Luchtvervoer: marktregels

De instelling van de eengemaakte luchtvaartmarkt eind jaren 90 heeft de luchtvaartindustrie ingrijpend veranderd en in hoge mate bijgedragen tot de sterke groei van het luchtverkeer in Europa in de afgelopen twintig jaar.

Rechtsgrondslag

Artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Een eengemaakte markt voor luchtvervoer in Europa tot stand brengen, toezien op het correcte functioneren daarvan, en deze voor zover mogelijk uitbreiden tot een aantal niet-EU-landen.

Resultaten

Het luchtvervoer heeft zich in de loop der tijd ontwikkeld onder leiding en toezicht van de nationale autoriteiten. In Europa resulteerde dit veelal in monopolistische nationale luchtvaartmaatschappijen en luchthavens in eigendom en/of onder het beheer van de overheid. Het internationale luchtvervoer heeft zich, uitgaande van de interstatelijke bilaterale overeenkomsten waarop het is gebaseerd, dienovereenkomstig uitgebreid, waarbij met name de regelgeving inzake markttoegang en eigenaarschap van luchtvaartmaatschappijen onder strikt toezicht stond.

Na de voltooiing van de interne markt hebben diverse reeksen EU-regelgevingsmaatregelen de beschermde nationale luchtvaartmarkten geleidelijk omgevormd tot een concurrerende eengemaakte markt voor luchtvervoer (in feite is de luchtvaart de eerste – en grotendeels nog steeds de enige – vervoerstak die heeft geprofiteerd van een volledig geïntegreerde eengemaakte markt). Met name onder invloed van het eerste (1987) en het tweede (1990) pakket van regelgeving van de Europese Akte werden de tarief- en capaciteitsregelingen geleidelijk versoepeld. In 1992 had het derde maatregelenpakket (bestaande uit de Verordeningen (EEG) nrs. 2407/92, 2408/92 en 2409/92 van de Raad, die inmiddels zijn vervangen door Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad), tot gevolg dat alle nog resterende handelsbeperkingen voor Europese luchtvaartmaatschappijen die binnen de EU opereren, werden opgeheven. De Europese eengemaakte luchtvaartmarkt die zodoende een feit werd, werd vervolgens uitgebreid met Noorwegen, IJsland en Zwitserland, en via de European Common Aviation Area Agreement[1] kunnen mogelijk nog verdere uitbreidingen met buurlanden plaatsvinden.

In het derde maatregelenpakket kwamen voor de nationale luchtvaartmaatschappijen “communautaire luchtvaartmaatschappijen” in de plaats, en werd het basisbeginsel vastgesteld dat elke communautaire luchtvaartmaatschappij naar eigen inzicht passagiers- en vrachttarieven kan vaststellen en zonder enigerlei vergunning of machtiging toegang heeft tot elke route binnen de EU (met uitzondering van een aantal zeer bijzondere routes waarvoor de lidstaten onder bepaalde voorwaarden en gedurende een beperkte periode openbaredienstverplichtingen kunnen opleggen).

Tevens werden in het derde pakket de eisen vastgelegd waaraan communautaire luchtvaartmaatschappijen moeten voldoen om te kunnen gaan of te blijven vliegen. Het betreft met name de volgende eisen:

  1. Zij moeten eigendom zijn of metterdaad onder toezicht staan van lidstaten en/of onderdanen van lidstaten, en hun hoofdzetel moet in een lidstaat zijn gevestigd.
  2. Hun financiële moet situatie gezond zijn. Zij moeten naar behoren verzekerd zijn tegen aansprakelijkheid bij ongevallen.
  3. Zij moeten beschikken over de beroepsbekwaamheid en organisatorische capaciteit om de veiligheid van hun activiteiten in overeenstemming met de geldende regelgeving te waarborgen. Zij moeten deze capaciteit kunnen aantonen door middel van het hun toegekende “bewijs luchtvaartexploitant”.

Daarnaast zijn tegelijkertijd gemeenschappelijke regels vastgesteld om de goede werking van de eengemaakte luchtvaartmarkt te waarborgen, die met name het volgende vereisen: 1) een gelijk speelveld en 2) een hoog en uniform niveau van bescherming van passagiers.

