Internationale betrekkingen op visserijgebied

De Europese Unie (EU) speelt een sleutelrol bij de internationale samenwerking op het gebied van visserij. Via de externe dimensie van haar gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) tracht de Unie de omstandigheden te vrijwaren van haar rechtskader, dat verder gaat dan EU-vaartuigen die opereren in internationale wateren. Op basis van de doelstellingen en de governancebeginselen van het GVB is de EU partij bij tal van multilaterale overeenkomsten en regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB’s) en heeft zij dertig bilaterale visserijovereenkomsten gesloten.

Rechtsgrond

De artikelen 38 tot en met 43 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In het Verdrag van Lissabon is bepaald dat internationale visserijovereenkomsten door de Raad worden geratificeerd na goedkeuring door het Parlement (artikel 218, lid 6, onder a), van het VWEU).

Achtergrond

Het sluiten van bilaterale en multilaterale visserijovereenkomsten werd noodzakelijk toen tal van derde landen midden jaren zeventig exclusieve economische zones (EEZ’s) instelden. In 1982 hebben de Verenigde Naties het Verdrag inzake het recht van de zee (Unclos) goedgekeurd, dat in werking is getreden in 1994. Het kan worden beschouwd als de grondwet voor de oceanen, waarin de rechten van de kuststaten worden erkend om de visvangst in aangrenzende wateren te controleren. Hoewel de EEZ’s niet meer dan 35 % van de totale zeeoppervlakte bestrijken, bevatten ze 90 % van het wereldvisbestand. Het Unclos heeft niet uitsluitend betrekking op de EEZ’s maar ook op de gebieden in volle zee. In het verdrag worden de lidstaten aangemoedigd samen te werken bij de instandhouding en het beheer van levende mariene rijkdommen in volle zee door regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB’s) in het leven te roepen. Als gevolg daarvan moesten landen met verre zeevisserijvloten zich aansluiten bij internationale overeenkomsten en/of andere regelingen om toegang te krijgen tot visbestanden in de EEZ’s van derde landen of in gebieden op volle zee die onder een ROVB vielen. Pas in 2013 is de externe dimensie van visserij evenwel tot onderdeel gemaakt van het GVB, door haar op te nemen in de nieuwe GVB-basisverordening als een van de pijlers van het EU-visserijbeleid. De hervorming van het GVB in 2013 was een doorbraak: voortaan zou voorrang worden gegeven aan de beginselen van duurzame en verantwoorde visserij boven de eerdere doelstellingen om de aanwezigheid van de vloten van de Unie in de externe wateren te handhaven en het aanbod op de markt te waarborgen. De EU is een essentiële speler op het gebied van de governance van de internationale visserij geworden, aangezien zij de grootste markt voor visserijproducten ter wereld is, waarbij zij de helft van haar verbruik dekt via invoer en meer dan een vijfde via de vangsten van de EU-visserijvloot buiten het grondgebied van de Unie, en zij is ook een aanzienlijke visserijmacht.

Doelstellingen

De externe dimensie van het GVB vormt een wettelijk kader voor de activiteit van Europese vissersvaartuigen buiten de wateren van de EU. De doelstellingen van de externe dimensie van het GVB[1], en dus van de internationale betrekkingen op visserijgebied, zijn als volgt:

  • de Unie verleent actief steun en draagt actief bij tot de ontwikkeling van wetenschappelijke kennis en wetenschappelijk advies;
  • de Unie verbetert de beleidssamenhang van haar initiatieven, in het bijzonder wat betreft de activiteiten op het gebied van milieu, handel en ontwikkeling, en versterkt de samenhang van acties in het kader van ontwikkelingssamenwerking en wetenschappelijke, technische en economische samenwerking;
  • de Unie draagt bij tot duurzame visserijactiviteiten die economisch levensvatbaar zijn en bevordert de werkgelegenheid in de Unie;
  • de Unie zorgt ervoor dat de visserijactiviteiten buiten de Uniewateren gebaseerd zijn op dezelfde beginselen en normen als krachtens het toepasselijke Unierecht op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid en bevordert daarbij gelijke voorwaarden voor de marktdeelnemers uit de Unie ten opzichte van de marktdeelnemers uit derde landen;
  • de Unie bevordert en ondersteunt op alle internationale fora de nodige actie om een einde te maken aan illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (IOO-visserij);
  • de Unie bevordert de oprichting en de versterking van nalevingscomités van ROVB’s en stimuleert periodieke onafhankelijke prestatiebeoordelingen en passende herstelmaatregelen, waaronder doeltreffende en afschrikkende sancties die op transparante en niet-discriminerende wijze moeten worden toegepast.

