Audiovisueel en mediabeleid

Het audiovisueel beleid van de EU valt onder de artikelen 167 en 173 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De belangrijkste wetgeving op dit gebied is de richtlijn audiovisuele mediadiensten, die in 2018 is herzien. Het belangrijkste EU-instrument waarmee de belangen van de bedrijfstak worden behartigd (met name de filmindustrie), is het onderdeel Media van het programma “Creatief Europa”. In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt opgeroepen tot eerbiediging van “de vrijheid en de pluriformiteit van de media”.

Rechtsgrond

Het Verdrag van Rome kende de Gemeenschap geen rechtstreekse bevoegdheid toe op het gebied van audiovisueel en mediabeleid, en dat doet het Verdrag betreffende de Europese Unie evenmin. De bevoegdheid om beleid vast te stellen met betrekking tot de media, wordt echter ontleend aan diverse artikelen van het VWEU op grond waarvan beleidsmaatregelen kunnen worden vastgesteld voor de verschillende sectoren van media en communicatietechnologie. Dit is noodzakelijk vanwege de complexe aard van mediagoederen en -diensten, die niet aangemerkt kunnen worden als puur culturele goederen, maar evenmin als simpelweg economische goederen. De rechtsgrond is opgenomen in het VWEU in de vorm van de artikelen 28, 30, 34 en 35 (vrij verkeer van goederen); 45 tot en met 62 (vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal); 101 tot en met 109 (mededingingsbeleid); 114 (technologische harmonisering en onderlinge aanpassing); 165 (onderwijs); 166 (beroepsopleiding); 167 (cultuur); 173 (industrie); en 207 (gemeenschappelijk handelsbeleid).

Doelstellingen

Artikel 167 van het VWEU bepaalt dat het optreden van de Unie erop gericht moet zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig hun activiteiten met betrekking tot scheppend werk op artistiek en literair gebied, mede in de audiovisuele sector, te ondersteunen en aan te vullen. De doelstelling van de EU op audiovisueel gebied bestaat erin een eengemaakte EU-markt voor audiovisuele diensten te creëren. Bovendien moet de EU op al haar beleidsterreinen rekening houden met culturele aspecten. Handelingen op dit terrein worden vastgesteld door middel van de gewone wetgevingsprocedure.

Resultaten

A. Regelgevingskader

1. De richtlijn audiovisuele mediadiensten

Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van omroeptechnologieën hebben in de jaren tachtig geleid tot een toename van het aantal commerciële televisiezenders in de EU en ervoor gezorgd dat hun uitzendingen in meerdere landen kunnen worden ontvangen. Hierdoor ontstond de behoefte aan gemeenschappelijke minimumnormen, die in 1989 voor het eerst werden vastgelegd in de richtlijn “televisie zonder grenzen” (TVZG) (Richtlijn 89/552/EEG)[1]. Bij de eerste herziening ervan in 1997 werd het oorsprongslandbeginsel ingevoerd, hetgeen inhoudt dat omroepen onder de rechtsbevoegdheid van de lidstaat vallen waar zij gevestigd zijn. In de herziening van 2007 werden bepalingen met betrekking tot nieuwe diensten zoals “video-on-demand” toegevoegd. De richtlijn werd in 2010 gecodificeerd en kreeg de nieuwe naam “richtlijn audiovisuele mediadiensten”[2].

Het verslag van de Commissie van 2012 over de toepassing van de richtlijn audiovisuele mediadiensten en haar groenboek van 2013 getiteld “Voorbereiding op een volledig geconvergeerde audiovisuele wereld: Groei, creatie en waarden” zijn gericht op een gestaag toenemende convergentie in mediadiensten en de wijze waarop deze diensten worden gebruikt en geleverd.

Om gelijke tred te houden met de recente ontwikkelingen, heeft de Commissie in 2016 een verdere herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten voorgesteld. De interinstitutionele trialoogonderhandelingen over deze tekst werden medio 2018 afgerond. Belangrijke onderdelen van de overeengekomen tekst waren: 1) wijziging van de maximale duur van het uitzenden van televisiereclame (was 12 minuten per uur, wordt 20 % van de zendtijd tussen 6.00 en 18.00 uur); (2) betere bescherming van minderjarigen tegen schadelijke inhoud, waarbij dezelfde regels gelden voor traditionele omroepuitzendingen en voor diensten op aanvraag; 3) uitbreiding van de bepalingen inzake Europese producties tot aanbieders van diensten op aanvraag, die ervoor moeten zorgen dat Europese producties ten minste 30 % van hun catalogi uitmaken; en 4) het opnemen van videoplatforms in het toepassingsgebied van de richtlijn audiovisuele mediadiensten, met het oog op de bestrijding van haatzaaiende uitlatingen en de bescherming van minderjarigen tegen schadelijke inhoud. De gewijzigde richtlijn (Richtlijn (EU) 2018/1808) is op 14 november 2018[3] door het Parlement en de Raad goedgekeurd.

