De burgers van de Unie en hun rechten

De rechten van individuele burgers en het Europees burgerschap zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 9 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Ze spelen een cruciale rol bij de vorming van een Europese identiteit. Er kunnen sancties aan een lidstaat worden opgelegd, indien sprake is van een ernstige schending van de fundamentele waarden van de Unie.

Rechtsgrond

De artikelen 2, 3, 7 en 9 tot en met 12 VEU, de artikelen 18 tot en met 25 VWEU en de artikelen 39 tot en met 46 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (4.1.2).

Doelstellingen

Het EU-recht voorziet in een aantal individuele rechten die rechtstreeks afdwingbaar zijn bij de rechter, zowel op horizontaal niveau (tussen individuen) als op verticaal niveau (tussen het individu en de staat). In de geest van het vrije verkeer van personen dat is vastgelegd in de Verdragen, ontstond al in de jaren zestig het idee om een Europees burgerschap in het leven te roepen, waarbij nauwkeurig omschreven rechten en plichten zouden horen. Na voorbereidende werkzaamheden, waarmee halverwege de jaren zeventig werd begonnen, werd in het VEU, dat in 1992 in Maastricht werd aangenomen, de volgende doelstelling opgenomen: “de versterking van de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten van de Unie door de instelling van een burgerschap van de Unie”. Er werd een nieuw deel van het EG-Verdrag (de artikelen 17 tot en met 22 oud) gewijd aan dit burgerschap. Dit deel bleef behouden toen het EG-Verdrag werd omgezet in het VWEU.

Zoals het burgerschap van een lidstaat verwijst naar een relatie tussen de burger en de lidstaat, verwijst het burgerschap van de EU naar de relatie tussen de burger en de Europese Unie, met rechten, plichten en deelname aan het politieke leven. Deze relatie moet de kloof overbruggen die ontstaat doordat burgers van de EU steeds meer te maken krijgen met EU-maatregelen, terwijl (grond)rechten, plichten en deelname aan democratische processen zich vrijwel uitsluitend op nationaal niveau afspelen. Krachtens artikel 15, lid 3, VWEU heeft iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie. In artikel 16 VWEU is het recht op de bescherming van persoonsgegevens verankerd (4.2.8). In artikel 2 VEU is de volgende bepaling opgenomen: “De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren”.

In artikel 7 VEU is een bepaling van het Verdrag van Nice (1.1.4) overgenomen, waarin zowel een preventiemechanisme wordt ingesteld voor het geval er een “duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending” van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden door een lidstaat als een sanctiemechanisme bij constatering van een “ernstige en voortdurende schending” van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat. Eerst verzoekt de Commissie de Europese Raad met eenparigheid van stemmen een dergelijke schending te constateren (artikel 7, lid 2). Hiermee wordt een procedure in gang gezet die ertoe kan leiden dat de stemrechten van die lidstaat in de Raad worden geschorst. Dit mechanisme trad in 2017 voor het eerst in werking. Het werd toen ingezet tegen Polen vanwege de hervorming van het Poolse hooggerechtshof.

Daarnaast is het belangrijk om in de betrekkingen van de Unie met de rest van de wereld de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten/EU-burgers te versterken (artikel 3, lid 5, VEU).

Wat is er bereikt?

Lange tijd vormde met name de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) de rechtsgrond voor de burgerrechten op EU-niveau. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is de rechtsgrond uitgebreid naar een echt Europees burgerschap.