Resultaten

A. Bilaterale visserijovereenkomsten

1. Partnerschapsovereenkomsten inzake duurzame visserij

Partnerschapsovereenkomsten inzake duurzame visserij (PODV’s) zijn internationale overeenkomsten die de EU met een aantal niet-EU-landen heeft gesloten om toegang te krijgen tot de exclusieve economische zone (EEZ) van deze landen, teneinde in een wettelijk gereguleerde omgeving op duurzame wijze te vissen op overtollige bestanden van de toegestane vangst. De vaststelling van deze overtollige bestanden moet gebaseerd zijn op het beste beschikbare wetenschappelijke advies, relevante informatie-uitwisseling en transparantie, om te zorgen voor de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee (3.3.2). De overeenkomsten moeten de EU en het betrokken derde land wederzijds ten goede komen. Daarom verstrekt de EU haar PODV-partners in ruil voor visserijrechten financiële bijdragen, met inbegrip van betalingen voor toegangsrechten en sectorale steun. De financiële compensatie in het kader van deze overeenkomsten is bedoeld om in die landen buiten de EU bij te dragen tot de ontwikkeling van een degelijk governancekader. Het doel is met name te zorgen voor efficiënte gegevensverzameling en toezicht-, controle- en bewakingsmaatregelen. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, is de bijstand van de Unie gericht op de ontwikkeling en ondersteuning van de wetenschappelijke en onderzoeksinstellingen van de partnerlanden, door bij te dragen aan initiatieven voor capaciteitsopbouw op het gebied van toezicht, controle en bewaking en aan de ontwikkeling van een duurzamer visserijbeleid in de landen in kwestie.

Alle PODV’s bestaan uit een visserijovereenkomst, waarmee het wettelijk kader wordt vastgesteld, en een protocol, waarin o.a. de voorwaarden van de overeenkomst worden beschreven. Sinds enige tijd wordt in alle protocollen een clausule opgenomen over de eerbiediging van de democratische beginselen en de mensenrechten, als essentieel onderdeel van deze overeenkomsten. Er zijn twee soorten PODV’s: “tonijnovereenkomsten”, die het mogelijk maken om te vissen op bestanden die over grote afstanden migreren, zoals tonijn en aanverwante soorten, en “gemengde overeenkomsten”, die toegang verlenen tot een ruime waaier aan visbestanden. Momenteel zijn twaalf PODV’s van kracht: acht “tonijnovereenkomsten”, met Kaapverdië, Ivoorkust, Gambia, Liberia, Sao Tomé en Principe, de Cookeilanden, Mauritius en Senegal, en vier “gemengde overeenkomsten”, met Groenland, Guinee-Bissau, Marokko en Mauritanië. Zeven bijkomende PODV’s zijn zogenoemde “slapende” overeenkomsten: de tonijnovereenkomsten met Equatoriaal-Guinea, Gabon, Kiribati, Madagascar, Micronesia, Mozambique, Senegal en de Seychellen, landen die een PODV hebben gesloten, zonder dat evenwel een protocol van kracht is. Als gevolg hiervan mogen EU-vaartuigen niet vissen in de jurisdictionele wateren van deze landen.

2. Wederkerigheidsovereenkomsten

De wederzijdse overeenkomsten worden ook “noordelijke overeenkomsten” genoemd. Deze overeenkomsten hebben betrekking op de Noordzee en het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan en omvatten een uitwisseling van vangstmogelijkheden tussen de EU-vloten en drie derde landen (Noorwegen, IJsland en de Faeröer), waardoor een groot aantal gedeelde bestanden gezamenlijk wordt beheerd. Om te waarborgen dat er gelijke vangstmogelijkheden worden uitgewisseld, wordt de zogeheten “kabeljauwequivalent” als referentie gehanteerd (één ton kabeljauw komt overeen met x ton van een andere soort). Deze overeenkomsten hebben vooral betrekking op “industriële” soorten (die worden gebruikt voor de productie van vismeel), die meer dan 70 % van de aangelande vangsten vertegenwoordigen; naar waarde gerekend, is kabeljauw de belangrijkste soort. Denemarken is met 82 % van de vangsten de grootste producent. De overeenkomst met Noorwegen is goed voor meer dan 70 % van de aan de EU toegekende quota. De overeenkomst met IJsland is nu een “slapende” overeenkomst.

3. Begrotingstoewijzing

De begrotingsmiddelen die aan visserijovereenkomsten worden toegewezen, stegen van 5 miljoen euro in 1981 tot bijna 300 miljoen euro in 1997 (bijna 30 % van de middelen die aan de visserijsector werden toegewezen). In 2020 is 142,6 miljoen euro aan PODV’s toegewezen, d.i. 12 % van de begroting van het GVB. Momenteel is de belangrijkste overeenkomst in termen van financiële compensatie en toegangsrechten die met Mauritanië, met een toewijzing uit de EU-begroting van 61,63 miljoen euro en toegang voor ongeveer 98 EU-vaartuigen.

