Sinds december 2009 heeft het toerismebeleid een eigen rechtsgrond. In het huidig meerjarig financieel kader (MFK) voor de periode 2021-2027 is er voor toerisme echter nog steeds geen aparte begroting.

Rechtsgrond

Artikel 6, punt d), en titel XXII, artikel 195 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

De toeristische sector in de EU in de strikte betekenis (traditionele aanbieders van reizen en toeristische diensten) omvat 2,3 miljoen bedrijven, voornamelijk kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). De sector is goed voor zo’n 12,3 miljoen banen. De sector “reizen en toerisme” bood in 2018 werkgelegenheid aan 5,1 % van de totale beroepsbevolking (wat overeenkomt met ongeveer 11,9 miljoen banen) en de rechtstreekse bijdrage van de sector aan het bbp van de EU bedroeg 3,9 %. Als we daarnaast ook rekening houden met de sterke verwevenheid met andere economische sectoren, liggen de cijfers van de toeristische sector nog veel hoger (10,3 % van het bbp en ten minste 11,7 % van de totale werkgelegenheid, wat neerkomt op 27,3 miljoen werknemers).

In 2019 bereikte het internationaal toerisme een volume van 1,5 miljard bezoeken wereldwijd (+ 4 %), waarvan 745 miljoen in Europa, oftewel 50 % van de markt. De uitbraak van de COVID-19-pandemie in maart 2020 ging gepaard met onzekerheid als gevolg van reisbeperkingen en gezondheidsvoorschriften, en vormt voor de sector toerisme momenteel de grootste uitdaging voor de toekomst.

Via het toerismebeleid kan de EU ook bredere beleidsdoelstellingen op het gebied van werkgelegenheid en groei nastreven. Aandacht voor het milieu zal de komende jaren steeds belangrijker worden voor het toerisme. Ook vandaag is dit aspect al aanwezig in projecten voor duurzaam, verantwoord en ethisch toerisme. In 2018 publiceerde het Europees Parlement een studie getiteld “Overtourism: impact and possible policy responses” (Overtoerisme: impact en mogelijke beleidsmaatregelen).

Resultaten

A. Algemeen beleid

De bijeenkomst van de Europese Raad van 21 juni 1999 over “toerisme en werkgelegenheid” vormde het startschot voor de EU om meer aandacht te besteden aan de bijdrage van toerisme aan de werkgelegenheid in Europa. In een mededeling getiteld “Een gezamenlijke aanpak voor de toekomst van het Europese toerisme” (COM(2001)0665) stelde de Europese Commissie een operationeel kader en een reeks maatregelen voor om de toeristische sector van de EU een stimulans te geven. De Raad schaarde zich achter deze door de Commissie voorgestelde aanpak, en met zijn resolutie van 21 mei 2002 over de toekomst van het Europese toerisme werd een nieuwe impuls gegeven aan samenwerking tussen publieke en private actoren in de toeristische sector van de EU, met als doel van Europa een toeristische topbestemming te maken.

Naar aanleiding daarvan lanceerde de Commissie een reeks maatregelen en acties. Met deze strategie werden heel wat resultaten geboekt, zoals:

  • satellietrekeningen voor toerisme per lidstaat, die uiteindelijk zouden worden opgenomen in de eerste Europese satellietrekening;
  • de lancering van een portaal om Europa als toeristische bestemming te promoten;
  • de organisatie van een Europees Forum voor toerisme, dat sinds 2002 elk jaar plaatsvindt en waarbij wordt samengewerkt met het land dat in de tweede helft van het jaar het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie vervult. Het 18e forum vond in 2019 plaats in Helsinki (Finland) onder het thema “Digital transformation as the engine of sustainable growth for the EU tourism sector” (Digitale transformatie als motor van duurzame groei voor de toeristische sector van de EU). In 2020 vond het forum online plaats vanuit Berlijn. De nadruk lag op het vinden van oplossingen om de crisis te boven te komen en het toerisme in Europa een nieuwe richting te geven.