A. Definitie van het EU-burgerschap

Overeenkomstig artikel 9 VEU en artikel 20 VWEU wordt onder een burger van de Unie elke persoon verstaan die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Nationaliteit wordt bepaald volgens de nationale wetgeving van die lidstaat. Het burgerschap van de Unie is geen vervanging van het nationale burgerschap maar een aanvulling erop. Het omvat een aantal rechten en plichten die een aanvulling vormen op de rechten en plichten die voortvloeien uit het burgerschap van een lidstaat. In zaak C-135/08, Janko Rottmann/Freistaat Bayern, licht advocaat-generaal Poiares Maduro van het HvJ-EU het verschil toe (punt 23 van de conclusie):

“Het gaat om twee begrippen die onlosmakelijk met elkaar verbonden en tegelijkertijd autonoom zijn. Het burgerschap van de Unie veronderstelt de nationaliteit van een lidstaat, maar het is ook een ten opzichte van het begrip nationaliteit autonoom juridisch en politiek begrip. De nationaliteit van een lidstaat geeft niet alleen toegang tot de door het gemeenschapsrecht verleende rechten, zij maakt ons ook tot burgers van de Unie. Het Europees burgerschap is meer dan een complex van rechten die, op zichzelf, ook zouden kunnen worden verleend aan personen die dit burgerschap niet bezitten. Het veronderstelt het bestaan van een band van politieke aard tussen de Europese burgers, al is dit geen band die bestaat uit het behoren tot een volk. […] Hij berust op hun wederzijdse verbintenis om hun respectieve politieke gemeenschappen open te stellen voor andere Europese burgers en een nieuwe vorm van burgerlijke en politieke solidariteit op Europese schaal in het leven te roepen.

Deze band vereist niet het bestaan van een volk, maar berust op het bestaan van een Europese politieke ruimte, waaruit rechten en verplichtingen ontstaan. Doordat het burgerschap niet het bestaan van een volk impliceert, laat het begripsmatig de koppeling met de nationaliteit los. Zoals een schrijver opmerkt, is het radicaal vernieuwend karakter van het Europees burgerschap hierin gelegen dat “de Unie behoort aan, bestaat uit, burgers die per definitie niet dezelfde nationaliteit hebben”. Integendeel, door van de nationaliteit van een lidstaat een voorwaarde te maken voor het zijn van Europees burger, hebben de lidstaten willen aangeven dat deze nieuwe vorm van burgerschap de primaire verbondenheid met onze nationale politieke gemeenschappen niet ter discussie stelt. Zodoende vormt deze band met de nationaliteit van de verschillende lidstaten een erkenning van het feit er een burgerschap kan bestaan (en werkelijk bestaat) dat niet door nationaliteit wordt bepaald.

Dit is het mirakel van het burgerschap van de Unie: het versterkt de banden die ons verbinden met onze staten (daar wij Europese burgers zijn juist doordat wij burgers zijn van onze staten) en tegelijkertijd maakt het ons vrij (daar wij nu burgers zijn buiten onze staten om). Het Europees burgerschap wordt bereikt via de nationaliteit van een lidstaat, die wordt geregeld door het nationale recht, maar, zoals elke vorm van burgerschap, is het de basis van een nieuwe politieke ruimte, waaruit rechten en verplichtingen ontstaan die door het gemeenschapsrecht worden bepaald en niet afhankelijk zijn van de staat. […] Dit is de reden dat, hoewel de nationaliteit van een lidstaat voorwaarde is voor toegang tot het burgerschap van de Unie, evengoed de aan dit burgerschap verbonden rechten en verplichtingen niet ongefundeerd door die nationaliteit kunnen worden beperkt.”

Na de terugtrekking van het VK uit de EU werd er een beslissing genomen over de verworven rechten van Britse onderdanen die in een lidstaat wonen en over de verworven rechten van EU-burgers die in het Verenigd Koninkrijk wonen. In de loop der jaren hebben alle lidstaten hun onderdanen rechten toegekend die hun juridisch erfgoed vormen. Daarnaast schept het EU-recht individuele rechten die rechtstreeks voor de rechter kunnen worden afgedwongen, zo blijkt uit de rechtspraak van het HvJ-EU (Van Gend & Loos). De grenzen van dat juridisch erfgoed kunnen geacht worden te worden bepaald door het nationale recht dat deze rechten verleent.

