Spoorwegvervoer

Het EU-beleid voor het spoorwegvervoer heeft tot doel één Europese spoorwegruimte tot stand te brengen. Na de openstelling van de spoorwegsector voor de concurrentie in 2001 zijn er in tien jaar tijd drie spoorwegpakketten aangenomen en heeft er één herschikking van de wetgeving plaatsgevonden. Een vierde pakket, dat ontworpen was om de interne Europese spoorwegruimte te voltooien, is goedgekeurd in april 2016 (de technische pijler) en december 2016 (de marktpijler).

Rechtsgrond en doelstellingen

Artikel 100, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Het doel van een gemeenschappelijk vervoersbeleid is het garanderen van zowel de mededinging als de vrijheid van dienstverlening. Dit vereist dat de technische, administratieve en veiligheidsvoorschriften worden geharmoniseerd, hetgeen essentieel is voor de interoperabiliteit van de nationale spoorwegsystemen. Ook de maatregelen met betrekking tot milieu- en consumentenbescherming vergen een zekere mate van harmonisatie om concurrentieverstoring te voorkomen en voor nieuwe ondernemingen de toegang tot de markt te vergemakkelijken.

In haar Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011)0144) uit 2011 bepaalde de Commissie als doelstelling dat in 2050 het middellangeafstandsvervoer van passagiers grotendeels via het spoor moet verlopen. Op de middellange termijn (uiterlijk in 2030) moet de lengte van het bestaande hogesnelheidsnet worden verdrievoudigd en moet er in alle lidstaten een dicht spoorwegnet in stand worden gehouden. Op de lange termijn moet er een EU-netwerk voor hogesnelheidstreinen worden voltooid.

Resultaten

A. Interoperabiliteit

Met de aanneming van Richtlijn 96/48/EG van 23 juli 1996 betreffende de interoperabiliteit van het trans-Europese hogesnelheidsspoorwegsysteem en Richtlijn 2001/16/EG van 19 maart 2001 betreffende de interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem heeft de EU een proces in gang gezet waarmee treinen probleemloos en op een veilige manier van een netwerk in de ene lidstaat naar dat in een andere lidstaat moeten kunnen overgaan. Voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijnen zijn al een aantal technische oplossingen (zogeheten “technische specificaties voor interoperabiliteit” of TSI’s) geformuleerd.

Deze twee richtlijnen zijn gewijzigd en geactualiseerd bij Richtlijn 2004/50/EG van 29 april 2004. Tegelijkertijd werd het toepassingsgebied van de richtlijn uitgebreid tot het hele conventionele Europese spoorwegnet, waardoor dit in januari 2007 volledig kon worden opengesteld voor het nationale en internationale goederenvervoer en in januari 2010 voor het internationale personenvervoer. Met Richtlijn 2008/57/EG van 17 juni 2008, later gewijzigd bij Richtlijn 2009/131/EG en Richtlijn 2011/18/EU, zijn de eerdere richtlijnen herschikt in één tekst. Als onderdeel van het vierde spoorwegpakket werd vervolgens Richtlijn 2008/57/EG zelf ook herschikt bij Richtlijn (EU) 2016/797 van 11 mei 2016 betreffende de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de Europese Unie.

In 2005, 2008, 2012 en 2016 hebben vertegenwoordigers van de spoorwegindustrie en de Commissie memoranda van overeenstemming ondertekend om de technische belemmeringen voor interoperabiliteit terug te dringen en de belangrijkste doelstellingen van samenwerking en engagement tussen de partners vast te stellen.

Sinds 1 januari 2007 is het nationale en internationale goederenvervoer volledig opengesteld voor concurrentie. Om het internationale netwerk voor goederenvervoer beter te benutten en de interoperabiliteit ervan te verbeteren, heeft de EU in Verordening (EU) nr. 913/2010 van 22 september 2010 inzake het Europese spoorwegnet voor concurrerend goederenvervoer negen corridors voor concurrerend goederenvervoer in de EU vastgesteld. Doel was de spoorwegen concurrerender te maken ten opzichte van andere vervoerswijzen voor goederen die door meerdere lidstaten heen worden vervoerd. Verordening (EU) nr. 913/2010 is gewijzigd bij Verordening (EU) 1316/2013 van 11 december 2013 tot vaststelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen voor de periode 2014 tot 2020. In 2015 is Verordening (EU) nr. 1316/2013 gewijzigd bij Verordening (EU) 2015/1017 van 25 juni 2015 betreffende het Europees Fonds voor strategische investeringen, de Europese investeringsadvieshub en het Europese investeringsprojectenportaal. Commissievoorstel COM(2016)0597 had betrekking op de verlenging van de looptijd van het Europees Fonds voor strategische investeringen en de invoering van technische verbeteringen voor dat fonds en de Europese investeringsadvieshub, en is op 16 oktober 2017 in werking getreden.