Sinds 2001 heeft de Commissie tal van mededelingen gepubliceerd met beleidsrichtsnoeren voor de ontwikkeling van de toeristische sector. De meest recente mededeling dateert van 2014. Het gaat meer bepaald om de volgende teksten:

B. Specifieke maatregelen

1. Ten voordele van toeristen (reizigers en/of vakantiegangers)

Voor deze doelgroep zijn maatregelen ingevoerd om het overschrijden van grenzen te vereenvoudigen en om de gezondheid en veiligheid en de materiële belangen van toeristen te beschermen. Voorbeelden hiervan zijn Aanbeveling 86/666/EEG van de Raad betreffende brandbeveiliging in bestaande hotels, Richtlijn 2008/122/EG over het gebruik van onroerende goederen in deeltijd en Richtlijn (EU) 2015/2302 over pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen. Daarnaast zijn er regelingen ingevoerd met betrekking tot passagiersrechten in alle vervoerswijzen (2.2.3). Richtlijn 2006/7/EG van 15 februari 2006 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit is een voorbeeld van het verband tussen toerisme en andere gebieden die onder de bevoegdheid van de EU vallen. Met deze richtlijn werd Richtlijn 76/160/EEG van 8 december 1975 ingetrokken met ingang van 31 december 2014.

De Commissie heeft op verzoek van het Parlement een aantal initiatieven gelanceerd in de vorm van vijf voorbereidingsprogramma’s over onderwerpen die voor het Europese toerisme zeer actueel zijn.

Een daarvan is “Eden”, een initiatief om Europese toeristische topbestemmingen te promoten, gericht op weinig bekende of opkomende bestemmingen die voldoen aan de duurzaamheidsbeginselen. De financiering van dit voorbereidingsprogramma liep af in 2011, maar de Commissie heeft de uitvoering van het initiatief voortgezet als onderdeel van het programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen (Cosme).

Een ander initiatief is “Calypso”, dat gericht is op sociaal toerisme voor ouderen, kansarme jongeren, kansarme gezinnen en personen met een beperkte mobiliteit. In het kader van het programma werd gezorgd voor medefinanciering van verschillende transnationale partnerschappen om samenwerkings- en uitwisselingsmechanismen op het gebied van sociaal toerisme tot stand te brengen. De EU heeft onder meer geholpen bij de oprichting van e-Calypso, een platform waarop de vraag en het aanbod in verband met sociaal inclusieve toeristische vakanties worden gebundeld.

Onder het programma “duurzaam toerisme” valt onder meer de IJzeren Gordijn-route (“European Green Belt”), een traject dat 6 800 km aan paden omvat van de Barentszzee tot aan de Zwarte Zee en tot doel heeft het voormalige IJzeren Gordijn te transformeren tot een grensoverschrijdend netwerk van wandel- en fietspaden. “EuroVelo” is een netwerk van 14 langeafstandsfietsroutes dat wordt beheerd door de Europese Fietsersbond. In de bijgewerkte versie van de studie van het Europees Parlement over het Europees netwerk van fietspaden (2012) is een beoordeling van dit netwerk opgenomen.

Met programma’s ter bevordering van toerisme als “DiscoverEU” kunnen 18-jarige Europeanen in de hele EU rondreizen en zo kennismaken met de diversiteit van Europa.

De EU zorgt bovendien voor medefinanciering van grensoverschrijdende projecten voor duurzaam toerisme die tot doel hebben het toeristische aanbod in Europa te diversifiëren. Zo is recent (op 19 juli 2018) in het kader van Cosme een aanbestedingsprocedure opgestart om de ontwikkeling en promotie van transnationale thematische toeristische producten te ondersteunen door op zoek te gaan naar mogelijke samenwerkingsverbanden tussen de toeristische sector en de culturele en creatieve sector. Onder de vlag van het Cosme-programma zijn er tal van initiatieven opgestart, waaronder:

  • ondersteuning van concurrerende en duurzame groei in de toeristische sector (2017);
  • bevordering en ontwikkeling van producten en diensten in de sector van sport en wellness, en ondersteuning van het cultureel en industrieel erfgoed van Europa (2015);
  • stimulering van grensoverschrijdende toeristenstromen binnen de EU om ouderen en jongeren aan te sporen op reis te gaan in het laag- en middenseizoen (2014); en
  • optimale benutting van samenwerkingsmogelijkheden tussen toerisme, de luxegoederenindustrie en de creatieve sector (2014).

2. Ten voordele van de toeristische sector en de regio’s, en voor een verantwoord toerisme

Netwerkvorming tussen de belangrijkste toeristische regio’s in Europa kan op steun van de Commissie rekenen. In juli 2009 is het open netwerk van Europese toeristische regio’s NECSTouR opgericht. Dit netwerk dient als platform voor de uitwisseling van kennis en innovatieve oplossingen op het gebied van concurrerend en duurzaam toerisme. De EU biedt een reeks financieringsbronnen om toerisme in te zetten als hefboom voor regionale ontwikkeling en werkgelegenheid: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling voor duurzame projecten die verband houden met toerisme, het Interreg-programma, het Cohesiefonds voor milieu- en vervoersinfrastructuur, het Europees Sociaal Fonds voor werkgelegenheid, het Leonardo da Vinci-programma voor beroepsopleidingen, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling voor de diversificatie van de plattelandseconomie, het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP) en het zevende kaderprogramma voor onderzoek. In het meerjarig financieel kader (MFK) voor de periode 2021-2027 werd het CIP overigens vervangen door het programma voor de interne markt, en Horizon 2020 door Horizon Europa.