B. Inhoud van het burgerschap (artikel 20 VWEU)

Het burgerschap van de Unie houdt voor alle burgers van de Unie het volgende in:

  • het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (artikel 21 VWEU) (4.1.3). Dit betekent dat er geen visum of werk- of verblijfsvergunning nodig is. Ook hebben gezinsleden het recht om mee te gaan, ongeacht hun nationaliteit. Werknemers uit de EU en zelfstandige EU-burgers kunnen langer dan drie maanden in een andere lidstaat verblijven zonder aan enige andere voorwaarden te hoeven voldoen. Andere categorieën EU-burgers, zoals studenten of burgers die economisch inactief zijn, moeten wel aan bepaalde voorwaarden voldoen (zij moeten bijvoorbeeld een ziektekostenverzekering hebben). Ook kan van hen worden gevraagd dat zij administratieve formaliteiten doorlopen, zoals inschrijving bij de autoriteiten;
  • het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen (artikel 22, lid 1, VWEU) in de lidstaat waar zij verblijven, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat (zie voor de regelgeving over deelname aan gemeenteraadsverkiezingen Richtlijn 94/80/EG van 19 december 1994 van de Raad en voor de regelgeving over de verkiezingen voor het Europees Parlement Richtlijn 93/109/EG van 6 december 1993 van de Raad) (1.3.4);
  • het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen (die geen deel uitmaken van de EU) waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat (artikel 20, lid 2, punt c), en artikel 23 VWEU en Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen);
  • het recht om een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten (artikel 24 VWEU) en zich tot de ombudsman te wenden (eveneens artikel 24 VWEU) die door het Europees Parlement is aangesteld om kennis te nemen van gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen, organen of instanties van de Unie. Deze procedures zijn vastgelegd in artikel 227 respectievelijk artikel 228 VWEU (1.3.16 en 4.1.4);
  • het recht om de instellingen, organen of instanties van de Unie aan te schrijven in een van de 24 officiële EU-talen en ook in die taal antwoord te krijgen (artikel 24, vierde alinea, VWEU);
  • het recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, onder bepaalde voorwaarden (artikel 15, lid 3, VWEU).

C. Werkingssfeer

Het burgerschap van de Unie zoals we dat nu kennen is inhoudelijk in grote lijnen niet meer dan een systematisering van reeds erkende rechten (het recht op vrijheid van verkeer, het verblijfsrecht en het petitierecht), die nu in het kader van een politiek project zijn vastgelegd in het primaire recht. Alleen bij het stemrecht ligt dit anders.

De grondwetten van de Europese staten voorzien in waarborgen met betrekking tot de grondrechten. Dit is al zo sinds de Franse Verklaring van de rechten van de mens en de burger van 1789. Dergelijke waarborgen zijn echter niet verbonden aan het burgerschap van de Unie. In artikel 6 VEU wordt bepaald dat de Unie de rechten erkent die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en dat zij toetreedt tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, maar wordt niet nader omschreven wat de juridische status van het burgerschap van de Unie is.

Tot op heden brengt het Europees burgerschap geen plichten voor de burgers van de Unie met zich mee, hoewel dit op grond van artikel 20, lid 2, VWEU wel zou kunnen. Hierin wijkt het EU-burgerschap dus in belangrijke mate af van het burgerschap van een lidstaat.

In een recent arrest (in zaak C-689/21) heeft het HvJ-EU echter geoordeeld dat het aan elke lidstaat is om de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van zijn nationaliteit vast te stellen. In de betreffende zaak oordeelde het HvJ-EU dat het EU-recht niet in de weg staat aan het permanente verlies van een nationaliteit (in casu de Deense nationaliteit) en, daaraan verbonden, het verlies van het burgerschap van de Unie. Volgens het HvJ-EU mag Denemarken voor het honoreren van een aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit als voorwaarde stellen dat de betrokken persoon daadwerkelijk een nauwe band heeft met Denemarken. Wanneer de betrokken persoon echter niet ook nog de nationaliteit van een andere EU-lidstaat bezit, moet het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.

