Het Europees burgerinitiatief

Het Europees burgerinitiatief (EBI) is een belangrijk instrument waarmee het concept van participerende democratie in de Europese Unie in de praktijk wordt gebracht. EU-burgers kunnen de Commissie verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen om uitvoering te geven aan de EU-Verdragen. Daarvoor moeten ten minste één miljoen handtekeningen worden verzameld van EU-burgers die hun verblijfplaats hebben in ten minste een kwart van de lidstaten. Sinds de inwerkingtreding van een verordening uit 2011, waarin de procedures voor het EBI tot in de details zijn vastgelegd, hebben vier initiatieven hun weg naar de Commissie gevonden. Nieuwe regels die het EBI toegankelijker moeten maken, zijn van toepassing vanaf januari 2020.

Rechtsgrond

  • artikel 11, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU);
  • artikel 24, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
  • Verordening (EU) nr. 211/2011 en Verordening (EU) 2019/788;
  • de artikelen 222 en 230 van het Reglement van het Europees Parlement.

Achtergrond

De meeste lidstaten kennen de mogelijkheid om op nationaal, regionaal of lokaal niveau een burgerinitiatief te starten, maar de reikwijdte en procedures kunnen aanzienlijk verschillen. Het Europees burgerinitiatief (EBI) vloeit voort uit het concept van EU-burgerschap, dat voor het eerst werd geïntroduceerd in het Verdrag van Maastricht (1.1.3). Het recht om een burgerinitiatief te starten kwam voor het eerst op tafel in 1996, bij de voorbereiding van de Intergouvernementele Conferentie van Amsterdam. De Oostenrijkse en Italiaanse ministers van Buitenlandse Zaken stelden het burgerinitiatief voor als aanvulling op het recht om een verzoekschrift bij het Europees Parlement in te dienen, maar het idee heeft de slottekst van de conferentie niet gehaald. Het ontwerp van het Constitutioneel Verdrag, bedoeld om een grondwet voor Europa vast te stellen, bevatte bepalingen over een burgerinitiatief die niet zoveel verschillen van de huidige regeling (artikel 47, lid 4), maar het praesidium van de Europese Conventie weigerde deze bepalingen in de definitieve tekst op te nemen. Toch bleven ze staan dankzij de gezamenlijke inspanningen van maatschappelijke organisaties. De ratificering van het Constitutioneel Verdrag draaide echter uit op een mislukking en de Europese grondwet kwam er uiteindelijk niet. De bepalingen over het burgerinitiatief kwamen daarna wel grotendeels terecht in het Verdrag van Lissabon.

Het recht om een burgerinitiatief in te dienen is momenteel verankerd in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), in de bepalingen over de democratische beginselen onder Titel II. Artikel 11, lid 4, VEU vormt het basiskader voor dat recht. In artikel 24, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn de algemene beginselen vastgelegd voor de vaststelling van een verordening met concrete procedures en gedetailleerde voorwaarden. Het voorstel voor deze verordening was het resultaat van een uitgebreide raadpleging[1]. Daarna volgden er nog enkele maanden van onderhandelingen voor er een definitieve tekst uit de bus kwam. Op 31 maart 2010 werd een ontwerpvoorstel voorgelegd aan het Parlement en de Raad, en op 15 december 2010 werd een politiek akkoord bereikt, waarna de tekst op 16 februari 2011 formeel werd goedgekeurd door het Parlement en de Raad. Op 1 april 2011 trad deze tekst in werking als Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad. Omdat de lidstaten een aantal technische aanpassingen moesten doorvoeren om een goed werkende procedure voor de verificatie van steunbetuigingen tot stand te brengen, werd de EBI-verordening pas een jaar later van toepassing. Uiterlijk op 1 april 2015 en vervolgens om de drie jaar moest de Commissie verslag uitbrengen over de toepassing van de EBI-verordening om de tekst eventueel te herzien. Zo heeft de Commissie inmiddels een verslag bekendgemaakt op 31 maart 2015 (COM(2015)0145) en op 28 maart 2018 (COM(2018)0157). Hierin wordt een balans opgemaakt van de toepassing van de EBI-verordening. De verslagen geven een overzicht van de problemen die zich tijdens de eerste zes jaar van uitvoering van dit nieuwe wetgevende en institutionele kader hebben voorgedaan. Een aantal tekortkomingen worden besproken en ook enkele suggesties van het Parlement komen aan bod, net als een deel van het uitgebreide onderzoek dat in opdracht van het Parlement werd uitgevoerd[2].