Sinds 1996 worden er in de EU geharmoniseerde statistische gegevens over toerisme verzameld. Op basis van Verordening (EU) nr. 692/2011 van 6 juli 2011 is een gemeenschappelijk kader tot stand gebracht voor de systematische ontwikkeling, productie en verspreiding van in de lidstaten verzamelde statistieken over toerisme. In 2013 heeft de Commissie een virtueel waarnemingscentrum voor toerisme opgericht om de verzameling en opslag van gegevens te coördineren en voor een grotere synergie te zorgen tussen de niveaus waar de besluitvorming op het gebied van toerisme plaatsvindt. In haar mededelingen van 27 november 1996 (COM(1996)0547) en 26 mei 1999 (COM(1999)0262) heeft de Commissie een EU-campagne bekendgemaakt en ontwikkeld ter bestrijding van sekstoerisme waarvan kinderen het slachtoffer zijn (zie ook hieronder in verband met preventie en schendingen).

3. Andere gerichte maatregelen

In recentere tijden is het jaar 2018 door de EU uitgeroepen tot het Toerismejaar EU-China. China is een van de grootste en snelst groeiende bronmarkten van de EU. Dit initiatief is bedoeld om minder bekende bestemmingen op de kaart te zetten, voor betere toeristische en reiservaringen te zorgen, economische samenwerking te bevorderen en vooruitgang te boeken op het gebied van visumversoepeling en vliegtuigverbindingen.

Op 19 maart 2019 vond er in Brussel ook een “showcaseconferentie” over toerisme plaats, georganiseerd door de Europese Commissie.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement sprak al in december 1996 zijn steun uit voor een EU-actie op het gebied van toerisme door zijn goedkeuring te hechten aan “Philoxenia”, het eerste meerjarenprogramma (1997-2000) ter ondersteuning van het Europese toerisme. Dit programma werd later ingetrokken, omdat de Raad er niet in slaagde een besluit te nemen met eenparigheid van stemmen.

In zijn resolutie van 30 maart 2000 over de uitvoering van maatregelen ter bestrijding van kindersekstoerisme verzocht het Parlement de lidstaten universeel bindende wetgeving met extraterritoriale werking in te voeren waarmee het mogelijk zou worden een onderzoek in te stellen, een rechtszaak aan te spannen en een straf uit te spreken ten aanzien van personen die in het buitenland misdrijven in verband met de seksuele uitbuiting van kinderen begaan. Op 27 oktober 2011 heeft het Europees Parlement een wetgevingsresolutie aangenomen (P7_TA(2011)0468) over het voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Op grond van Richtlijn 2011/93/EU van 13 december 2011 is kindersekstoerisme nu in de hele EU een strafbaar feit. Met name artikel 21 van die richtlijn bepaalt dat er nationale maatregelen moeten worden genomen om de organisatie van reizen met het oog op het plegen van dit soort strafbare feiten te voorkomen of te verbieden.

Nog voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon had het Parlement een reeks resoluties aangenomen over de richtsnoeren en initiatieven van de Commissie op het gebied van toerisme. Het meest vermeldenswaard zijn de resolutie van 8 september 2005 over nieuwe perspectieven en uitdagingen voor een duurzaam Europees toerisme, de resolutie van 29 november 2007 getiteld “Een nieuw EU-toerismebeleid: naar een sterker partnerschap voor het Europees toerisme”, en de resolutie van 16 december 2008 over de impact van het toerisme op kustregio’s: aspecten van regionale ontwikkeling. Het Parlement heeft zich ook gebogen over de gevolgen van het visumbeleid voor het toerisme en heeft zijn steun gegeven aan de promotie van Europese toeristische bestemmingen.

Daarnaast heeft het Parlement ook voorgesteld een keurmerk voor Europees erfgoed in te voeren en een grensoverschrijdende fietsroute langs het voormalige IJzeren Gordijn tot stand te brengen. De sector werd aangespoord het aanbod meer te diversifiëren om zo beter in te spelen op het seizoensgebonden karakter van toerisme.