Voorts heeft het HvJ-EU op 15 juni 2023 bepaald dat het verlies van de hoedanigheid van Unieburger na de Brexit een automatisch gevolg is van het soevereine besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken, en niet het gevolg van het terugtrekkingsakkoord of het besluit van de Raad waarbij dat akkoord is goedgekeurd (zaken C-499/21 P, Silver e.a./Raad, C-501/21 P, Shindler e.a./Raad, en C-502/21 P, Price/Raad).

De Commissie brengt om de drie jaar verslag uit over de toepassing van de Europese wet- en regelgeving inzake EU-burgerschap en non-discriminatie: het verslag over het EU-burgerschap. Ter gelegenheid van het dertigjarige bestaan van het EU-burgerschap heeft de Commissie op 6 december 2023 een EU-burgerschapspakket vastgesteld. Dit pakket moet de rechten die met het EU-burgerschap gepaard gaan, verder bevorderen en tastbaarder te maken voor de burgers. Het pakket omvat onder meer een voorstel tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad (de richtlijn consulaire bescherming).

D. Europees burgerinitiatief (4.1.5)

Artikel 11, lid 4, VEU voorziet in een nieuw recht voor de burgers van de Unie: “Wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen”. De voorwaarden voor het indienen en de ontvankelijkheid van een dergelijk burgerinitiatief zijn neergelegd in Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad. De belangrijkste bepalingen ervan worden toegelicht in 4.1.5.

De rol van het Europees Parlement

Door de leden van het Europees Parlement te kiezen door middel van rechtstreekse verkiezingen, oefenen de burgers van de Unie een van de fundamentele rechten van de Europese Unie uit, namelijk het recht op democratische participatie in het Europese politieke besluitvormingsproces (artikel 39 van het Handvest). Het Parlement heeft zich altijd voorstander getoond van een in alle lidstaten eenvormige procedure voor de rechtstreekse algemene verkiezing van zijn leden. In artikel 223 VWEU wordt bepaald dat het Parlement daartoe een ontwerp opstelt (“met het oog op de vaststelling van de nodige bepalingen voor de rechtstreekse algemene verkiezing van zijn leden volgens een in alle lidstaten eenvormige procedure of volgens beginselen die alle lidstaten gemeen hebben”). De Raad dient vervolgens (met eenparigheid van stemmen en na goedkeuring door een meerderheid van de EP-leden) de nodige bepalingen vast te stellen. Deze bepalingen treden pas in werking nadat zij door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen zijn goedgekeurd (1.3.4).

Het Parlement heeft er altijd op aangedrongen dat er aan het EU-burgerschap een groot aantal rechten verbonden zou zijn en heeft ervoor gepleit dat het burgerschap aldus gedefinieerd zou worden dat het een autonome status zou krijgen, in die zin dat de burgers van de EU een onafhankelijke status zouden genieten. Daarnaast heeft het Parlement van meet af aan nadrukkelijk verzocht om de grondrechten en mensenrechten vast te leggen in het primaire recht en de burgers van de EU het recht te geven om schendingen van die rechten door instellingen van de EU of door lidstaten voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie de resolutie van 21 november 1991).

Naar aanleiding van de terugtrekking van het VK uit de EU heeft het Parlement op 15 januari 2020 een resolutie aangenomen over de verworven rechten van de ongeveer 3,2 miljoen burgers van de overblijvende 27 lidstaten die in het Verenigd Koninkrijk wonen. Het Parlement heeft hierin benadrukt dat in het licht van eerdere ervaringen en garanties een adequate bescherming van hun burgerrechten moet worden gewaarborgd. Ook spoort het Parlement in de aangenomen resolutie de regeringen van de EU-27 aan om een ruimhartige aanpak te volgen bij de bescherming van de rechten van de circa 1,2 miljoen Britse burgers die in de EU wonen.

In overeenstemming met de verzoeken van het Parlement is in artikel 263, vierde alinea, VWEU, bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.

Met betrekking tot de toegang tot documenten heeft het Parlement op 17 december 2009 een resolutie aangenomen over verbetering van het wettelijk kader voor de toegang tot documenten die nodig is na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Daarin wijst het Parlement onder meer op de noodzaak om het toepassingsbereik van Verordening (EG) nr. 1049/2001 uit te breiden tot alle instellingen en organen die nog niet onder de verordening vallen.

