Gemeenschappelijk vervoersbeleid: algemeen

Het vervoersbeleid maakt al meer dan 30 jaar deel uit van het gemeenschappelijk beleid van de EU. Naast de openstelling van de vervoersmarkten voor concurrentie en de totstandbrenging van het trans-Europees vervoersnetwerk zal het model van “duurzame mobiliteit” nog belangrijker worden, in het bijzonder met het oog op de voortdurend groeiende uitstoot van broeikasgassen door de vervoerssector, waardoor de klimaatdoelstellingen van de Europese Unie in gevaar dreigen te komen.

Rechtsgrond en doelstellingen

De rechtsgrond bestaat uit artikel 4, lid 2, punt g), en titel VI van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Al in het Verdrag van Rome benadrukten de lidstaten het belang van een gemeenschappelijk vervoersbeleid door er een aparte titel aan te wijden. Daarom was vervoer een van de eerste gemeenschappelijke beleidsterreinen van de Gemeenschap. De eerste prioriteit was de totstandkoming van een gemeenschappelijke vervoersmarkt met vrijheid van dienstverrichting en de openstelling van de vervoersmarkten. Die doelstelling is grotendeels bereikt, aangezien zelfs de nationale spoorwegmarkten geleidelijk aan zijn opengesteld voor concurrentie. Bij de openstelling van de vervoersmarkten is het essentieel dat er eerlijke concurrentievoorwaarden worden gecreëerd binnen de verschillende vormen van vervoer, maar ook daartussen. Daarom is harmonisatie steeds belangrijker geworden en omvat zij nu de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en de technologische, maatschappelijke en fiscale omstandigheden waarin vervoersdiensten worden verleend. De vervoersvolumes voor zowel personen als goederen zijn gestegen dankzij de voltooiing van de Europese interne markt, de afschaffing van de binnengrenzen, de dalende vervoerstarieven als gevolg van de openstelling en liberalisering van de vervoersmarkten, en veranderingen in productie- en opslagsystemen. De economisch succesvolle en dynamische vervoerssector krijgt evenwel te maken met steeds strengere maatschappelijke en milieuverplichtingen, waardoor het model van “duurzame mobiliteit” steeds belangrijker wordt.

Ondanks de vele inspanningen kent het Europese vervoersbeleid nog vele uitdagingen op het gebied van duurzaamheid. De vervoerssector is verantwoordelijk voor ongeveer een kwart van de totale door de mens veroorzaakte broeikasgasemissies in de EU. Bovendien is vervoer de enige sector in de EU waarvan de broeikasgasemissies sinds 1990 zijn gestegen. Daarom werd in het Witboek uit 2011 getiteld “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011)0144) gepleit voor de reductie van de broeikasgasemissies van vervoer met 20 % (met uitzondering van het internationale zeevervoer) tussen 2008 en 2030 en een reductie met minstens 60 % tussen 1990 en 2050. Tevens werd ervoor gepleit om de emissies door de internationale scheepvaart tussen 2005 en 2050 met 40 % te verminderen. In het Witboek van 2011 werd erop aangedrongen het aandeel van duurzame koolstofarme brandstoffen in de luchtvaart tegen 2050 te verhogen tot 40 % en werd ervoor gepleit om het gebruik van voertuigen op klassieke brandstoffen in de stad te halveren tegen 2030, en volledig te verbieden tegen 2050.

Deze doelstellingen blijven echter ver achter bij de doelstellingen die zijn vastgesteld tijdens de klimaatconferentie van Parijs (ook wel bekend als COP21) in december 2015, waar werd overeengekomen om de broeikasgasemissies tussen 2021 en 2030 met ten minste 20 % terug te dringen. Zelfs als deze doelstellingen worden behaald, zou de uitstoot door vervoer in 2030 (met uitzondering van internationaal vervoer over het water) nog steeds 4,5 % hoger liggen dan in 1990 en zou de uitstoot door internationaal vervoer over het water in 2050 slechts 9,5 % onder het niveau van 1990 liggen. Deze en andere relevante elementen hebben allemaal invloed gehad op het door de Commissie voorgestelde actieplan (COM(2019)0640) met als titel “Een Europese Green Deal”. Dit plan omvat niet alleen een aantal kernambities (zoals “slimme en duurzame mobiliteit”) maar ook overkoepelende klimaatwetgevingsdoelstellingen, zodat politieke verbintenissen inzake klimaatbeleid worden omgezet in wettelijke verplichtingen. Om de economische en milieu-uitdagingen voor het gemeenschappelijk vervoersbeleid te overwinnen zal niet alleen een ambitieuze, maar ook een realistische aanpak nodig zijn om de emissies drastisch te blijven verlagen. Het komt erop neer dat de vervoerssector haar energieverbruik moet verminderen en de overstap moet maken naar schonere energie, de moderne infrastructuur beter zal moeten gebruiken en zijn ecologische voetafdruk zal moeten verkleinen.