Om een gelijk speelveld te waarborgen is de wetgeving inzake staatssteun (artikelen 107 en 108 VWEU) en mededinging (artikelen 101 t/m 109 VWEU – fusies, allianties, prijsafspraken e.d.) ook van toepassing op het luchtvervoer. De Commissie heeft richtsnoeren vastgesteld om overheidsfinanciering in de sector te beoordelen (voor luchtvaartmaatschappijen in 1994; voor luchthavens alsook voor aanloopsteun ten behoeve van luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven in 2005). Deze richtsnoeren zijn in het voorjaar van 2014 geactualiseerd.

Er zijn EU-regels die waarborgen dat alle luchtvaartmaatschappijen gelijke rechten en gelijke kansen op toegang tot aan het luchtvervoer gerelateerde diensten krijgen. Dit is echter niet het geval in sommige derde landen, waar discriminerende praktijken en subsidies een oneerlijk concurrentievoordeel kunnen verschaffen aan luchtvaartmaatschappijen uit die landen zelf.

Om deze situatie te verhelpen is met Verordening (EU) 2019/712 van 17 april 2019 inzake de bescherming van de mededinging in de luchtvaart, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 868/2004 een mechanisme ingesteld om eerlijke mededinging te waarborgen en een hoge verbindingsgraad in de hele EU te behouden. Om deze doelstellingen te bereiken, heeft de Commissie uit hoofde van die verordening de bevoegdheid om onderzoeken in te stellen naar maatregelen met een onderdrukkend effect en daaromtrent besluiten te nemen, indien een praktijk die de mededinging verstoort schade heeft veroorzaakt of duidelijk schade dreigt te veroorzaken voor een luchtvaartmaatschappij uit de EU. De verordening is in werking getreden op 30 mei 2019.

Eerlijke toegang tot luchthavens en luchthavendiensten wordt gewaarborgd door Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad, waarin is bepaald dat op overbelaste luchthavens de slots (d.w.z. toestemming om te landen en op te stijgen op een specifieke datum en een specifiek tijdstip) op een billijke, niet-discriminerende en transparante wijze door een onafhankelijke “slotcoördinator” aan luchtvaartmaatschappijen worden toegewezen. Om de toewijzing van slots nog efficiënter te maken en met het oog op een optimaal gebruik van de luchthavencapaciteit[2] heeft de Commissie in 2011 een wijzigingsvoorstel gedaan. De onderhandelingen over dit voorstel werden echter in 2013 stopgezet. In het werkprogramma van de Commissie van 2023 was een nieuw voorstel opgenomen voor een herziening van de verordening inzake luchthavenslots in het derde kwartaal van 2023.

Met Richtlijn 96/67/EG van de Raad werd een geleidelijke openstelling voor concurrentie in de markt voor grondafhandelingsdiensten bewerkstelligd. Een voorstel van de Commissie uit 2011 om deze markt op de grootste Europese luchthavens nog verder open te stellen, werd echter in 2014 weer ingetrokken. In Richtlijn 2009/12/EG zijn de basisbeginselen vastgelegd voor het heffen van de luchthavengelden die door luchtvaartmaatschappijen worden betaald voor het gebruik van de luchthavenfaciliteiten en -diensten.

Om eerlijke toegang tot distributienetwerken te garanderen en te voorkomen dat deze van invloed zijn op de keuze van de consument, zijn er in 1989 gemeenschappelijke regels ingevoerd. Deze regels bepalen dat geautomatiseerde boekingssystemen (computerised reservation systems of CRS’en, die als “technische intermediairs” tussen luchtvaartmaatschappijen en reisbureaus fungeren) op de computerschermen van reisbureaus op niet-discriminerende wijze de luchtdiensten van alle luchtvaartmaatschappijen moeten laten zien (Verordening (EG) nr. 80/2009). De CRS’en hebben echter aan belang ingeboet doordat er steeds meer en breder gebruik wordt gemaakt van onlinedistributiesystemen, bijvoorbeeld via de websites van luchtvaartmaatschappijen. De Commissie is voornemens een herziening van de verordening goed te keuren om de regels te actualiseren.

