Luchtvervoer: Beveiliging van de burgerluchtvaart

De beveiliging van de luchtvaart (niet te verwarren met veiligheid van de luchtvaart[1]) heeft tot doel het voorkomen van kwaadwillige handelingen gericht tegen luchtvaartuigen en passagiers en personeel aan boord. Na de schokkende aanslagen in 2001 heeft de EU een reeks voorschriften ter beveiliging van de burgerluchtvaart vastgesteld. Deze voorschriften worden regelmatig bijgewerkt om in te spelen op groeiende risico’s. De lidstaten behouden het recht om strengere maatregelen te treffen.

Rechtsgrond

Artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Doelstellingen

Het doel van luchtvaartbeveiliging is het voorkomen van wederrechtelijke daden, met name door risicovoorwerpen zoals wapens en explosieven uit de buurt van luchtvaartuigen te houden. Decennialang stond het hoog op de agenda, totdat de terroristische aanslagen in september 2001 aanleiding gaven tot grote verontrusting. Sindsdien is de regelgeving op dit gebied over de hele wereld aanzienlijk uitgebreid, op nationaal niveau alsook in de vorm van internationale samenwerking/overeenkomsten, en via de Internationale Organisatie voor Burgerluchtvaart[2] (ICAO) en bijlage 17 bij het Verdrag van Chicago en het daarmee samenhangende Universal Security Audit Programme[3] (USAP). De Europese Unie heeft in dit verband een passend beleid ontwikkeld dat regelmatig wordt bijgewerkt, om in te spelen op groeiende risico’s en bedreigingen alsook op technologische veranderingen.

Resultaten

Na de terroristische aanslagen van september 2001 is Verordening (EG) nr. 2320/2002[4] vastgesteld om de burgerluchtvaart te beveiligen en een basis te verschaffen voor een gemeenschappelijke interpretatie door de lidstaten van bijlage 17 bij het Verdrag van Chicago. In maart 2008 is deze verordening vervangen door Verordening (EG) nr. 300/2008[5].

In deze verordening worden de gemeenschappelijke regels en basisnormen voor de beveiliging van de luchtvaart vastgelegd, evenals mechanismen voor het toezicht op de naleving ervan. Zij wordt aangevuld met een reeks verordeningen (algemene maatregelen ter aanvulling van de gemeenschappelijke basisnormen, of specifieke maatregelen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van die normen[6]) die de Commissie heeft vastgesteld via de comitéprocedure. Er dient op te worden gewezen dat de uitvoeringsbepalingen waarin “gevoelige informatie is opgenomen”, niet openbaar worden gemaakt. Het regelgevingskader van de EU is gebaseerd op bindende gemeenschappelijke normen en de volgende grondbeginselen:

  • Alle lidstaten zijn verantwoordelijk voor de beveiliging van vluchten die vanaf hun grondgebied vertrekken (“verantwoordelijkheid van de gaststaat” zoals bepaald door de ICAO).
  • Alle passagiers, personeelsleden en bagagestukken moeten aan een beveiligingsonderzoek worden onderworpen alvorens zij aan boord gaan. Vracht- en poststukken en vluchtbenodigdheden moeten ook worden onderzocht alvorens zij aan boord worden gebracht, tenzij deze aan passende beveiligingscontroles zijn onderworpen.
  • De lidstaten behouden het recht om strengere beveiligingsmaatregelen te treffen wanneer zij dit noodzakelijk achten.

Het regelgevingskader van de EU dekt alle onderdelen van de luchtvervoersketen die invloed kunnen uitoefenen op de veiligheid van het luchtvaartuig en/of de infrastructuur: luchthaven, luchtvaartuig, passagiers, bagage, vracht, luchthaven- en vluchtbenodigdheden, beveiligingspersoneel en uitrusting. De EU-regels zijn van toepassing op alle luchthavens in de Unie die openstaan voor burgerluchtvaart, op alle exploitanten die diensten verlenen op deze luchthavens, met inbegrip van luchtvaartmaatschappijen, en op alle andere exploitanten “die de normen voor de beveiliging van de luchtvaart toepassen” en die goederen of diensten leveren aan of via deze luchthavens[7]. Niettemin kunnen de toe te passen beveiligingsnormen worden aangepast aan het luchtvaartuig/de activiteit/het verkeer in kwestie.