Voor het Europees burgerinitiatief (EBI) geldt dat vertegenwoordigers van de Commissie drie maanden nadat een burgerinitiatief is ingediend een vergadering beleggen met de organisatoren. Ook worden de organisatoren in de gelegenheid gesteld hun initiatief tijdens een openbare hoorzitting in het Europees Parlement te presenteren. De hoorzitting wordt georganiseerd door de parlementaire commissie die bevoegd is voor het onderwerp van het burgerinitiatief (artikel 222 van het Reglement van het Europees Parlement).

Het Parlement, de Raad en de Commissie hebben (onder gezamenlijk voorzitterschap) als gelijkwaardige partners met de lidstaten de Conferentie over de toekomst van Europa georganiseerd, die erop gericht was de Europese burgers een nieuwe ruimte te bieden voor debat over de uitdagingen en prioriteiten van Europa. De conclusies en aanbevelingen van de Conferentie over de toekomst van Europa zijn in mei 2022 in een verslag aan het gezamenlijke voorzitterschap gepresenteerd. Het Parlement heeft zich ertoe verbonden om aan de aanbevelingen in dit verslag die onder zijn bevoegdheden vallen een follow-up te geven. Op 17 juni 2022 maakte de Commissie de mededeling “Conferentie over de toekomst van Europa – Van visie tot concrete actie” bekend.

In zijn resolutie van 16 januari 2014 ging het Europees Parlement in op de controversiële kwestie van de “gouden paspoorten”, die in een aantal lidstaten speelde. Het ging hierbij om de verkoop door lidstaten van het nationale burgerschap om buitenlandse investeerders aan te trekken, waarmee ook het EU-burgerschap werd verkocht. Het Parlement verklaarde in dit kader dat de waarden en verworvenheden die verband houden met het EU-burgerschap niet in geld uit te drukken zijn. In zijn resolutie van 10 juli 2020 herhaalde het Parlement zijn oproep aan de lidstaten om alle bestaande regelingen voor burgerschap of verblijf voor investeerders geleidelijk af te schaffen, aangezien dergelijke regelingen vaak gebruikt worden om geld wit te wassen, hetgeen zou kunnen leiden tot ondermijning van het wederzijdse vertrouwen en van de integriteit van het Schengengebied. Op 29 september 2022 heeft de Commissie besloten Malta voor het HvJ-EU te dagen wegens de Maltese regeling voor het burgerschap van investeerders, ook wel “gouden paspoortregeling” genoemd (inbreukprocedure bij het HvJ-EU overeenkomstig artikel 258, lid 2, VWEU). De Commissie is van mening dat het toekennen van nationaliteit — en daarbij EU-burgerschap — in ruil voor een vooraf vastgestelde betaling of investering, zonder dat daarbij sprake is van een wezenlijke band met de betrokken lidstaten, niet in overeenstemming is met het beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU. Bovendien wordt hiermee de integriteit van de status van het EU-burgerschap als voorzien in artikel 20 VWEU ondermijnd. Op 9 maart 2022 nam het Parlement een resolutie met voorstellen inzake burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders aan, waarin het de Commissie verzocht om vóór het einde van haar huidige mandaat een voorstel voor een verordening in te dienen waarin verschillende aspecten van “residency by investment”-regelingen op omvattende wijze worden geregeld, met als doel de normen en procedures te harmoniseren en de strijd tegen georganiseerde criminaliteit, het witwassen van geld, corruptie en belastingontduiking op te voeren. Op 28 maart 2022 heeft de Commissie naar aanleiding van de Russische invasie in Oekraïne een aanbeveling aangenomen over onmiddellijk door de lidstaten te nemen maatregelen in verband met burgerschapsregelingen voor investeerders en verblijfsregelingen voor investeerders.

 

Mariusz Maciejewski / Udo Bux