Om de lidstaten te helpen de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten in nationaal recht om te zetten, heeft de Commissie in 2020 twee reeksen richtsnoeren vastgesteld: (1) richtsnoeren inzake VSP’s[4]; en 2) richtsnoeren voor Europese producties[5]. Deze richtsnoeren zullen naar verwachting bijdragen tot de geharmoniseerde uitvoering en handhaving van de richtlijn.

Met betrekking tot de bescherming van minderjarigen zijn deze bepalingen aangevuld met de aanbevelingen van 1998[6] en 2006[7] inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. In 2012 werd de Europese Strategie voor een beter internet voor kinderen vastgesteld, die wordt ondersteund in het kader van de Connecting Europe Facility en door programma’s als Horizon 2020. Tot de uiteenlopende initiatieven op dit gebied behoren het programma Beter internet voor kinderen en de centra voor een veiliger internet.

2. Auteursrechten in de digitale eengemaakte markt

Op 17 april 2019 hebben het Parlement en de Raad de richtlijn betreffende auteursrechten en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt ((EU) 2019/790) aangenomen[8]. De wetgevingstekst omvatte wijzigingen van twee eerdere richtlijnen inzake auteursrechtelijke kwesties (Richtlijn 96/9/EG[9] en Richtlijn 2001/29/EG[10]). De richtlijn was voornamelijk bedoeld om de auteursrechtelijke regels voor de digitale eengemaakte markt te actualiseren teneinde verschillende cruciale doelstellingen te bereiken: 1) ruimere grensoverschrijdende toegang tot online-inhoud; 2) meer mogelijkheden om auteursrechtelijk beschermd materiaal binnen onderwijs, onderzoek en instellingen voor cultureel erfgoed te gebruiken; 3) een betere werking van de markt voor auteursrechten; en 4) uitvoering van de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Marrakesh door middel van het EU-recht. Deze nieuwe wetgeving heeft met name gevolgen voor onlineplatforms zoals YouTube, Facebook en Google News.

B. Financieringsprogramma’s en ondersteunende initiatieven

1. Creatief Europa

Het onderdeel Media van het programma Creatief Europa is bedoeld om het concurrentievermogen van de audiovisuele sector te versterken. Op 14 december 2020 hebben het Parlement en de Raad overeenstemming bereikt over de toewijzing van 2,2 miljard EUR aan financiering voor het volgende programma Creatief Europa (2021-2027), waarvan ten minste 58 % moet gaan naar het onderdeel Media en tot 9 % daarvan naar het sectoroverschrijdende onderdeel, dat ook gedeeltelijk betrekking heeft op de audiovisuele sector. De Raad bepaalde zijn standpunt in eerste lezing op 13 april 2021 en het Parlement nam de tekst in tweede lezing aan tijdens de plenaire vergadering van 19 mei 2021. Het nieuwe programma gaat meteen na de publicatie ervan in het Publicatieblad formeel van start. Vanwege de bepalingen met terugwerkende kracht in de verordening is het nieuwe programma Creatief Europa echter al op 1 januari 2021 in werking getreden, om een soepele overgang van de vorige programmeringsperiode te waarborgen.

Het onderdeel Media is bedoeld om professionals uit de audiovisuele sector te helpen nieuwe vaardigheden te ontwikkelen, en is ook gericht op het bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking en mobiliteit en het stimuleren van innovatie bij het creëren en produceren van Europese audiovisuele producties, zoals films en televisieprogramma’s (fictie, kinder- en animatiefilms, documentaires en korte films), interactieve producties (videospelletjes) en Europese en internationale coproducties. Het ondersteunt ook de wereldwijde verspreiding, promotie en online- en theaterdistributie (via distributieplatforms en ondertiteling, nasynchronisatie en audiodescriptie) van Europese producties in de nieuwe digitale omgeving. In 2021 werd stilgestaan bij het feit dat het programma Media, voortbouwend op het succes van zijn voorgangers, het programma Media en het programma Media Mundus, al dertig jaar Europese producties ondersteunt.