Algemene beleidsrichtsnoeren

Het pad naar een gemeenschappelijke wetgeving in de vervoerssector werd pas geëffend toen het Parlement een procedure tegen de Raad aanspande omdat deze niet optrad. In het arrest van 22 mei 1985 in zaak 13/83 drong het Europees Hof van Justitie er bij de Raad op aan om maatregelen te nemen en zo het startschot te geven voor de ontwikkeling van een echt gemeenschappelijk vervoersbeleid.

Op 2 december 1992 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan het Witboek over de toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid (COM(1992)0494). Hierin legde zij de nadruk op de openstelling van de vervoersmarkten, de ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk, de vergroting van de veiligheid en de harmonisatie van sociale voorschriften. Tegelijkertijd was dit witboek een beslissend keerpunt op weg naar een geïntegreerde, intermodale benadering op basis van het model van “duurzame mobiliteit”. In het later gepubliceerde Witboek van 22 juli 1998 getiteld “Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: Een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU” (COM(1998)0466) werd gewezen op de grote verschillen tussen lidstaten op het gebied van vervoersheffingen, die leidden tot concurrentievervalsing binnen en tussen de vervoersvormen.

Uitvoering

In het Witboek van september 2001 getiteld “Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen” (COM(2001)0370) heeft de Commissie een analyse gemaakt van de problemen en uitdagingen van het Europees vervoersbeleid, in het bijzonder met betrekking tot de toen voor de deur staande uitbreiding van de EU naar het oosten. De Commissie voorspelde een enorme toename van het verkeersvolume, die gepaard zou gaan met files en congestie in met name het weg- en luchtvervoer, naast toenemende kosten op het gebied van volksgezondheid en milieu. De Commissie stelde een pakket met zestig maatregelen voor die waren bedoeld om de economische groei los te koppelen van de verkeerstoename en om de ongelijke groei van de diverse vervoersvormen aan te pakken. Het doel van dit witboek was ook om het verkeersaandeel van het spoorvervoer, de binnenvaart en het zeevervoer over korte afstanden op het niveau van 1998 te stabiliseren. Hiervoor zouden maatregelen moeten worden genomen om het spoorvervoer te revitaliseren, het vervoer over zee en de binnenwateren te stimuleren en de onderlinge verbindingen tussen alle vormen van vervoer te bevorderen. Verder werd nadrukkelijk gewezen op de noodzaak om de richtsnoeren voor de trans-Europese netwerken (zie de infopagina over TEN-V, 3.5.1) te herzien, zodat deze kunnen worden aangepast aan de eisen van een uitgebreide Europese Unie en een nog grotere inspanning kan worden geleverd om grensoverschrijdende knelpunten uit de weg te ruimen. Het Witboek van 2001 was ook gericht op de rechten en plichten van de gebruikers van de vervoersdiensten, voorzag in een actieprogramma voor de verbetering van de verkeersveiligheid en consolideerde de rechten van de gebruikers en de kostentransparantie door de harmonisatie van de heffingsbeginselen.

Daarnaast is de Unie van start gegaan met een aantal ambitieuze technologieprojecten, waaronder het Galileo-systeem voor satellietnavigatie, het Europees beheersysteem voor spoorvervoer ERTMS en het Sesar-programma voor de verbetering van de infrastructuur van de luchtverkeersleiding.

In juni 2006 publiceerde de Commissie een tussentijdse evaluatie van het Witboek van 2001 (COM(2006)0314) getiteld “Europa duurzaam in beweging: duurzame mobiliteit voor ons continent”. De Commissie was van mening dat de in 2001 voorgenomen maatregelen niet toereikend waren om de geformuleerde doelstellingen te verwezenlijken, dus werden nieuwe instrumenten geïntroduceerd, zoals:

  1. actieplannen voor goederenlogistiek, voor de inzet van intelligente vervoerssystemen in Europa en voor stedelijke mobiliteit;
  2. Naiades en Naiades II, een geïntegreerd Europees actieplan voor de binnenvaart;
  3. strategische doelstellingen en aanbevelingen voor het zeevervoersbeleid van de EU tot 2018.