In het kader van het vierde spoorwegpakket is Verordening (EEG) nr. 1192/69 van 26 juni 1969 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen ingetrokken en vervangen door Verordening (EU) 2016/2337 van 14 december 2016. Verordening (EG) nr. 1370/2007 van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor is ook gewijzigd in het kader van het vierde spoorwegpakket. Met Verordening (EU) 2016/2338 van 14 december 2016, die ook wel bekendstaat als de verordening inzake openbaredienstverplichtingen, is Verordening (EG) nr. 1370/2007 gewijzigd, waarin de openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor wordt behandeld.

B. Het Europees Spoorwegbureau en spoorwegveiligheid

Teneinde de interoperabiliteit en de veiligheid van het spoorwegnet in de EU te verbeteren, is krachtens Verordening (EG) nr. 881/2004 van 29 april 2004 het Europees Spoorwegbureau (ESB) opgericht, dat in Rijsel en Valenciennes (Frankrijk) gevestigd is. Het Bureau heeft zelf geen beslissingsbevoegdheid, maar helpt de Commissie bij het opstellen van ontwerpbesluiten op het vlak van het Europese spoorwegnet en door gemeenschappelijke veiligheidsdoelstellingen te bepalen. Op 16 december 2008 werden aan het ESB bij Verordening (EG) nr. 1335/2008 nieuwe taken toegewezen. Op 11 mei 2016 werd Verordening (EG) nr. 881/2004 in het kader van het vierde spoorwegpakket ingetrokken en vervangen door Verordening (EU) 2016/796 betreffende het Spoorwegbureau van de Europese Unie, teneinde bij te dragen tot de verdere ontwikkeling en het doeltreffende functioneren van één Europese spoorwegruimte, het garanderen van een hoog niveau van spoorwegveiligheid en -interoperabiliteit en de verbetering van het concurrentievermogen van de spoorwegen. Het ESB is nu de enige bevoegde instantie voor de afgifte van vergunningen voor voertuigen (locomotieven en wagons) die bestemd zijn voor grensoverschrijdende activiteiten, en voor de verstrekking van unieke veiligheidscertificaten aan spoorwegondernemingen die in meerdere lidstaten actief zijn.

Tussen begin 2020 en juli 2021 werkte het Parlement aan een initiatiefverslag over spoorwegveiligheid en -seingeving: beoordeling van de voortgang bij de invoering van het Europees beheersysteem voor het spoorverkeer (ERTMS) (2019/2191(INI)). Het ontwerpverslag werd tijdens de plenaire vergadering van juli 2021 aangenomen.

C. Sociale harmonisatie

Richtlijn 2005/47/EG van de Raad van 18 juli 2005 regelt de arbeidsvoorwaarden van mobiele werknemers die interoperabele grensoverschrijdende diensten in de spoorwegsector verrichten. Deze richtlijn is gebaseerd op een akkoord tussen de sociale partners in de spoorwegsector van de EU. Voorts heeft Richtlijn 2007/59/EG van 23 oktober 2007 betrekking op de geharmoniseerde minimumeisen inzake kwalificatie en certificering van machinisten in de EU. In deze richtlijn wordt bepaald dat elke machinist moet beschikken over een vergunning en een geharmoniseerd aanvullend bevoegdheidsbewijs. Dit is de grondslag voor de wederzijdse erkenning van bevoegdheidsbewijzen waarin de richtlijn voorziet. Sinds oktober 2011 worden verklaringen of bevoegdheidsbewijzen verstrekt aan machinisten die grensoverschrijdend vervoer, cabotage of goederenvervoer binnen een andere lidstaat verzorgen, of die werkzaam zijn in ten minste twee verschillende lidstaten.

D. Toegang van spoorwegondernemingen tot infrastructuur

Richtlijn 95/18/EG van 19 juni 1995 betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen bepaalt dat een spoorwegonderneming haar recht op toegang tot de infrastructuur van de lidstaten alleen kan doen gelden als ze over een bedrijfsvergunning beschikt. Deze vergunning wordt afgegeven door de lidstaat waar de onderneming is gevestigd, mits is voldaan aan bepaalde gemeenschappelijke voorwaarden (goede reputatie, financiële draagkracht en beroepsbekwaamheid). De richtlijn is gewijzigd bij Richtlijn 2001/13/EG van 26 februari 2001, waarin de (veiligheidsgerelateerde, technische, economische en financiële) voorwaarden zijn vastgelegd voor de uitoefening van het beroep van spoorwegvervoerder op het gehele grondgebied van de EU en waarmee wordt voorzien in de toelatingsprocedure voor het verrichten van goederenvervoer per spoor op het grensoverschrijdende Europese netwerk.