Het sectoroverschrijdende onderdeel bevordert activiteiten die de media willen ondersteunen bij de aanpassing aan de structurele en technologische uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd, onder meer door de versterking van een vrije, diverse en pluriforme mediaomgeving, van kwaliteitsjournalistiek en mediawijsheid.

2. Actieplan voor de media en de audiovisuele sector

In december 2020 lanceerde de Commissie het actieplan Europese media in het digitale decennium: Een actieplan ter ondersteuning van herstel en transformatie. Deze sectoren, die bijzonder hard zijn getroffen door de coronacrisis, blijven van essentieel belang voor de “democratie, de culturele diversiteit en digitale autonomie in Europa”. Het actieplan richt zich op drie actiegebieden en tien concrete acties met als doel: 1) de sector te helpen herstellen van de crisis (door de toegang tot EU-steun te vergemakkelijken, investeringen te stimuleren en een “NEWS” -initiatief te lanceren om acties en steun te bundelen); 2) de sector te helpen bij haar transformatie door investeringen te stimuleren zodat zij de digitale en groene transitie kan omarmen (door de ontwikkeling van Europese dataruimten voor de media aan te moedigen, door een Europese industriële coalitie van virtuele en versterkte realiteit te stimuleren, en door discussies en acties te vergemakkelijken die de industrie in staat stellen uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te worden); en ten slotte 3) personen en bedrijven in Europa in staat te stellen om een dialoog met de audiovisuele industrie aan te gaan, Europese mediatalenten aan te moedigen, individuele personen in Europa kansen te bieden en de samenwerking tussen toezichthouders te versterken.

3. Mediawijsheid en mediapluriformiteit

Mediawijsheid wordt gedefinieerd als het vermogen om toegang te hebben tot de media, om de verschillende aspecten van media en media-inhoud met een kritisch oog te kunnen evalueren en om in uiteenlopende contexten communicatie tot stand te kunnen brengen. Niet alleen voor de jongere generaties, maar ook voor volwassenen is dit een essentiële vaardigheid. De EU beschouwt mediawijsheid als een belangrijke factor voor actieve betrokkenheid bij de moderne informatiemaatschappij. In de Conclusies van de Raad van 30 mei 2016 over het ontwikkelen van mediawijsheid en kritisch denken door onderwijs en opleiding[11] wordt benadrukt dat mediawijsheid belangrijker is dan ooit in het tijdperk van internet en sociale media en een integraal onderdeel moet zijn van onderwijs en opleiding op alle niveaus. Daarnaast heeft de Commissie in 2019 haar eerste EU-brede week van de mediawijsheid georganiseerd en een vergadering belegd van de deskundigengroep inzake mediageletterdheid, waaraan verschillende belanghebbenden deelnemen en die eenmaal per jaar samenkomt. De herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten in 2018 heeft de rol van mediawijsheid ook versterkt (artikel 33, punt a), en artikel 28, punt b)). Voorts zal er een nieuw programma voor mediawijsheid worden gelanceerd in het kader van het onderdeel Media van Creatief Europa (2021-2027).

Mediapluriformiteit impliceert transparantie, vrijheid en diversiteit in het Europese medialandschap. In 2011 heeft het Europees Universitair Instituut het Centrum voor pluriformiteit en vrijheid van de media opgericht met medefinanciering van de EU. Daarnaast heeft de EU in 2016 in alle lidstaten en een selecte groep kandidaat-lidstaten de monitor voor de pluriformiteit van de media (MPM) ingevoerd. Dit is een wetenschappelijk instrument dat is ontworpen om, op basis van een reeks indicatoren, potentiële risico’s voor de pluriformiteit van de media in kaart te brengen. In 2018 werd de MPM aangepast en gemoderniseerd. Deze initiatieven getuigen van de voortdurende inspanningen van de EU om de pluriformiteit en vrijheid van de media in Europa beter te beschermen, en om de maatregelen vast te stellen die op EU-niveau of nationaal niveau moeten worden genomen.

