstand aan de sector te wijzigen. Met de hervorming werden ook de meerjarige oriëntatieprogramma’s beëindigd en vervangen door een verplichting voor de lidstaten om de vangstcapaciteit van hun vloten aan te passen en in evenwicht te brengen met hun vangstmogelijkheden.

De resultaten van de hervorming van 2002 waren vanuit ecologisch, economisch en sociaal oogpunt echter teleurstellend. Er werd geen echte vooruitgang geboekt met het herstel van de visbestanden. De daling van de vangsten hield aan terwijl de vangstcapaciteit toenam, waardoor de economische kwetsbaarheid van de sector nog groter werd. De sector werd ook getroffen door toenemende invoer, volatiele brandstofprijzen en de financiële crisis. Tegelijkertijd werden enkele belangrijke punten, zoals de teruggooiproblematiek, niet naar behoren in aanmerking genomen.

C. Hervorming van 2013

De meest recente hervorming van het GVB, die bepalend was voor het huidige kader van de basisverordening (Verordening (EU) nr. 1380/2013), is in december 2013 goedgekeurd. Het doel ervan was ervoor te zorgen dat de visserij in de EU op lange termijn ecologisch duurzaam is en dat het beheer ervan strookt met het realiseren van voordelen op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid. Met de hervorming van 2013 werd de doelstelling ingevoerd om alle bestanden op een duurzaam niveau te exploiteren. Dit betekent dat de visbestanden hersteld moeten worden en boven een niveau moeten worden gebracht dat de maximale duurzame opbrengst (MDO) kan opleveren, d.w.z. de maximale hoeveelheid vis die uit een bestand kan worden gevangen zonder dat dit gevolgen heeft voor de voortplanting. De hervorming van 2013 bood verschillende belangrijke instrumenten om dit doel te bereiken. Meerjarenplannen zijn een prioritair instandhoudingsinstrument geworden. Hierin is het kader voor het langetermijnbeheer van de bestanden per visserij en zeebekken afgebakend en zijn kwantificeerbare streefdoelen ingebouwd (zoals visserijsterftecijfers en paaibiomassa), evenals vrijwaringsmaatregelen waarmee deze doelen kunnen worden gehaald. Ook is met deze hervorming een aanlandingsverplichting voor alle vangsten vastgesteld om een einde te maken aan de verspillende praktijk om ongewenste, meestal dode, vangst terug te gooien in zee. Een ander aspect van de hervorming van 2013 was om in de richting van regionalisering van besluitvorming te gaan, waardoor instandhoudingsmaatregelen kunnen worden genomen in een specifiek zeebekken op basis van gezamenlijke aanbevelingen van betrokken lidstaten. Wat betreft de vlootcapaciteit zijn de lidstaten verplicht hun visserijcapaciteit op basis van nationale plannen aan te passen zodat die in evenwicht is met hun vangstmogelijkheden.

De verordening houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten (Verordening (EU) nr. 1379/2013) is tegelijkertijd vastgesteld en regelt de gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten. De verordening bood de sector meer verantwoordelijkheid voor het beheer van de toegeleverde visserijproducten en concentreerde zich op de productie- en afzetprogramma’s van erkende producentenorganisaties. Tevens was het doel de etikettering te verbeteren om consumenten te helpen betere keuzes te maken bij de aankoop van visserijproducten. Dit betekent dat de huidige etiketteringsvoorschriften voor deze producten uitgebreider zijn dan die voor andere levensmiddelen.

Het patroon van elke tien jaar hervorming van het GVB werd doorbroken toen de afwijking inzake gelijke toegang tot kustwateren, die eind 2022 zou verstrijken, met nog eens tien jaar werd verlengd buiten het kader van een GVB-hervorming. Op 21 februari 2023 heeft de Commissie een uitvoeringsverslag over het GVB gepubliceerd in het kader van een breder “visserij- en oceaanpakket”, dat ook een uitvoeringsverslag bevatte over de gemeenschappelijke marktordening, een “marien actieplan” om mariene bescherming en visserij met elkaar te verzoenen, en een actieplan voor de energietransitie van de visserij- en aquacultuursector in de EU. In het verslag over het GVB wordt de huidige basisverordening geschikt geacht voor het beoogde doel en worden verbeteringen voorgesteld op het vlak van de uitvoering, zoals een betere inachtneming van de sociale dimensie van het GVB, de toepassing van een bredere, op ecosystemen gebaseerde beheersaanpak met als doel de vaststelling van meerjarige TAC’s, en het vergroten van de transparantie van de criteria die de lidstaten hanteren voor de toewijzing van quota.

Rol van het Europees Parlement

Met het Verdrag van Lissabon is een fundamentele wijziging in het besluitvormingsproces van het GVB ingevoerd: de medebeslissingsprocedure tussen de Raad en het Parlement is overeenkomstig artikel 43, lid 2, VWEU de gewone wetgevingsprocedure geworden, waarbij de vorige raadplegingsprocedure (verordening van de Raad en een niet-bindend advies van het Parlement) is vervangen. De enige uitzondering op de gewone wetgevingsprocedure voor de instandhouding van de visbestanden betreft het vaststellen en verdelen van vangstmogelijkheden (TAC’s en quota), die overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU onder de bevoegdheid van de Raad blijven vallen. In het Verdrag van Lissabon is ook bepaald dat de goedkeuring van het Parlement vereist is voor het sluiten van EU-visserijovereenkomsten met derde landen of internationale organisaties (artikel 218 VWEU).

Kort na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 kon het Parlement dankzij zijn grotere wetgevingsbevoegdheid een belangrijke rol spelen bij de vormgeving van het hervormde GVB. De afgelopen tien jaar heeft het Parlement toezicht gehouden op de uitvoering van de hervorming en bijgedragen tot de vaststelling van de regels voor de activiteiten van de visserij- en aquacultuursector in de EU.

Het Parlement heeft regelmatig standpunten ingenomen over een breed scala aan aspecten van het huidige GVB, waaronder met name een reeks recente resoluties:

Recent onderzoek voor de Commissie visserij met betrekking tot de lopende ontwikkelingen in het GVB omvat de volgende studies:

 

Irina Popescu