In dit verband wijst elke lidstaat één autoriteit aan die verantwoordelijk is voor de coördinatie van en het toezicht op de tenuitvoerlegging van de wetgeving inzake luchtvaartbeveiliging. Daarnaast wordt door alle lidstaten een “nationaal programma voor de beveiliging van de burgerluchtvaart” opgezet en uitgevoerd, waarin de taken en verplichtingen van alle betrokken exploitanten worden vastgesteld. Door de lidstaten wordt tevens een “nationaal programma voor kwaliteitscontrole” opgezet en ten uitvoer gelegd, om het niveau van naleving door de exploitanten te bepalen en maatregelen te treffen om tekortkomingen te verhelpen. Ook leggen ze sancties op in geval van overtredingen en werken ze samen met de Commissie bij de verrichting van inspecties ter controle van de naleving van de EU-regels inzake luchtvaartbeveiliging. De betrokken exploitanten moeten een “beveiligingsprogramma” opzetten en ten uitvoer leggen, teneinde te voldoen aan de EU-wetgeving en het “nationaal programma voor de beveiliging van de burgerluchtvaart” van de lidstaat waarin zij gevestigd zijn. De Commissie verricht onaangekondigde inspecties van luchthavens en exploitanten, in samenwerking met de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de beveiliging van de luchtvaart (deze autoriteiten worden eveneens geïnspecteerd) teneinde toe te zien op de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving.

Sinds juli 2014 moeten luchtvaartmaatschappijen die vracht vanaf een buitenlandse luchthaven naar de EU willen vervoeren het “ACC3-programma” naleven om te waarborgen dat deze vracht fysiek aan een beveiligingscontrole wordt onderworpen in overeenstemming met de EU-normen. In dit verband verrichten de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten indien nodig controles ter plaatse op luchthavens van derde landen.

Om het luchtvervoer te vergemakkelijken, kan de Commissie beveiligingsnormen voor de luchtvaart van derde landen als gelijkwaardig erkennen, zoals momenteel het geval is met de VS, Canada en enkele Europese landen die geen lid zijn van de EU. Bovendien erkennen de EU en de VS sinds juni 2012 elkaars regeling voor de beveiliging van luchtvracht, ongeacht of de vracht wordt vervoerd met vracht- of passagiersvliegtuigen. Luchtvaartmaatschappijen die vracht vervoeren tussen de EU en de VS, moeten bijgevolg niet aan aanvullende Europese of Amerikaanse vereisten voldoen.

Op 6 februari 2018 ondertekenden de EU en Singapore een regeling voor eenmalige veiligheidscontroles (“one-stop-security”). Dankzij deze regeling kunnen passagiers met ruim- en handbagage die van de luchthaven van Singapore Changi komen, overstappen naar een aansluitende vlucht op luchthavens in de EU en de Europese Economische Ruimte (EER) zonder een tweede veiligheidscontrole te moeten ondergaan. Deze wederzijdse erkenning van regels voor veiligheidscontroles zorgt ervoor dat reizen vlotter verloopt en onnodige controles worden geschrapt.

In 2016 diende de Commissie een voorstel in voor een verordening tot vaststelling van een certificeringssysteem voor apparatuur voor veiligheidscontroles in de luchtvaart. De Commissie trok dit voorstel op 21 juni 2019 officieel in. Zij stelde namelijk vast dat men het erover eens was dat een EU-certificeringssysteem beter kon worden verwezenlijkt door de bestaande wetgeving op basis van Verordening (EG) nr. 300/2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart te wijzigen.

In het huidige wetgevingskader is het aan de lidstaten om te beslissen op welke manier de kosten van luchtvaartbeveiliging worden gedekt. In 2009 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn ingediend om te waarborgen dat grondbeginselen zoals kostengerelateerdheid en non-discriminatie tussen maatschappijen of passagiers worden toegepast[8]. In dit voorstel wordt echter niet gekozen tussen de zo cruciale overheidsfinanciering en het beginsel “de gebruiker betaalt”, en wordt via het subsidiariteitsbeginsel bepaald wie de beveiliging bekostigt. Aangezien dit voorstel niet door de wetgever is goedgekeurd, is het in 2015 door de Commissie ingetrokken.

De rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement is altijd van mening geweest dat de beveiliging van de burgerluchtvaart een van de belangrijkste zorgen van de EU is, en heeft zijn goedkeuring gehecht aan de opzet van een strikt en doeltreffend systeem om terroristische aanslagen te voorkomen. In dit verband heeft het Parlement ook het belang van de fundamentele burgerrechten benadrukt, alsmede de noodzaak om maatregelen voor de verbetering van de beveiliging van de luchtvaart te compenseren met sterke en toereikende waarborgen ter bescherming van de privacy, persoonlijke waardigheid en volksgezondheid.

Middels een resolutie van 23 oktober 2008 heeft het Parlement de Commissie bijvoorbeeld verplicht een voorstel inzake bodyscanners in te trekken en te wijzigen. In zijn resolutie van 6 juli 2011 drong het Parlement er bovendien op aan om bij beveiligingscontroles geen gebruik te maken van technologie waarbij ioniserende straling te pas komt, alleen stokfiguren te gebruiken en controlegerelateerde gegevens niet te bewaren of op te slaan. De in november 2011 aangenomen wetgeving inzake bodyscanners[9] voldoet aan deze vereisten.

In het algemeen is het Parlement van mening dat de comitéprocedure niet geschikt is in de luchtvaartbeveiligingssector, althans niet voor maatregelen die gevolgen hebben voor de burgerrechten. In zijn resolutie van juli 2011 verzocht het Parlement dan ook om een volwaardige rol op basis van medebeslissing.

Met betrekking tot de financiering van beveiligingsmaatregelen is het Parlement van mening dat beveiligingsheffingen uitsluitend beveiligingskosten moeten dekken, en dat de lidstaten die strengere maatregelen treffen, de daaruit voortvloeiende extra kosten voor hun rekening moeten nemen.

Besluiten van het Europees Parlement op dit gebied:

  • resolutie van 23 oktober 2008 over de gevolgen van maatregelen op het gebied van de beveiliging van de luchtvaart en van bodyscanners voor de mensenrechten, de privacy, de persoonlijke waardigheid en de gegevensbescherming[10];
  • op 5 mei 2010 in eerste lezing vastgesteld standpunt over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake heffingen voor de beveiliging van de luchtvaart[11];
  • verslag van 6 juli 2011 over beveiliging van de luchtvaart, met bijzondere aandacht voor beveiligingsscanners[12].

 

[1]De veiligheid van de luchtvaart heeft betrekking op het ontwerp, de vervaardiging, het onderhoud en de exploitatie van luchtvaartuigen (3.4.9).
[2]De Internationale Organisatie voor Burgerluchtvaart (ICAO) is het gespecialiseerde agentschap van de Verenigde Naties, opgericht bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (ook bekend als het Verdrag van Chicago), dat op 7 december 1944 is ondertekend en waarbij momenteel 191 staten partij zijn. De ICAO stelt met name “normen en aanbevolen werkwijzen” voor de verdragsstaten vast, maar er bestaat geen bindend mechanisme om de juiste toepassing ervan te waarborgen.
[3]In bijlage 17 bij het Verdrag van Chicago zijn normen en aanbevolen werkwijzen vastgelegd voor de bescherming van de veiligheid van internationaal luchtvervoer. In 2002 is het Universal Security Audit Programme (USAP) opgezet om te controleren of de ICAO-verdragsstaten deze normen naleven.
[4]PB L 355 van 30.12.2002, blz. 1.
[5]PB L 97 van 9.4.2008, blz. 72.
[6]De specifieke maatregelen ter tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke basisnormen zijn geconsolideerd in Verordening (EU) 2015/1998.
[7]De voorschriften van de EU voor luchtvaartbeveiliging zijn ook van toepassing in Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Zwitserland.
[9]Verordeningen van de Commissie (EU) nr. 1141/2011 (PB L 293 van 11.11.2011, blz. 22) en nr. 1147/2011 (PB L 294 van 12.11.2011, blz. 7).
[10]PB C 15 E van 21.1.2010, blz. 71.
[11]PB C 81 E van 15.3.2011, blz. 164.
[12]PB C 33 E van 5.2.2013, blz. 125.

Ariane Debyser