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nam het Parlement op 27 september 2011 een resolutie aan op basis van een initiatiefverslag getiteld “Europa, toeristische topbestemming in de wereld”. De beleidsstrategie aan de hand van 21 acties die door de Commissie werd voorgesteld, kon weliswaar op de steun van het Parlement rekenen, maar dan met een grotere klemtoon op de bevordering van concurrerend, modern, hoogwaardig, duurzaam en voor iedereen toegankelijk toerisme en met aandacht voor de multiculturele dimensie van Europa. De leden van het Parlement benadrukten ook dat maatregelen op andere beleidsgebieden, zoals werkgelegenheid, fiscaliteit of consumentenrechten, van doorslaggevende betekenis kunnen zijn voor toerisme.

De oproep van het Parlement om in het kader van het MFK 2014-2020 een specifiek programma voor toerisme tot stand te brengen, werd echter verworpen door de Raad. Ook de Commissie zag zich in december 2014 gedwongen een aanbeveling over een reeks niet-bindende Europese kwaliteitsbeginselen op het gebied van toerisme, die zij in februari 2014 aan de Raad had voorgelegd, in te trekken. Het feit dat ook het Parlement voorstander was van de invoering van een “Europees merk voor kwaliteitstoerisme” (paragraaf 25 van de resolutie van 27 september 2011 en paragraaf 53 van de resolutie van 29 oktober 2015 over nieuwe uitdagingen en concepten voor de bevordering van toerisme in Europa) mocht hierbij niet baten.

Op 27 oktober 2015 nam het Parlement in tweede lezing een wetgevingsresolutie aan met het oog op de vaststelling van een nieuwe richtlijn voor een betere bescherming van reizigers die gebruikmaken van pakketreizen en tot intrekking van Richtlijn 90/314/EEG (P8_TA(2015)0366). Op 29 oktober 2015 nam het Parlement een resolutie over nieuwe uitdagingen en concepten voor de bevordering van toerisme in Europa aan. Deze gaat onder andere in op de digitalisering van distributiekanalen, de ontwikkeling van de nieuwe sector van de deeleconomie, het veranderende consumentengedrag, de noodzaak om geschoold personeel aan te trekken en te behouden, demografische veranderingen en seizoensgebondenheid. In deze resolutie verzoekt het Parlement de Commissie om een nieuwe strategie voor toerisme te presenteren, ter vervanging of actualisering van de mededeling van 30 juni 2010 getiteld “Europa, toeristische topbestemming in de wereld”, en om een nieuwe begrotingslijn voor toerisme in te voeren in het volgend meerjarig financieel kader. Daarnaast wordt de Europese uitvoerende macht ertoe aangespoord om samen te werken met de European Travel Commission om de leiderspositie van Europa in de toeristische sector in stand te houden, eventueel door de invoering van een merk “Bestemming Europa 2020”.

In het Europees Parlement plegen de Interfractiewerkgroep “Toerisme”, de Commissie vervoer en toerisme en de Taskforce toerisme geregeld overleg met vertegenwoordigers van internationale toeristische instanties. In februari 2018 vond er een vergadering plaats met de secretaris-generaal van de Wereldorganisatie voor Toerisme van de VN (UNWTO) waarbij een memorandum van samenwerking werd ondertekend om duurzaam toerisme in heel Europa te stimuleren. De Taskforce toerisme vraagt ook om een samenhangender beleid te voeren op het gebied van toerisme en stelt voor een aparte begrotingslijn voor toerisme tot stand te brengen. In zijn resolutie van 29 oktober 2015 spoorde het Parlement de Commissie ertoe aan Europa te blijven promoten als de toeristische topbestemming. Het Parlement wees in die tekst ook op het belang van het Europees toerisme als merk en verzocht om een intensievere samenwerking met internationale instanties. Onlangs publiceerde het Parlement een studie getiteld “European tourism: recent developments and future challenges” (Europees toerisme: recente ontwikkelingen en toekomstige uitdagingen).

Maatregelen in het kader van de COVID-19-uitbraak

Europa is de belangrijkste toeristische bestemming ter wereld. De toeristische sector is een essentieel onderdeel van de EU-economie en vertegenwoordigt 10 % van het bbp van de EU. Daarom is de EU vastbesloten deze sector er weer bovenop te helpen.