De werking van het instrument krijgt al sinds het moment dat de EBI-verordening van toepassing werd zware kritiek. Het Parlement heeft meermaals opgeroepen tot een hervorming om de procedures eenvoudiger en efficiënter te maken. Uiteindelijk maakte de Commissie op 13 september 2017 een wetgevingsvoorstel bekend om de EBI-verordening te herzien[3]. Tussen september en december 2018 bogen het Parlement en de Raad zich over dit voorstel. Deze onderhandelingen werden op 12 december 2018 afgerond met een politiek akkoord. De overeengekomen tekst werd op 12 maart 2019 goedgekeurd door het Parlement, en op 9 april door de Raad. De definitieve tekst is op 17 april ondertekend en op 17 mei 2019 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB L 130 van 17.5.2019).

Met de nieuwe EBI-regels (Verordening (EU) 2019/788) wordt Verordening (EU) nr. 211/2011 ingetrokken. De nieuwe verordening is van toepassing vanaf 1 januari 2020. Het is belangrijk een duidelijk onderscheid te maken tussen het recht om een burgerinitiatief op te starten en het recht om een verzoekschrift in te dienen. We zetten de belangrijkste verschillen op een rij. Verzoekschriften kunnen worden ingediend door EU-burgers en door alle natuurlijke of rechtspersonen die hun verblijfplaats in de EU hebben (4.1.4). Een verzoekschrift moet betrekking hebben op een onderwerp dat tot de werkterreinen van de EU behoort en dat de indiener van het verzoekschrift rechtstreeks aangaat. Verzoekschriften worden gericht aan het Parlement, als instelling die de burgers rechtstreeks vertegenwoordigt op EU-niveau. Een burgerinitiatief daarentegen is een rechtstreekse oproep om een specifiek EU-rechtsinstrument in het leven te roepen. Om in aanmerking te komen, moet aan specifieke regels worden voldaan. Bovendien worden burgerinitiatieven gericht aan de Commissie, als enige instelling met initiatiefrecht om wetgevingsvoorstellen in te dienen. In dit opzicht verschilt het burgerinitiatief niet zo veel van het initiatiefrecht dat het Parlement en de Raad is toebedeeld krachtens respectievelijk artikel 225 en artikel 241 VWEU.

Procedure

A. Het burgercomité

Een initiatief van een dergelijke omvang heeft een minimale organisatiestructuur nodig. Daarom begint elk burgerinitiatief met de oprichting van een organiserend comité, het zogenaamde “burgercomité”. Dit comité moet bestaan uit ten minste zeven personen die hun verblijfplaats hebben in ten minste zeven verschillende lidstaten (maar die geen verschillende nationaliteiten hoeven te hebben) en die de kiesgerechtigde leeftijd voor de Europese verkiezingen hebben bereikt. Het comité moet een vertegenwoordiger en een plaatsvervanger aanwijzen die als contactpersonen voor dat specifieke burgerinitiatief fungeren.

De Commissie en het Parlement hadden voorgesteld de minimumleeftijd om een burgerinitiatief te steunen te verlagen tot 16 jaar, maar dit voorstel heeft de uiteindelijke verordening niet gehaald. De lidstaten mogen nu zelf bepalen of ze de minimumleeftijd eventueel verlagen tot 16 jaar.