B. Regionale organisaties voor visserijbeheer

Regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB’s) zijn internationale organisaties die bestaan uit landen die visserijbelangen hebben in gebieden in volle zee. De EU is een actieve speler in een groot aantal ROVB’s, waar zij zich inzet voor instandhoudings- en beheersmaatregelen en financiële steun verleent voor onderzoek en andere ondersteunende maatregelen. Deze overeenkomsten hebben tot doel de regionale samenwerking te versterken om de instandhouding en duurzame exploitatie van visbestanden op volle zee en grensoverschrijdende bestanden te waarborgen. Een belangrijke doelstelling is ook het voorkomen van IOO-visserij (3.3.3). Er bestaan verschillende soorten ROVB’s; sommige ervan zijn onder auspiciën van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FAO), en andere los daarvan opgericht; sommige beheren biologische hulpbronnen in een bepaald gebied, terwijl andere zich richten op een bestand of een groep bestanden. Sommige houden zich uitsluitend bezig met de volle zee of met EEZ’s, andere met beide. Bij onderhandelingen over ROVB’s streeft de Commissie twee doelen na: lid worden van de organisatie als verdragsluitende partij of een waarnemersstatus verwerven en regels opstellen op grond waarvan de door de organisaties vastgestelde instandhoudings- en beheersmaatregelen in de EU-wetgeving worden opgenomen.

ROVB’s houden zich ook actief bezig met het treffen van maatregelen voor de controle en het toezicht op visserijactiviteiten, zoals de vaststelling van gezamenlijke inspectieprogramma’s binnen de Visserijcommissie voor het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (NEAFC), de Visserijorganisatie voor het noordwestelijk deel van de Atlantische Oceaan (NAFO) en de Commissie voor de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren (CCAMLR), een instandhoudingsorganisatie. De EU speelt momenteel een actieve rol in zes tonijn-ROVB’s en elf niet-tonijn-ROVB’s. Zij neemt ook deel aan twee ROVB’s die louter adviesorganen zijn en geen bevoegdheid hebben op het gebied van visserijbeheer – de WECAFC (Visserijcommissie voor het centraal-westelijk deel van de Atlantische Oceaan) en de CECAF (Visserijcommissie voor het centraal-oostelijk deel van de Atlantische Oceaan).

C. Governance van de internationale visserij

Internationale verdragen worden gesloten om een rechtsorde voor de zeeën en oceanen te scheppen en het vreedzame gebruik daarvan, het billijk en doeltreffend gebruik van de hulpbronnen, de instandhouding van de levende rijkdommen en de bescherming en het behoud van het mariene milieu te bevorderen.

De EU en haar lidstaten zijn partij bij het Unclos en hebben ook meegewerkt aan de ontwikkeling van andere instrumenten om de toepassing van duurzame visserij te bevorderen. Een belangrijke stap in de richting van gezamenlijke internationale governance op het gebied van visserij was de VN-overeenkomst inzake visbestanden (UN Fish Stocks Agreement, UNFSA). De overeenkomst werd in het kader van het Unclos vastgesteld in 1995 en is in werking getreden in 2001. De UNFSA heeft als doel de instandhouding op lange termijn en het duurzame gebruik te garanderen van grensoverschrijdende en over grote afstanden migrerende visbestanden.

De EU is ook een samenwerkende partner van de FAO. Onder de auspiciën van de FAO is de overeenkomst inzake de naleving van de instandhoudings- en beheersmaatregelen van 1993 en ook de Gedragscode voor een verantwoorde visserij van 1995 goedgekeurd. De afgelopen jaren heeft de FAO internationale actieplannen opgezet om belangrijke tekortkomingen met betrekking tot de internationale instandhouding van de oceanen aan te pakken, met name de strijd tegen IOO-visserij, het actieplan ter bestrijding van incidentele vangsten van zeevogels in de beugvisserij en de instandhouding en het beheer van haaibestanden.

De rol van het Europees Parlement

Voor de goedkeuring van internationale visserijovereenkomsten is de instemming van het Parlement vereist. Bovendien moet het Parlement onmiddellijk en volledig worden geïnformeerd over elk besluit met betrekking tot de voorlopige toepassing of de opschorting van overeenkomsten. Het Parlement heeft bij verschillende gelegenheden gewezen op het belang van internationale visserijovereenkomsten voor de visvoorziening van de EU, voor de EU-regio’s die het meest van de visserij afhankelijk zijn en voor de werkgelegenheid in de sector. Het Parlement heeft zich ook gebogen over de vraag of deze overeenkomsten stroken met ander buitenlands beleid van de EU (milieu en ontwikkelingssamenwerking). Het heeft zijn steun uitgesproken voor het uitbannen van vaartuigen die onder goedkope vlag varen en het toenemend gebruik veroordeeld van onderhandse overeenkomsten die buiten de controle van de EU-autoriteiten vallen.