De gevolgen van de wereldwijde gezondheidscrisis worden steeds duidelijker. De groei van het Europese toerisme zal naar verwachting nog tot 2023 onder het niveau van 2019 blijven. In de eerste vier maanden van 2020 is het aantal bezoeken van internationale toeristen drastisch gedaald, met 44 % ten opzichte van dezelfde periode in 2019. Ook elders in de wereld was de situatie vergelijkbaar. Het banenverlies in de toeristische sector in Europa nam in 2020 enorme proporties aan. Tussen de 14,2 miljoen en 29,5 miljoen banen verdwenen dat jaar. Momenteel heerst er onzekerheid, en de duur van de beperkingen als gevolg van de pandemie zullen allesbepalend zijn voor de verliezen in de sector.

De Commissie heeft verschillende instrumenten voor een snelle respons ingezet: een voorstel waarmee de regels werden opgeschort die luchtvaartmaatschappijen ertoe verplichten de hun toegewezen slots op EU-luchthavens te gebruiken (COM(2020)0111); richtsnoeren met betrekking tot EU-passagiersrechten (C(2020)1830) en grenscontroles (C(2020)1753); en hulp bij de repatriëring van EU-onderdanen tijdens de lockdown van maart tot mei 2020.

In mei 2020 publiceerde de Commissie haar mededeling “Toerisme en vervoer in en na 2020” (COM(2020)0550) met richtsnoeren en aanbevelingen om het onbeperkte vrije verkeer veilig te herstellen en de binnengrenzen opnieuw te openen, het vervoer, de connectiviteit en toeristische diensten – met name de horeca – veilig te herstellen, de liquiditeitscrisis aan te pakken en het vertrouwen van de consument te herstellen. Ook over tegoedbonnen formuleerde de Commissie aanbevelingen. In het Parlement heeft een aantal plenaire debatten plaatsgevonden over de COVID-19-uitbraak, meer bepaald op 10 maart, 26 maart en 17 juni 2020. Tijdens de buitengewone vergaderperiode van 26 maart 2020 stelde het Parlement zijn standpunt vast over drie wetgevingsvoorstellen: de lancering van het Investeringsinitiatief Coronavirusrespons (P9_TA(2020)0042); de uitbreiding van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie tot volksgezondheidscrises (P9_TA(2020)0043); en de tijdelijke opschorting van de regels voor de toewijzing van slots op luchthavens (zie de eerder genoemde tekst COM(2020)0111 en P9_TA(2020)0041). Daarnaast heeft het Parlement tijdens de plenaire vergadering van 19 juni 2020 een resolutie over toerisme en vervoer in en na 2020 aangenomen, waarin wordt opgeroepen tot een snelle ondersteuning op korte en lange termijn voor de sectoren van vervoer en toerisme om hun voortbestaan en concurrentievermogen te waarborgen, en waarin wordt benadrukt dat de huidige crisis ook een historische kans biedt om het toerisme in de EU te moderniseren alsook toegankelijker voor mensen met een beperking en duurzamer te maken.

In maart 2021 nam het Parlement een initiatiefverslag aan over de ontwikkeling van een EU-strategie voor duurzaam toerisme (P9_TA(2021)0109) waarin het de lidstaten ertoe oproept onverwijld gemeenschappelijke en gecoördineerde criteria voor veilig reizen toe te passen. Dit omvat een gemeenschappelijk vaccinatiebewijs en een systeem voor de wederzijdse erkenning van vaccinatieprocedures voor medische doeleinden, samen met de uitrol van het EU-reisformulier, zo mogelijk digitaal, met volledige inachtneming van de regels inzake gegevensbescherming.

De lidstaten worden ertoe opgeroepen een gemeenschappelijk en niet-discriminerend EU-testprotocol met testvoorschriften voor vertrek tot stand te brengen, dat betrouwbaar en betaalbaar dient te zijn en moet bestaan uit sneltesttechnologieën, PCR-tests en andere alternatieven. Het Parlement betreurt ook het gebrek aan financiële en begrotingssteun en verzoekt de lidstaten tijdelijk verlaagde btw-tarieven voor de reis- en toerismesector in te stellen, gecombineerd met een speciaal stimuleringspakket voor micro-ondernemingen en kmo’s voor de periode 2020-2024.

Op 17 maart 2021 maakte de Commissie een mededeling bekend getiteld “Samen toewerken naar een veilige en duurzame heropening” (COM(2021)0129). Ook kwam de Commissie met een voorstel voor een verordening betreffende een kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele vaccinatie-, test- en herstelcertificaten teneinde het vrije verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken (digitaal groen certificaat) (COM(2021)0130), en een vergelijkbaar kader voor onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten wonen of verblijven (COM(2021)0140).

Het digitaal EU-covidcertificaat wordt in alle lidstaten aanvaard en helpt zo het recht op vrij verkeer voor alle inwoners van de EU te waarborgen.

 

Davide Pernice