4. Andere initiatieven

Europees cinematografisch erfgoed

Op 16 november 2005 hebben het Europees Parlement en de Raad hun aanbeveling over cinematografisch erfgoed en het concurrentievermogen van verwante industriële activiteiten[12] gepubliceerd, waarin de lidstaten worden opgeroepen om het cinematografische erfgoed van de EU systematisch te verzamelen, te catalogiseren, te behouden en te herstellen, zodat het kan worden doorgegeven aan toekomstige generaties. De lidstaten wordt ook gevraagd om de twee jaar verslag uit te brengen over wat zij in dit kader hebben gedaan, zodat de Commissie op basis van die informatie een uitvoeringsverslag kan opstellen. De bevordering van het audiovisuele erfgoed van Europa wordt ook expliciet genoemd als een van de prioriteiten van het onderdeel Media van het nieuwe programma Creatief Europa 2021-2027.

Verder organiseert de EU tijdens het Filmfestival van Cannes debatten en panels over verschillende onderwerpen, zoals filmfinanciering en -distributie, publieksontwikkeling en innovatie. In 2005 werd het Europees Filmforum opgericht, een platform voor gestructureerde dialoog tussen beleidsmakers en de audiovisuele sector. In 2004 werd een prijs voor “nieuw talent in de Europese Unie” in het leven geroepen om bekendheid te geven aan het werk van jonge Europese filmregisseurs die een in het kader van het programma Media gesubsidieerde opleiding hebben gevolgd. De European Border Breakers Award was een prijs die in 2004 werd ingesteld voor aanstormend talent en die werd medegefinancierd door het programma Creatief Europa. In 2019 werd de prijs omgedoopt tot de Music Moves Europe Talent Awards.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement is van oordeel dat de EU de groei en het concurrentievermogen van de audiovisuele sector dient te bevorderen en oog moet hebben voor het bredere belang van deze sector voor het behoud van de culturele diversiteit.

1. De richtlijn audiovisuele mediadiensten

In zijn resoluties van de jaren tachtig en de vroege jaren negentig over televisie heeft het Parlement bij herhaling gepleit voor gemeenschappelijke technische normen voor de rechtstreekse uitzending van televisieprogramma’s per satelliet en voor hogedefinitietelevisie. De aanneming van de richtlijn audiovisuele mediadiensten in 2010 was de uitkomst van onderhandelingen tussen het Parlement en de Raad, waarbij rekening werd gehouden met de meeste punten van zorg die waren geuit tijdens de eerste lezing door het Parlement.

Het Europees Parlement volgt de uitvoering van de richtlijn audiovisuele mediadiensten zeer nauwlettend. In zijn resolutie van 2013 over de toepassing van de richtlijn audiovisuele mediadiensten[13] maakte het Europees Parlement diverse opmerkingen en deed het een aantal aanbevelingen, met name met betrekking tot toegankelijkheid, de bevordering van Europese audiovisuele producties, de bescherming van minderjarigen, reclame, uitdagingen voor de toekomst en internationale concurrentie.

In zijn resolutie van 2013 over connected tv[14] verzocht het Europees Parlement de Commissie de noodzaak te evalueren van een herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten en andere bestaande voorschriften op het gebied van netwerk- en mediaregelgeving. Het Parlement zag met name een noodzaak tot herziening van de bepalingen betreffende vindbaarheid en niet-discriminerende toegang tot platforms, verruiming van het begrip “platform” en aanpassing van de beschikbare instrumenten aan nieuwe ontwikkelingen.

Op 12 maart 2014 heeft het Parlement (naar aanleiding van het groenboek van de Commissie over hetzelfde onderwerp) een resolutie aangenomen over de voorbereiding op een volledig geconvergeerde audiovisuele wereld[15]. Hierin wees het Parlement op de convergentie van markten en benadrukte het dat de toegankelijkheid en de vindbaarheid van audiovisuele inhoud gewaarborgd moeten worden en dat de diversiteit en financieringsmodellen beschermd moeten worden; daarnaast omvatte de resolutie een analyse van infrastructuur en frequenties, waarden en het regelgevingskader.

De Commissie cultuur en onderwijs heeft, als bevoegde commissie, in het kader van de door de Commissie in 2016 geïnitieerde gewone wetgevingsprocedure met betrekking tot de herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten, een verslag opgesteld en hierover in april 2017 gestemd, en besloten om interinstitutionele onderhandelingen met de Raad te starten. Na afsluiting van de onderhandelingen zal de herziene wetgeving niet alleen gelden voor omroepen, maar ook voor video-on-demanddiensten en platforms voor het delen van video’s (VSP’s), zoals Netflix, YouTube en Facebook, en voor livestreaming via VSP’s. De onderhandelaars van het Parlement hebben ook bereikt dat kinderen beter worden beschermd, dat er strengere regels gaan gelden voor reclame-uitingen en dat ten minste 30 % van de inhoud die via tv-kanalen en video-op-aanvraagdiensten wordt verspreid, in de EU moet zijn geproduceerd.