Om passagiers en vliegtuigen te beschermen en te zorgen voor een hoog en uniform veiligheidsniveau in de gehele EU, zijn de nationale veiligheidsvoorschriften inmiddels vervangen door gemeenschappelijke veiligheidsvoorschriften, die geleidelijk zijn uitgebreid tot de gehele luchtvervoersketen. Daarnaast is het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart opgericht, om wettelijke veiligheidsvoorschriften op te stellen en toe te zien op de uitvoering daarvan[3]. Ook zijn de beveiligingseisen op alle luchthavens in de EU geharmoniseerd om kwaadwillige acties tegen luchtvaartuigen en vliegtuigpersoneel beter te kunnen voorkomen[4]. Bovendien zijn er gemeenschappelijke regels (Verordening (EG) nr. 261/2004) ingevoerd om de rechten van luchtvaartpassagiers te beschermen, zodat zij in geval van ernstige vertraging of annulering van hun vlucht kunnen rekenen op een minimaal niveau aan bijstand. Hoewel de geldende regels ervoor zorgen dat de rechten van luchtvaartpassagiers veel beter worden beschermd dan in enige andere regio ter wereld, blijken deze regels soms moeilijk toe te passen, wat leidt tot frequente rechtszaken[5]. In maart 2013 heeft de Commissie een nieuw voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 261/2004 (COM(2013)0130) ingediend om de handhaving van EU-regels te verbeteren door de kernbeginselen en impliciete passagiersrechten te verduidelijken. De gewone wetgevingsprocedure in kwestie is echter nooit volledig doorlopen. De Commissie is van plan in 2023 een nieuwe hervorming van de passagiersrechten voor te stellen, die tevens gericht zal zijn op mogelijkheden voor vervoersbewijzen voor reizen bestaande uit een combinatie van transportmiddelen.

In oktober 2022 ondertekenden de EU en de ASEAN[6] een luchtvervoersovereenkomst die de rechtstreekse verbindingen tussen beide gebieden zal vergroten en de mogelijkheden voor luchtvervoer zal verruimen, en tegelijkertijd zal zorgen voor betere regels en normen.

In januari 2023 is Richtlijn 89/629/EEG van de Raad betreffende de beperking van de geluidsemissie van civiele subsonische straalvliegtuigen ingetrokken omdat Richtlijn 2006/93/EG een volledige uitfasering van alle luchtvaartuigen die niet voldeden aan de geluidsemissiegrenswaarden van de richtlijn vereiste, waardoor Richtlijn 89/629/EEG achterhaald werd.

Reactie op de COVID-19-crisis

Na de COVID-19-uitbraak zijn diverse maatregelen vastgesteld om de problemen waarmee de luchtvaartsector zich geconfronteerd zag, aan te pakken:

  • Verordening (EU) 2020/459 van 30 maart 2020 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad betreffende de toewijzing van slots op communautaire luchthavens, om luchtvaartmaatschappijen vrij te stellen van de verplichting om hun slots te gebruiken door lege vliegtuigen te laten vliegen (“spookvluchten”). Dit mechanisme is meerdere malen verlengd. In juli 2021 heeft de Commissie opnieuw voorgesteld de regels inzake bovengenoemde vrijstelling te verlengen tot oktober 2023, en het Parlement en de Raad hebben daarmee in oktober 2022 ingestemd. In het algemeen zal deze herziening luchtvaartmaatschappijen meer flexibiliteit bieden om te reageren op onverwachte ontwikkelingen in de nabije toekomst. De oorlog in Oekraïne heeft ook aangetoond dat andere soorten onvoorziene ontwikkelingen op bepaalde routes ernstige en blijvende gevolgen kunnen hebben voor het luchtverkeer en voor het vermogen van luchtvaartmaatschappijen om te voldoen aan de normale vereisten inzake slotbezetting.
  • Verordening (EU) 2020/696 van 25 mei 2020 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap naar aanleiding van de COVID-19-pandemie (verordening inzake luchtdiensten). De tijdelijke maatregelen omvatten een wijziging van de licentievoorschriften voor luchtvaartmaatschappijen in geval van financiële problemen ten gevolge van de pandemie; een vereenvoudiging van de procedures voor het opleggen van verkeersrechtenbeperkingen; en efficiëntere toekenningsprocedures voor grondafhandelingscontracten. De Commissie is voornemens in 2023 een herziening van de verordening inzake luchtdiensten goed te keuren.