Met Richtlijn 2012/34/EU van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte zijn Richtlijn 95/18/EG en Richtlijn 2001/13/EG vervolgens vervangen en ingetrokken. Zo werden de beginselen met betrekking tot de ontwikkeling van het spoor (die onder meer gericht moet zijn op de scheiding van infrastructuurbeheer en vervoersactiviteiten), de verstrekking van vergunningen aan spoorwegondernemingen en de infrastructuurheffingen in één richtlijn opgenomen. In het algemeen wordt met deze richtlijn de concurrentie gestimuleerd met transparantere voorwaarden voor markttoegang, een duidelijke boekhoudkundige scheiding en sterkere nationale toezichthoudende instanties.

Het vierde spoorwegpakket was bedoeld om de interne Europese spoorwegruimte te voltooien en de interoperabiliteit te verbeteren. Op 14 december 2016 werd Richtlijn (EU) 2016/2370 tot wijziging van Richtlijn 2012/34/EU, met betrekking tot de openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor en het beheer van de spoorweginfrastructuur (die ook wel bekendstaat als de beheersrichtlijn) goedgekeurd.

Ook Richtlijn 95/18/EG van 19 juni 1995 betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen werd gewijzigd bij Richtlijn 2004/49/EG van 29 april 2004, op grond waarvan elke spoorwegonderneming een veiligheidscertificaat moet hebben om toegang te kunnen krijgen tot de infrastructuur. Richtlijn 2004/49/EG werd gewijzigd bij Richtlijn 2008/110/EG van 16 december 2008 en wordt ook wel de spoorwegveiligheidsrichtlijn genoemd. Richtlijn 2008/110/EG is in het kader van het vierde spoorwegpakket gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2016/798 van 11 mei 2016 inzake spoorwegveiligheid.

E. Geluidsoverlast door treinen

Richtlijn 2002/49/EG van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai vormt de grondslag waarmee EU-maatregelen getroffen kunnen worden ter beperking van de door spoorwegvoertuigen en -infrastructuur veroorzaakte geluidsemissies, die hebben geleid tot specifieke richtsnoeren die in 2003 zijn vastgesteld en in juni 2006 in werking zijn getreden. In april 2011 zijn met een aanvullend besluit van de Commissie de technische specificaties voor interoperabiliteit voor rollend spoorwegmaterieel herzien. Op 8 juli 2008 publiceerde de Commissie een mededeling met als titel “Geluidsreducerende maatregelen voor bestaand goederenmaterieel” (COM(2008)0432) waarin als doelstelling werd bepaald alle goederenwagons uiterlijk in 2015 te moderniseren. Om spoorwegondernemingen ertoe aan te moedigen hun wagons uit te rusten met minder lawaaierige remmen, is in Richtlijn 2012/34/EU ook voorzien in een nieuw, naar geluid gedifferentieerd inningssysteem voor heffingen (Europees systeem voor treinbesturing – European Train Control System, ETCS).

Rol van het Europees Parlement

In het kader van zijn wetgevingsbevoegdheden heeft het Parlement ingestemd met de meeste harmonisatievoorstellen van de Commissie, maar het heeft tegelijkertijd duidelijk gemaakt dat het aan bepaalde aspecten bijzonder belang hecht:

  1. In zijn resolutie van 11 maart 2008 over een duurzaam Europees vervoersbeleid heeft het Parlement zich uitdrukkelijk achter de invoering van het Europees beheersysteem voor het spoorwegvervoer ERTMS/ETCS geschaard, om technische hindernissen uit de weg te ruimen, en verzocht het stappen te ondernemen in de richting van de totstandbrenging van één Europese spoorwegregio.
  2. In zijn resolutie van 11 maart 2009 over groener vervoer en internalisering van externe kosten riep het Parlement de Commissie op onverwijld stappen te ondernemen om concrete voorstellen voor alle vervoerswijzen te doen. Daarnaast riep het de Commissie op een volledig concept voor de berekening en het in rekening brengen van de externe kosten en hun effectbeoordelingen op grond van een begrijpelijk model voor te leggen. Verder riep het Parlement de Commissie op een voorstel te redigeren voor een richtlijn betreffende geluidsafhankelijke infrastructuurheffingen voor locomotieven en wagons.
  3. In zijn resolutie van 9 september 2015 met als titel “Tenuitvoerlegging van het Witboek over vervoer uit 2011: inventarisatie en de weg vooruit naar duurzame mobiliteit”, drong het Parlement met betrekking tot het spoorvervoer aan op snelle goedkeuring van het vierde spoorwegpakket. De Commissie vervoer en toerisme heeft in 2017 een voorstel onderzocht voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer (COM(2017)0548) waarover het Parlement in november 2018 een resolutie heeft aangenomen. In oktober 2020 zijn de interinstitutionele onderhandelingen met succes afgerond en de verordening is op 17 mei 2021 in het Publicatieblad bekendgemaakt.