2. Creatief Europa

Voortbouwend op zijn resolutie van 2011 over de Europese cinema in het digitale tijdperk[16] heeft het Europees Parlement in zijn resolutie van 28 april 2015 over de Europese film in het digitale tijdperk[17] zijn duidelijke steun uitgesproken voor Europese filmmakers en gewezen op het belang van de financiële bijstand die wordt verstrekt in het kader van het subprogramma Media 2014-2020 van het programma Creatief Europa. Het Parlement heeft tevens het belang benadrukt van filmgeletterdheid en publieksontwikkeling.

In de resolutie van het Europees Parlement van 11 september 2012 over de onlinedistributie van audiovisuele werken binnen de EU[18] werden diverse aspecten van het auteursrecht verkend en werd gewezen op de uitdagingen die de digitale beschikbaarheid van audiovisuele werken met zich meebrengt. In januari 2017 keurde de Commissie CULT een uitvoeringverslag over het programma Creatief Europa 2014-2020 en het subprogramma Media goed; de bijbehorende resolutie werd op 2 maart 2017 door de plenaire vergadering aangenomen[19]. In de resolutie werd het belang benadrukt van een passende begroting, vereenvoudigde administratieve procedures en ondersteuning van kleinschalige organisaties of projecten bij het verkrijgen van toegang tot financiering.

Het akkoord tussen het Parlement en de Raad over het nieuwe programma Creatief Europa 2021-2027 werd door de commissie CULT goedgekeurd tijdens haar vergadering van 11 januari 2021. Op 10 mei 2021 stemde de commissie voor het aanbevelen van goedkeuring van de tekst, die formeel op de plenaire vergadering van 19 mei 2021 werd aangenomen.

3. Mediageletterdheid

De Commissie CULT stelde in november 2008 een initiatiefverslag over mediageletterdheid in een digitale wereld[20] vast; de bijbehorende resolutie werd op 16 december 2008 door de plenaire vergadering aangenomen. In de resolutie werd het centrale belang van mediageletterdheid voor de “politieke vorming en de actieve deelneming van de burgers” benadrukt. Deze resolutie was een belangrijke stap in de richting van verdere EU-maatregelen op dit gebied.

4. LUX-prijs – Europese publieksprijs voor de beste film

“Lux-prijs – Europese publieksprijs voor de beste film”, ook wel de “LUX-publieksprijs” genoemd, is een nieuwe prijs die is voortgekomen uit de LUX-prijs, de in 2007 ingestelde filmprijs van het Europees Parlement en de People’s Choice Award van de Europese Filmacademie, die in 1997 in het leven werd geroepen. Doel van de prijs is om de distributie en zichtbaarheid van Europese films in de hele EU te bevorderen door het Europese publiek uit te nodigen er een actieve rol in te spelen door te stemmen voor hun favoriete films, en door ondertiteling te bieden voor de drie films die voor de prijs zijn genomineerd in de 24 officiële talen van de EU, en voor doven en slechthorenden.

 

[1]PB L 298 van 17.10.1989, blz. 23.
[2]PB L 95 van 15.4.2010, blz. 1.
[3]PB L 303 van 28.11.2018, blz. 69.
[4]PB C 223 van 7.7.2020, blz. 3.
[5]PB C 223 van 7.7.2020, blz. 10.
[6]PB L 270 van 7.10.1998, blz. 48.
[7]PB L 378 van 27.12.2006, blz. 72.
[8]PB L 130 van 17.5.2019, blz. 92.
[9]PB L 77 van 27.3.1996, blz. 20.
[10]PB L 167 van 22.6.2001, blz. 10.
[11]PB C 212 van 14.6.2016, blz. 5.
[12]PB L 323 van 9.12.2005, blz. 57.
[13]PB C 55 van 12.2.2016, blz. 71.
[14]PB C 75 van 26.2.2016, blz. 141.
[15]PB C 378 van 9.11.2017, blz. 140.
[16]PB C 153 E van 31.5.2013, blz. 102.
[17]PB C 346 van 21.9.2016, blz. 10.
[18]PB C 353 E van 3.12.2013, blz. 64.
[19]PB C 263 van 25.7.2018, blz. 19.
[20]PB C 45 E van 23.2.2010, blz. 9.

Katarzyna Anna Iskra