B. Registratie

De inzameling van steunbetuigingen kan pas van start gaan als het comité het burgerinitiatief heeft laten registreren bij de Commissie. Dit houdt in dat het comité een document moet indienen met de titel, het onderwerp en een korte beschrijving van het initiatief. Hierin moet de voorgestelde rechtsgrond voor de handeling worden aangegeven en informatie worden verstrekt over de leden van het burgercomité en over alle bronnen van steun en financiering voor het voorgestelde initiatief. De organisatoren kunnen in een bijlage nadere informatie of ander materiaal verstrekken, zoals een ontwerp van de voorgestelde wetgevingstekst.

De Commissie moet binnen twee maanden na ontvangst van deze informatie besluiten of zij het voorgestelde initiatief registreert. Soms zal zij dit weigeren, bijvoorbeeld als niet aan de procedurele vereisten is voldaan of als de Commissie niet bevoegd is om over dat onderwerp een voorstel voor een rechtshandeling tot uitvoering van de Verdragen in te dienen. Ook kan registratie worden geweigerd als het initiatief duidelijk lichtzinnig of ergerlijk is of misbruik oplevert, of in strijd is met de waarden van de EU zoals beschreven in artikel 2 VEU. Het besluit van de Commissie kan met gerechtelijke of buitengerechtelijke middelen worden aangevochten. Geregistreerde initiatieven worden op de website van de Commissie gepubliceerd.

Om het burgerinitiatief toegankelijker te maken en ervoor te zorgen dat er zoveel mogelijk initiatieven worden geregistreerd, is het met de nieuwe verordening mogelijk een initiatief gedeeltelijk te registreren.

C. Het verzamelen van steunbetuigingen

Zodra het initiatief geregistreerd is, kunnen de organisatoren beginnen met het verzamelen van steunbetuigingen. Hiervoor krijgen ze twaalf maanden de tijd. Zowel papieren als elektronische steunbetuigingen worden aanvaard. Indien de inzameling elektronisch gebeurt, moet het gebruikte onlinesysteem eerst door de bevoegde autoriteiten in de lidstaten worden gecertificeerd. Uitgebreide regels in verband met de technische specificaties van systemen voor het online verzamelen van steunbetuigingen zijn opgenomen in een uitvoeringsverordening van de Commissie (Uitvoeringsverordening (EU) 2019/1799). Alle steunbetuigingen, of ze nu op papier of in elektronische vorm worden verzameld, moeten voldoen aan dezelfde gegevensvereisten met het oog op verificatie.

Een burgerinitiatief wordt pas door de Commissie behandeld als er binnen de twaalf maanden één miljoen steunbetuigingen zijn verzameld. Bovendien moet er een minimumaantal steunbetuigingen binnen een lidstaat worden verzameld om te kunnen worden meegeteld voor die lidstaat. Deze drempelwaarde wordt berekend door het aantal in die lidstaat gekozen leden van het Europees Parlement te vermenigvuldigen met 750. Om te bepalen hoeveel steunbetuigingen er minimaal nodig zijn, wordt hetzelfde systeem van degressieve evenredigheid gebruikt als voor de verdeling van de zetels in het Europees Parlement over de lidstaten.

Met de nieuwe EBI-verordening kan een EU-burger ongeacht zijn verblijfplaats een burgerinitiatief steunen. Ook de keuze van de datum waarop wordt begonnen met het verzamelen van handtekeningen wordt versoepeld, op voorwaarde dat deze periode binnen de zes maanden na de registratie van start gaat. Daarnaast worden de voorschriften in verband met de persoonsgegevens die ondertekenaars van een initiatief moeten opgeven verder vereenvoudigd. De lidstaten hebben wel nog steeds de mogelijkheid om ondertekenaars te verplichten een volledig identificatienummer op te geven.

De Commissie wordt krachtens de nieuwe verordening verplicht een centraal systeem voor het online verzamelen van steunbetuigingen op te zetten en te beheren, dat vanaf 2022 geleidelijk de plaats zal innemen van afzonderlijke systemen.