Op 12 april 2016 keurde het Parlement een resolutie goed over gemeenschappelijke regels met het oog op de toepassing van de externe dimensie van het GVB, met inbegrip van de visserijovereenkomsten[2]. Hierin werd onderstreept hoe belangrijk het is dat de samenhang tussen het visserijbeleid, het milieubeleid, het handelsbeleid en de ontwikkelingssamenwerking wordt gewaarborgd en benadrukt dat de PODV’s volledige traceerbaarheid van producten van de zeevisserij moeten waarborgen.

Op 16 maart 2017 keurde het Parlement een resolutie goed over een geïntegreerd EU-beleid voor het noordpoolgebied[3], waarin het zijn steun uitspreekt voor de uitbouw van een netwerk van beschermde natuurgebieden in het Noordpoolgebied en de bescherming van de internationale wateren rond de Noordpool buiten de economische zones van de kuststaten.

Op 12 februari 2019 heeft het Parlement een resolutie aangenomen waarbij het zijn goedkeuring hecht aan het ontwerp van besluit van de Raad betreffende de sluiting, namens de Europese Unie, van de Overeenkomst ter voorkoming van ongereglementeerde visserij op volle zee in de centrale Noordelijke IJszee[4].

Op 25 maart 2019 hebben het Europees Parlement en de Raad hun goedkeuring gehecht aan Verordening (EU) 2019/498 tot wijziging van Verordening (EU) 2017/2403 wat betreft vismachtigingen voor Unievissersvaartuigen in de wateren van het Verenigd Koninkrijk en visserijactiviteiten van vissersvaartuigen van het Verenigd Koninkrijk in de wateren van de Unie[5].

Op 26 maart 2019 keurde het Parlement een wetgevingsresolutie goed over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een aantal bepalingen voor de visserij in het GFCM-overeenkomstgebied (General Fisheries Commission for the Mediterranean – Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee)[6].

Op 24 oktober 2019 hebben het Europees Parlement en de Raad hun goedkeuring gehecht aan Verordening (EU) 2019/1797 tot wijziging van Verordening (EU) 2017/2403 wat betreft vismachtigingen voor Unievissersvaartuigen in de wateren van het Verenigd Koninkrijk en visserijactiviteiten van vissersvaartuigen van het Verenigd Koninkrijk in de wateren van de Unie[7].

Op 12 februari 2020 keurde het Parlement een resolutie goed over het voorgestelde mandaat voor onderhandelingen over een nieuw partnerschap met het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland[8]. Hierin worden kwesties behandeld in verband met visserij, waarbij benadrukt wordt dat de kwestie van vrije toegang tot wateren en havens onlosmakelijk verbonden is met die van vrije handel en toegang voor Britse visserijproducten tot de EU-markt.

Betrekkingen tussen de EU en het VK op visserijgebied

Na de officiële terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie op 31 januari 2020 keurde het Parlement op 12 februari 2020 een resolutie goed over het voorgestelde mandaat voor onderhandelingen over een nieuw partnerschap met het VK. Hierin worden kwesties behandeld in verband met visserij, waarbij benadrukt wordt dat de kwestie van vrije toegang tot wateren en havens onlosmakelijk verbonden is met die van vrije handel en toegang voor Britse visserijproducten tot de EU-markt.

In juni 2020 zijn de onderhandelingen tussen de EU en het VK aan de gang. Als geen visserijovereenkomst wordt gesloten, hebben Britse vaartuigen niet het recht om te vissen in EU-wateren en omgekeerd. De EU heeft voorbereidingen getroffen voor een scenario waarin gen akkoord wordt gesloten, door noodmaatregelen vast te stellen op grond van Verordening (EU) 2019/498, waardoor vissersvaartuigen van de EU en het VK toegang krijgen tot elkaars wateren. Op basis van deze maatregelen werden tot eind 2019 vismachtigingen afgegeven. Door de vaststelling van Verordening (EU) 2019/1797 is de toepassingsperiode van alle maatregelen betreffende visserij verlengd tot en met 31 december 2020, zodat bij het ontbreken van een visserijovereenkomst tussen de EU en het VK de wederzijdse visserijactiviteiten tot die datum zullen worden voortgezet.

 

[2]Aangenomen teksten, P8_TA(2016)0110.
[3]Aangenomen teksten, P8_TA(2017)0093.
[4]Aangenomen teksten, P8_TA(2019)0066.
[6]Aangenomen teksten, P8_TA(2019)0234.
[8]Aangenomen teksten, P9_TA(2020)0033.

Marcus Ernst Gerhard Breuer / María Dolores CASTRO CADENAS