In juli 2008 heeft de Commissie het pakket “groener vervoer” voorgesteld, dat is toegespitst op een strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer. Het pakket bestond uit drie mededelingen van de Commissie en een voorstel tot herziening van Richtlijn 1999/62/EG, ook wel bekend als de Eurovignet-richtlijn (zie de infopagina over “Wegvervoer: harmonisatie van de wetgeving”3.4.3).

De uitkomsten van het in het Witboek van 2001 gestarte debat over de vooruitzichten op lange termijn van het vervoer (20 tot 40 jaar) werden gebundeld in de mededeling van de Commissie getiteld “Een duurzame toekomst voor het vervoer: naar een geïntegreerd, technologiegeleid en gebruikersvriendelijk systeem” (COM(2009)0279).

Op 28 maart 2011 publiceerde de Commissie haar Witboek over de toekomst van vervoer voor de periode tot 2050 getiteld “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011)0144). De Commissie beschreef de oude en nieuwe uitdagingen voor het vervoer en schetste de manier waarop deze uitdagingen kunnen worden overwonnen. Een van de tien doelstellingen die de Commissie in haar Witboek van 2011 heeft opgenomen, is de totstandbrenging van een interne Europese vervoersruimte. Hiertoe moeten alle resterende barrières tussen vervoerswijzen en nationale systemen verdwijnen, moet het integratieproces versoepeld worden en het ontstaan van multinationale en multimodale operatoren vereenvoudigd. Om spanningen en nadelige effecten te vermijden, werden een sterkere convergentie en handhaving van sociale regels, veiligheids- en milieuvoorschriften, normen inzake minimumdienstverlening en passagiersrechten nagestreefd. Op 1 juli 2016 heeft de Commissie een verslag voorgelegd in de vorm van een werkdocument (SWD(2016)0226) over de vorderingen bij de tenuitvoerlegging van het tienjarenplan van het witboek van 2011. Bijlage II bij dit verslag bevat een gedetailleerd overzicht van de tot dan toe ondernomen activiteiten.

In 2016 publiceerde de Commissie een mededeling getiteld “Een Europese strategie voor emissiearme mobiliteit” (COM(2016)0501), waarin zij maatregelen voorstelde om de decarbonisatie van het Europees vervoer te versnellen. De strategie is hoofdzakelijk gericht op het bereiken van de doelstelling van emissieloze mobiliteit, zoals vastgesteld in het Witboek uit 2011 over de toekomst van vervoer, om op passende wijze bij te dragen aan het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen van de Overeenkomst van Parijs (COP21).

In december 2020 presenteerde de Commissie haar strategie inzake duurzame en slimme mobiliteit, samen met een actieplan van 82 initiatieven als leidraad voor de werkzaamheden voor de periode tot 2024 (COM(2020)0789). Deze strategie bevat een routekaart met tien om het Europese vervoer resoluut op het juiste spoor te zetten voor een duurzame en slimme toekomst, en stelt hiertoe tien kerndomeinen vast. Uit de scenario’s die aan de strategie ten grondslag liggen — en die overeenkomen met de scenario’s die het uitgangspunt vormen van het klimaatplan voor 2030 — blijkt dat de diverse voorgestelde beleidsmaatregelen, mits ze voldoende ambitieus zijn, tegen 2050 kunnen leiden tot een vermindering van de vervoersemissies met 90 %. De transitie van het Europese vervoerssysteem naar duurzame, slimme en veerkrachtige mobiliteit wordt geïllustreerd met verscheidene mijlpalen, waaruit blijkt hoe ambitieus het toekomstige EU-beleid moet zijn.

In 2021 heeft de Commissie een aantal wetgevingsvoorstellen en -herzieningen op het gebied van vervoer ingediend, namelijk betreffende de herziening van de regeling voor de handel in emissierechten (ETS; inclusief voor de luchtvaart en het zeevervoer), infrastructuur voor alternatieve brandstoffen, en prestatienormen voor de uitstoot van CO2. Andere voorstellen en herzieningen worden binnenkort verwacht, met name inzake intelligente vervoersstelsels, trans-Europese netwerken (TEN-T), het initiatief voor een spoorwegcorridor (en de herziening van de verordening inzake het Europese spoorwegnet voor concurrerend goederenvervoer), en de uitwerking van post-Euro 6/VI-emissienormen voor auto’s, bestelwagens, vrachtwagens en bussen.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft niet alleen actieve steun verleend aan de liberalisering van de vervoersmarkten en het model van “duurzame mobiliteit”, maar is ook altijd blijven hameren op de noodzaak dit te combineren met een algehele harmonisatie van veiligheidsnormen en de maatschappelijke, fiscale en technologische omstandigheden.