Tot slot zijn er op aansturen van het Europees Parlement in de nieuwe verordening ook bepalingen opgenomen om organisatoren van een burgerinitiatief beter te ondersteunen via contactpunten in elke lidstaat en een online samenwerkingsplatform waar ze terechtkunnen voor informatie en bijstand, praktische ondersteuning en juridisch advies over burgerinitiatieven.

D. Verificatie en certificering

Nadat het nodige aantal steunbetuigingen in het vereiste aantal lidstaten is bereikt, moeten de organisatoren ze ter certificering voorleggen aan de bevoegde nationale instanties[4]. Deze instanties worden door de lidstaten aangeduid en door de Commissie opgenomen in een lijst. Doorgaans zijn de bevoegde instanties ministeries van Binnenlandse Zaken, kiescommissies of bevolkingsregisters. De nationale instanties moeten de steunbetuigingen binnen drie maanden certificeren, maar zijn niet verplicht de handtekeningen te verifiëren.

E. Indiening en onderzoek

Zodra de organisatoren de nodige certificaten van de nationale instanties hebben ontvangen waarin het aantal steunbetuigingen vermeld staat, dienen ze deze certificaten in, samen met informatie over eventuele financiering die zij uit enige bron hebben gekregen. Bijdragen van meer dan 500 EUR moeten in principe worden gemeld.

Wanneer de Commissie de ingediende informatie heeft ontvangen, moet zij deze onmiddellijk in een register publiceren en moet zij de organisatoren op een passend niveau ontvangen om hun de gelegenheid te bieden hun verzoek in detail toe te lichten. Na een gedachtewisseling met de Commissie krijgen de organisatoren de kans hun initiatief tijdens een openbare hoorzitting in het Europees Parlement voor te stellen. De hoorzitting wordt georganiseerd door de parlementaire commissie die bevoegd is voor het onderwerp van het burgerinitiatief (artikel 222 van het Reglement van het Europees Parlement).

In de nieuwe EBI-verordening krijgt de Commissie in plaats van drie maanden zes maanden de tijd om te reageren op een geldig initiatief. In een mededeling stelt de Commissie haar juridische en politieke conclusies over het initiatief vast, vergezeld van een formele lijst van maatregelen die zij van plan is te nemen en een duidelijk tijdschema voor de uitvoering daarvan. Met het oog op volledige transparantie moeten de organisatoren volgens de nieuwe verordening op regelmatige basis verslag uitbrengen over financieringsbronnen en andere vormen van steun. De Commissie krijgt de verplichting een contactformulier beschikbaar te maken in het register en op de publieke website van het burgerinitiatief. Via dit formulier kunnen burgers een klacht indienen in verband met de volledigheid en juistheid van deze informatie.

Het Europees Parlement krijgt een grotere rol toebedeeld via de herziene EBI-verordening en wijzigingen van het Reglement van het Parlement. Om het politieke effect van succesvolle initiatieven te vergroten, kan er na de openbare hoorzitting een debat in de plenaire vergadering worden gehouden, afgesloten met een resolutie om na te gaan of het initiatief kan rekenen op politieke steun. Tot slot zal het Parlement toezien op de maatregelen die door de Commissie worden genomen naar aanleiding van het initiatief. Het gaat om de maatregelen die eerder al waren aangekondigd in specifieke mededelingen van de Commissie.

Huidige burgerinitiatieven

Nog voor er sprake was van een instrument als het burgerinitiatief, verankerd in de wet en met gedetailleerde procedures, hadden verschillende organisaties al geprobeerd vergelijkbare initiatieven van de grond te krijgen.