Op 15 december 2020 heeft het Parlement zijn goedkeuring gehecht aan het interinstitutioneel akkoord tot instelling van het Europees Jaar van de spoorwegen 2021. Volgens dit verslag zullen in het kader van het Europees Jaar onder meer initiatieven worden ontplooid om de essentiële rol van het spoor in het vervoer van deur tot deur te benadrukken en om oplossingen voor werkverkeer en woon-werkverkeer per spoor aan te moedigen. Om de gebieden in kaart te brengen waar investeringen in spoorweginfrastructuur bij uitstek nodig zijn, is de Commissie verzocht na te gaan of het mogelijk is een index van spoorconnectiviteit op te stellen om de samenhang, kwaliteit en diversiteit van het spoorwegnet in de EU te beoordelen evenals de toegankelijkheid wat betreft de geboden opties voor intermodaal vervoer.

Reactie op de COVID-19-uitbraak

1. Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun

In hun “Overzicht van de staatssteunregels die tijdens de COVID-19-uitbraak van toepassing zijn op de sector landvervoer” bevelen de diensten van de Commissie de lidstaten aan om, indien er snel actie moet worden ondernomen, overheidsopdrachten voor diensten af te sluiten in de zin van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. Bovendien zijn de algemene regels inzake diensten van algemeen economisch belang van toepassing. Daarmee worden de voorwaarden geregeld waaronder compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang kan worden toegekend. Mits aan alle vereisten wordt voldaan, is aanmelding op grond van de staatssteunregels niet nodig.

Het voorstel voor een verordening (COM(2020)0260) had tot doel de regels van Richtlijn 2012/34/EU tijdelijk in te trekken (zie hierboven) door nationale autoriteiten en belanghebbenden uit de spoorwegsector meer mogelijkheden te bieden om de negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie op te vangen: de kwijtschelding, de verlaging of uitstel van de heffingen voor de toegang tot en het gebruik van spoorweginfrastructuur en de schrapping van reserveringskosten. Deze verordening bestreek een referentieperiode tot en met 31 december 2020.

2. Verlenging van de omzettingstermijnen

Gezien de ernstige gevolgen van de pandemie kunnen vervoersondernemingen en vervoerders en andere betrokken personen misschien niet de nodige formaliteiten of procedures vervullen om aan bepaalde bepalingen van het EU-recht te voldoen. Verordening (EU) 2020/698 heeft betrekking op de toepassing van twaalf wetgevingsteksten (richtlijnen en verordeningen) op alle vervoerswijzen, met inbegrip van het spoorvervoer, verlengt de termijnen voor de vernieuwing of verlenging van certificaten, getuigschriften en vergunningen, en stelt bepaalde periodieke controles en opleidingen uit. Deze tekst werd in mei 2020 door het Parlement aangenomen. Richtlijn (EU) 2020/700 verlengt de definitieve omzettingstermijn van Richtlijn (EU) 2016/797 betreffende de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de Europese Unie en Richtlijn (EU) 2016/798 inzake veiligheid op het spoor met drie maanden (van 16 juni tot en met 16 september), aangezien in 2019 slechts acht lidstaten beide richtlijnen hadden omgezet. Richtlijn (EU) 2020/700 werd in mei 2020 door het Parlement en de Raad aangenomen. In september 2020 heeft het Parlement zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel voor een verordening tot vaststelling van maatregelen voor een duurzame spoorwegmarkt naar aanleiding van de COVID-19-pandemie (2020/0127(COD)), dat was bedoeld om het bestaande kader voor het spoorvervoer te voltooien. Op die manier kunnen de nationale autoriteiten en belanghebbenden in de spoorwegsector de negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie opvangen en inspelen op de dringende behoeften van de spoorwegsector zolang deze gevolgen van die crisis aanhouden.

 

Davide Pernice