Met het oog op het risico van een ernstige economische recessie heeft de Commissie een tijdelijk kader voor staatssteunmaatregelen gepubliceerd (dat al meerdere keren is geactualiseerd). Dit maakt het mogelijk dat EU-lidstaten bijstand verlenen aan ondernemingen, bovenop datgene wat mogelijk is onder de huidige staatssteunregels. De lidstaten hebben sindsdien een aantal maatregelen voor de gehele economie en enkele sectorspecifieke maatregelen voorgesteld. In maart 2023 werd het tijdelijke kader uitgebreid tot steunmaatregelen voor de overgang naar een klimaatneutrale economie en om de lidstaten in staat te stellen de economie te ondersteunen in de context van de Russische oorlog tegen Oekraïne.

Decarbonisatie van het vervoer

In het “Fit for 55”-pakket dat in juli 2021 is aangenomen door de Commissie in de context van de Europese Green Deal zaten een reeks voorstellen met betrekking tot luchtvervoer:

De rol van het Europees Parlement

In tal van verslagen, met name in zijn resolutie van 14 februari 1995 getiteld “Een betere toekomst voor de burgerluchtvaart in Europa”, heeft het Parlement de noodzaak onderstreept van een gemeenschappelijk luchtvervoersbeleid met als doel intensievere en eerlijkere mededinging tussen luchtvaartmaatschappijen te bewerkstelligen. Het Parlement heeft de totstandbrenging en de goede werking van de eengemaakte luchtvaartmarkt daarom ononderbroken gesteund.

Daarbij heeft het Parlement echter voortdurend benadrukt dat de liberalisering van het luchtvervoer voorzichtig en geleidelijk gestalte moest krijgen en dat de belangen van zowel de consumenten als de luchtvaartsector in gelijke mate in acht moesten worden genomen.

Daarom heeft het Parlement de afgelopen 30 jaar steeds gepleit voor eerlijke concurrentie, de veiligheid in de luchtvaart, de kwaliteit van de dienstverlening en passagiersrechten, maar ook de arbeidsvoorwaarden van luchtvaartpersoneel en de bescherming van het milieu verdedigd. Zo heeft het Parlement vanaf het begin van het liberaliseringsproces aangedrongen op de invoering van normen voor de verlening van staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, en op de vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake grondafhandeling, luchthavengelden en passagiersrechten. Bovendien dringt het Parlement aan op groenere luchtvaartbrandstoffen, de versnelde invoering van duurzame luchtvaartbrandstoffen en de oprichting van een Fonds voor duurzame luchtvaart.

Deze evenwichtige opstelling ten aanzien van de liberalisering van het luchtvervoer werd onlangs opnieuw geïllustreerd, toen het Parlement in eerste lezing radicale wijzigingen aanbracht in de voorstellen van de Commissie uit 2011 inzake slots en inzake grondafhandelingsdiensten op luchthavens in de EU.

In zijn verslag van 20 maart 2018 over de bescherming van de mededinging in de luchtvaart heeft het Parlement zijn steun uitgesproken voor het voorstel van de Commissie om EU-luchtvaartmaatschappijen te beschermen tegen oneerlijke praktijken van luchtvaartmaatschappijen van buiten de EU. Het hoofddoel is een praktisch, doeltreffend en eenvoudig te gebruiken EU-instrument op te zetten dat een afschrikkend effect heeft of kan worden gebruikt om schade te compenseren die het gevolg is van staatssteun of van ander discriminerend gedrag van actoren van buiten de EU in de luchtvaart.