Tot nog toe hebben slechts vier initiatieven het vereiste aantal handtekeningen gehaald om te kunnen worden ingediend bij de Commissie (“Right2Water”, “Eén van ons”, “Stop vivisectie” en “Verbied glyfosaat”). Slechts één hiervan, “Verbied glyfosaat”, dateert van na 2014. Het Parlement heeft hoorzittingen met de vertegenwoordigers van de initiatieven georganiseerd, respectievelijk op 17 februari 2014, 10 april 2014, 24 april 2015 en 20 november 2017. De Commissie heeft voor alle vier initiatieven haar juridische en politieke conclusies geformuleerd.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft zich altijd krachtig ingezet voor het burgerinitiatief. Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement een resolutie[5] aangenomen met een gedetailleerd voorstel voor de uitvoering van het burgerinitiatief. Na de inwerkingtreding van het Verdrag speelde het Parlement een actieve rol bij de onderhandelingen over de EBI-verordening. Mede dankzij het Parlement is het burgerinitiatief een toegankelijker en burgervriendelijker instrument van de participerende democratie geworden. Het Parlement heeft onder andere bekomen dat het minimumaantal lidstaten waaruit steunbetuigingen afkomstig moeten zijn, is teruggebracht tot een vierde van het totale aantal lidstaten. Daarnaast heeft het Parlement erop aangedrongen dat de controle van de ontvankelijkheid wordt uitgevoerd vóór de registratie en dat er bepalingen worden ingevoerd op grond waarvan alle burgers en inwoners van de EU, ongeacht hun nationaliteit, het recht hebben om een burgerinitiatief te steunen.

Ook heeft het Parlement meermaals de beleidskeuze naar voren geschoven om de procedures voor het voeren van een burgerinitiatief eenvoudiger en efficiënter te maken en de invloed van zo’n initiatief te vergroten. Op 28 oktober 2015 heeft het Parlement een resolutie over de herziening van het Europees burgerinitiatief goedgekeurd[6]. Deze bevat onder meer de oproep om de voorschriften in verband met persoonsgegevens te vereenvoudigen en financiering vrij te maken om de organisatie van een burgerinitiatief te ondersteunen. In 2017 is de Commissie constitutionele zaken begonnen met de opstelling van een initiatiefverslag van wetgevende aard met het oog op een grondige herziening van de EBI-verordening in die zin. In september 2017 volgde uiteindelijk het voorstel van de Commissie voor een nieuwe EBI-verordening, gebaseerd op de verzoeken van het Parlement en een openbare raadpleging. Het verslag dat de Commissie constitutionele zaken heeft opgesteld over het voorstel van de Commissie werd op 20 juni 2018 goedgekeurd. Vervolgens vond er op 5 juli 2018 een stemming plaats in de plenaire vergadering om interinstitutionele onderhandelingen te starten over de nieuwe EBI-verordening.

Op 12 december 2018 bereikten het Parlement en de Raad een politiek akkoord. Nadat het Parlement op 12 maart een resolutie aannam en de Raad er op 9 april zijn goedkeuring aan verleende, is de definitieve tekst op 17 april 2019 ondertekend en op 17 mei 2019 bekendgemaakt in het Publicatieblad. Met de nieuwe EBI-regels (Verordening (EU) 2019/788) wordt Verordening (EU) nr. 211/2011 ingetrokken. De nieuwe verordening is van toepassing vanaf 1 januari 2020.

De nieuwe EBI-verordening maakt het burgerinitiatief toegankelijker, minder bureaucratisch en gebruiksvriendelijker in gebruik voor organisatoren en ondersteuners, en versterkt tegelijkertijd ook de follow-up ervan.

 

[1]Groenboek van de Commissie (COM(2009)0622).
[2]“European Citizens’ Initiative – First lessons of implementation”, beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken (2014), te raadplegen via deze link:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_EN.pdf
[3]Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees burgerinitiatief (COM(2017)0482).
[4]Een lijst van de bevoegde nationale instanties is te vinden op: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=nl
[5]Resolutie van het Europees Parlement van 7 mei 2009 met het verzoek aan de Commissie om een voorstel in te dienen voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de uitvoering van het burgerinitiatief, PB C 212 E van 5.8.2010, blz. 99.
[6]Resolutie van het Europees Parlement van 28 oktober 2015 over het Europees burgerinitiatief, PB C 355 van 20.10.2017, blz. 17.

Udo Bux