Op 12 februari 2003 nam het Europees Parlement een resolutie aan over het Witboek van de Commissie van 2001 getiteld “Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen” (COM(2001)0370). In de resolutie wordt de nadruk gelegd op duurzaamheid als basis en norm voor het Europese vervoersbeleid en op het belang van de totstandbrenging van een alomvattend geïntegreerd vervoerssysteem. Dit moet gebeuren zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de concurrentiepositie van het wegvervoer en op basis van een rechtvaardige doorberekening die de infrastructuur- en externe kosten voor elke vorm van vervoer dekt. Het Parlement kwam met een groot aantal specifieke voorstellen voor elke afzonderlijke vorm van vervoer, veiligheid in het transportwezen, het tijdpad voor de voltooiing en de financiering van het TEN-V, een betere coördinatie met andere beleidsterreinen van de EU, en andere vervoersgerelateerde onderwerpen.

Op 25 september 2007 publiceerde de Commissie een Groenboek met de titel “Een nieuwe stedelijke mobiliteitscultuur” (COM(2007)0551), waarover het Parlement vervolgens op 9 juli 2008 een resolutie goedkeurde onder dezelfde titel. Het Parlement nam ook nog een andere resolutie aan op 23 april 2009 met de titel “Actieplan inzake stedelijke mobiliteit”. Het Parlement pleitte onder meer voor een geïntegreerde Europese aanpak van de stedelijke mobiliteit, die als een gemeenschappelijk referentiekader moet dienen voor Europese, nationale, regionale en lokale actoren. Kort daarna heeft de Commissie op dit verzoek gereageerd met een gelijknamige mededeling (COM(2009)0490), die op 20 september 2009 werd gepubliceerd.

Als antwoord op een nieuwe mededeling van de Commissie getiteld “Samen naar een concurrerend en zuinig stedelijk mobiliteitssysteem” (COM(2013)0913), gepubliceerd op 17 december 2013, nam het Parlement op 2 december 2015 een resolutie over duurzame stadsmobiliteit aan. In de resolutie worden de lidstaten en steden ertoe aangespoord om plannen voor duurzame stedelijke mobiliteit op te stellen waarin voorrang wordt gegeven aan vervoersmiddelen met een lage emissie, voertuigen die op alternatieve brandstoffen lopen en intelligente vervoerssystemen. De Commissie en de lidstaten werden ertoe aangespoord om voorbeelden van best practices op het vlak van ruimtelijke ordening en ruimtegebruik uit te wisselen die relevant zijn voor het opzetten van een duurzaam mobiliteitsnetwerk, alsook voor het opzetten van bewustmakingscampagnes om duurzame mobiliteit te bevorderen. Steden werden er ook toe aangezet deel te nemen aan het initiatief “Slimme steden en gemeenschappen — Europees Innovatiepartnerschap”.

Naar aanleiding van de mededeling van de Commissie (COM(2009)0279) getiteld “Een duurzame toekomst voor het vervoer: naar een geïntegreerd, technologiegeleid en gebruikersvriendelijk systeem” nam het Parlement op 6 juli 2010 een resolutie over een duurzame toekomst voor het vervoer aan. In de resolutie werd vooruitgeblikt naar het nieuwe witboek van 2011 en reageerde het Parlement ook op de mededeling van de Commissie door een hele reeks eisen naar voren te brengen met betrekking tot het gehele spectrum van het vervoersbeleid van de EU.

Het Parlement heeft twee resoluties aangenomen naar aanleiding van de publicatie van het Witboek van 2011. De eerste resolutie werd aangenomen op 15 december 2011 en is getiteld “Het stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem”. In deze resolutie beoordeelde het Parlement de hoofddoelstellingen die zijn uiteengezet in het Witboek van 2011 en gaf het aan gedeeltelijk tevreden te zijn met de vooruitgang bij de tenuitvoerlegging ervan. Wat betreft de totstandbrenging van een interne Europese vervoersruimte in 2020 werd in de resolutie gewezen op het onvoldoende benutte potentieel van het vervoer op veel gebieden en werd het belang benadrukt van een systeem met onderlinge koppeling en interoperabiliteit. Het Parlement staat zowel achter de tien doelstellingen voor een concurrerend en zuinig vervoerssysteem als achter de in het witboek vastgestelde streefcijfers voor 2030 en 2050.