Gerelateerde wetgevings- en niet-wetgevingsresoluties van het Europees Parlement:

  • Resolutie van 14 februari 1995 over de mededeling van de Commissie inzake een betere toekomst voor de burgerluchtvaart in Europa;
  • Wetgevingsresolutie van 11 juli 2007 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtvervoersdiensten in de Gemeenschap;
  • Wetgevingsresolutie van 12 december 2012 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op EU-luchthavens;
  • Wetgevingsresolutie van 16 april 2013 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake grondafhandelingsdiensten op EU-luchthavens en tot intrekking van Richtlijn 96/67/EG van de Raad;
  • Wetgevingsresolutie van 5 februari 2014 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 261/2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en van Verordening (EG) nr. 2027/97 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders voor het luchtvervoer van passagiers en hun bagage;
  • Resolutie van 11 november 2015 over luchtvaart;
  • Resolutie van 16 februari 2017 over een luchtvaartstrategie voor Europa;
  • Wetgevingsresolutie van 14 maart 2019 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de mededinging in de luchtvaart, houdende intrekking van Verordening (EG) nr. 868/2004;
  • Wetgevingsresolutie van 26 maart 2020 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad betreffende de toewijzing van slots op communautaire luchthavens;
  • Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 15 mei 2020 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van specifieke en tijdelijke maatregelen naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak in verband met de geldigheid van bepaalde certificaten, getuigschriften en vergunningen, en het uitstel van bepaalde periodieke controles en opleidingen waarin de vervoerswetgeving voorziet;
  • Resolutie van 5 mei 2022 over de impact van de Russische onwettige aanvalsoorlog tegen Oekraïne op de sectoren vervoer en toerisme in de EU. In deze resolutie uit het Parlement zijn bezorgdheid over de gevolgen van de oorlog in Oekraïne voor de exploitatiekosten van de luchtvaartsector, waardoor zowel reizigers- als goederenvervoer duurder wordt;
  • Wetgevingsresolutie van 13 december 2022: Kennisgeving in het kader van de regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart (Corsia). Het standpunt van het Parlement houdt in dat lidstaten de vliegtuigexploitanten er uiterlijk op 30 november 2022 van in kennis moeten stellen dat er voor 2021, uit hoofde van de internationale normen en aanbevolen praktijken van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie inzake milieubescherming in verband met Corsia, geen compensatievereiste is voor vliegtuigexploitanten.

Naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak en de gevolgen hiervan voor het vervoer heeft het Parlement op 19 juni 2020 een resolutie aangenomen over toerisme en vervoer in en na 2020, waarin het Parlement oproept tot snelle korte- en langetermijnsteun voor de sectoren vervoer en toerisme om hun voortbestaan en concurrentievermogen veilig te stellen.

Vanaf maart 2020 heeft het Parlement via de urgentieprocedure verschillende wetgevingsresoluties aangenomen ter bestrijding van de onmiddellijke negatieve gevolgen van de pandemie voor de vervoerssector.

 

[1]In een studie getiteld “Overview of the air services agreement concluded by the EU” (Europees Parlement, 2013) worden de inhoud en de resultaten van deze overeenkomsten geanalyseerd.
[2]Luchtvaartmaatschappijen kunnen hun slots “onderbenutten” om te vermijden dat ze deze voor hertoewijzing aan hun concurrenten moeten teruggeven aan de “slotpool”. Vermeldenswaardig is dat er in 2016 in de EU ongeveer negentig “gecoördineerde luchthavens” (d.w.z. luchthavens die met slots werken) bestonden, terwijl dat er in de Verenigde Staten maar twee waren. Zie met name het verslag getiteld “Airport slots and aircraft size at EU airports” (Europees Parlement, 2016).
[3]EU-infopagina 3.4.9 gaat over de veiligheid in de burgerluchtvaart.
[4]EU-infopagina 3.4.7 gaat over beveiliging in de burgerluchtvaart. “The EU regulatory framework applicable to civil aviation security” (Europees Parlement, 2013) bevat een compleet overzicht van de EU-wetgeving op het gebied van de veiligheid in de luchtvaartsector.
[5]EU-infopagina 2.2.3 gaat over passagiersrechten. In juni 2016 heeft de Commissie op basis van jurisprudentie een reeks richtsnoeren goedgekeurd om de geldende regels te verduidelijken.
[6]De Associatie van Zuidoost-Aziatische Staten (ASEAN) is een politieke en economische unie die tot doel heeft de samenwerking tussen haar tien lidstaten te bevorderen.
[7]Het EU-ETS stelt een limiet vast voor de hoeveelheid broeikasgassen die een sector kan uitstoten. De EU-emissierechten worden vervolgens geveild of kosteloos toegewezen en beschikbaar gesteld voor de handel.

Ariane Debyser