Het Parlement nam op 9 september 2015 een tweede resolutie over de tenuitvoerlegging van het Witboek uit 2011 aan, getiteld “Inventarisatie en te nemen maatregelen voor duurzame mobiliteit”. In het kader van de tussentijdse evaluatie publiceerde de Commissie op 1 juli 2016 een werkdocument (SWD(2016)0226) getiteld “De tenuitvoerlegging van het Witboek over vervoer van 2011, vijf jaar na de publicatie ervan: resultaten en uitdagingen”. Het Parlement verzocht de Commissie om ten minste hetzelfde ambitieniveau te handhaven als in de oorspronkelijke doelstellingen. Daarnaast wees het Parlement erop dat er nog veel werk moest worden verricht op operationeel en financieel vlak om deze doelstellingen te bereiken. Het Parlement spoorde de Commissie ertoe aan om bijkomende wetgevende maatregelen voor te stellen, alsook een omvattende strategie om het vervoer koolstofarm te maken, zodat de doelstelling van een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met minstens 60 % in 2050 kan worden bereikt. Het Parlement deed een reeks aanbevelingen om alle vormen van vervoer te integreren om een doeltreffender, duurzamer, concurrerender, toegankelijker en gebruikersvriendelijker vervoerssysteem tot stand te brengen. Tot de belangrijkste punten behoorden de omschakeling naar andere wijzen van vervoer en comodaliteit, moderne infrastructuur en slimme financiering, stedelijke mobiliteit, mensen centraal stellen in het vervoersbeleid en de wereldwijde dimensie van vervoer. De beleidsondersteunende afdeling Structuur- en Cohesiebeleid van het Parlement heeft in november 2018 een studie gepubliceerd met de titel “Modal shift in European transport: a way forward” (Verschuiving tussen de vervoerswijzen in Europa: volgende stappen).

Bovendien benadrukte het Parlement in zijn resolutie van december 2017 over een Europese strategie voor emissiearme mobiliteit dat de vervoerssector een grotere bijdrage moet leveren aan de verwezenlijking van de klimaatdoelen. In dit verband benadrukte het Parlement onder meer het volgende:

  • de noodzaak van investeringen in multimodaliteit en openbaar vervoer;
  • de noodzaak van duidelijkere prijssignalen voor alle vervoerswijzen om meer recht te doen aan de beginselen “de vervuiler betaalt” en “de gebruiker betaalt”;
  • de rol van digitalisering in duurzame mobiliteit.

Het Parlement drong ook aan op een ambitieuzere benadering op het gebied van hernieuwbare energie in de vervoerssector dan is voorgesteld in de herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie, en op het invoeren van stimuleringsmaatregelen voor de uitrol van duurzame alternatieve brandstoffen voor vervoerswijzen waarvoor momenteel geen alternatieven voor vloeibare brandstof bestaan. Naar aanleiding van een mededeling van de Commissie met de titel “Naar een zo breed mogelijk gebruik van alternatieve brandstoffen – een actieplan inzake infrastructuur voor alternatieve brandstoffen” (COM(2017)0652) nam het Parlement in oktober 2018 een resolutie aan waarin het de Commissie verzocht een herziening voor te leggen van Richtlijn 2014/94/EU betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen en zich te concentreren op de correcte tenuitvoerlegging van die richtlijn.

Het Parlement was ook verheugd over de mededeling van de Commissie met de titel “Op weg naar geautomatiseerde mobiliteit” (COM(2018)0283), maar benadrukte in een resolutie van 15 januari 2019 dat de Europese spelers de handen ineen moeten slaan om wereldleider te worden op het gebied van autonoom vervoer.

Op 15 januari 2020 nam het Parlement een resolutie over de Europese Green Deal aan. Deze resolutie vormde de reactie van het Parlement op de mededeling van de Commissie over de Green Deal, en omvatte een aantal richtsnoeren voor vervoer, in een hoofdstuk getiteld “De overgang naar duurzame en slimme mobiliteit versnellen”.

Meer recentelijk, namelijk op 13 november 2020, nam het Parlement een resolutie aan over het investeringsplan voor een duurzaam Europa en de financiering van de Green Deal. Hierin is onder meer de input van de Commissie vervoer en toerisme opgenomen.

Naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak en de gevolgen hiervan voor het vervoer heeft het Parlement op 19 juni 2020 een resolutie aangenomen over toerisme en vervoer in en na 2020. Hierin roept het Parlement op tot snelle korte- en langetermijnsteun voor de sectoren vervoer en toerisme om hun voortbestaan en concurrentievermogen veilig te stellen. Sinds maart 2020 heeft het Parlement ook verschillende gerelateerde handelingen aangenomen in het kader van de spoedprocedure ter bestrijding van de onmiddellijke negatieve gevolgen van de pandemie voor de vervoerssector.

 

Davide Pernice