Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht: algemene aspecten

In de Verdragen wordt een grote prioriteit toegekend aan de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. In 2009 werden verschillende belangrijke vernieuwingen doorgevoerd: een meer efficiënt en democratisch besluitvormingsproces dat in de plaats kwam van de oude pijlerstructuur, meer bevoegdheden voor het Hof van Justitie van de EU, en een nieuwe rol voor de nationale parlementen. De grondrechten worden versterkt door het juridisch bindende Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Rechtsgrond

Artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Het is opmerkelijk dat in dit artikel, dat een overzicht geeft van de belangrijkste doelstellingen van de EU, een grotere prioriteit aan de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR) wordt toegekend dan in het voorafgaande Verdrag van Nice. Voortaan wordt deze doelstelling immers zelfs nog vóór de verwezenlijking van de interne markt genoemd.

De RVVR komt aan bod in Titel V van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), artikelen 67 t/m 89. Naast algemene bepalingen bevat deze titel specifieke hoofdstukken die gewijd zijn aan:

  • het beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie;
  • justitiële samenwerking in burgerlijke zaken;
  • justitiële samenwerking in strafzaken;
  • politiële samenwerking[1].

Denemarken neemt niet deel aan de vaststelling door de Raad van maatregelen uit hoofde van Titel V van het VWEU (in Protocol nr. 22 – “opt-outclausule” – wordt Denemarken vrijgesteld van deelname aan het beleid). Sinds 2001 voert Denemarken het Schengenacquis echter uit op intergouvernementele basis. Wat betreft justitiële samenwerking in burgerlijke zaken en de regels die bepalen welke rechtbanken bevoegd zijn in rechtsgeschillen van burgerlijke of handelsrechtelijke aard tussen personen die in verschillende lidstaten verblijven (de Brussel-I-verordening)[2], kwamen het Koninkrijk Denemarken en de EU op 19 oktober 2005 tot een overeenkomst betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken. Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van de overeenkomst moet Denemarken wanneer wijzigingen worden aangenomen, de Commissie in kennis stellen van zijn besluit om de inhoud van deze wijzigingen al dan niet ten uitvoer te leggen. Ierland neemt enkel deel aan de vaststelling en toepassing van specifieke maatregelen na een besluit om wel deel te nemen (“opt-inclausule”) (Protocol nr.).

Naast deze bepalingen zijn ook andere artikelen onlosmakelijk verbonden met de totstandbrenging van een RVVR. Deze zijn onder meer artikel 6 van het VEU betreffende het Handvest van de grondrechten en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden[3], artikel 8 van het VWEU betreffende de strijd tegen de ongelijkheden, artikel 15, lid 3 van het VWEU inzake het recht op toegang tot documenten van de instellingen, van artikel 16 van het VWEU inzake de bescherming van persoonsgegevens[4], en de artikelen 18 t/m 25 van het VWEU met betrekking tot non-discriminatie en burgerschap van de Unie[5]. Maar het VWEU heeft ook een aantal “remclausules” ingevoerd voor het geval een lidstaat van mening is dat een ontwerpwetgeving afbreuk zou doen aan fundamentele aspecten van zijn strafrechtstelsel (artikel 82, lid 3, van het VWEU), en gemeenschappelijke minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties voor bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie (artikel 83, lid 3, van het VWEU). Dit werkt in de praktijk als volgt: er wordt een ontwerprichtlijn ingediend bij de Europese Raad en de gewone wetgevingsprocedure wordt opgeschort. In geval van consensus, verwijst de Europese Raad, binnen de vier maanden na die schorsing het ontwerp terug naar de Raad, waardoor de gewone wetgevingsprocedure voortgezet kan worden.

Doelstellingen

De doelstellingen van de RVVR zijn vastgelegd in artikel 67 van het VWEU:

  • “De Unie is een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd.
  • De Unie zorgt ervoor dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en zij ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen. Voor de toepassing van deze titel worden staatlozen gelijkgesteld met onderdanen van derde landen.
  • De Unie streeft ernaar een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en van racisme en vreemdelingenhaat, maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten in strafzaken en andere bevoegde autoriteiten, alsmede door de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken en, zo nodig, door de onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen.
  • De Unie vergemakkelijkt de toegang tot de rechter, met name door het beginsel van wederzijdse erkenning van gerechtelijke en buitengerechtelijke beslissingen in burgerlijke zaken.”

Resultaten

A. De belangrijkste vernieuwingen die werden ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon:

1. Een efficiënter, democratischer besluitvormingsproces

Met het Verdrag van Lissabon verdwijnt de derde pijler, die was gebaseerd op intergouvernementele samenwerking, en wordt de communautaire methode aldus in de RVVR geharmoniseerd. Voor de aanname van wetgevingsvoorstellen zal voortaan in beginsel de gewone wetgevingsprocedure van artikel 294 van het VWEU worden gevolgd. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid en het Europees Parlement spreekt zich als medewetgever uit volgens de medebeslissingsprocedure.

2. Een nieuwe rol voor de nationale parlementen

In artikel 12 van het VEU en de protocollen 1 en 2 wordt de rol van de nationale parlementen in de EU nader bepaald. Zo hebben de nationale parlementen op grond van het subsidiariteitsbeginsel voortaan een periode van acht weken om ieder wetgevingsvoorstel te bestuderen voordat er op EU-niveau een beslissing over mag worden genomen. Als een kwart van de nationale parlementen erom vraagt, moet ontwerpwetgeving over de RVVR worden herzien (artikel 7, lid 2, van Protocol nr. 2).

Wanneer het subsidiariteitsbeginsel door een wetgevingshandeling geschonden wordt, kan het Hof van Justitie van de EU om een nietigverklaring worden verzocht.

De nationale parlementen nemen deel aan de evaluatie van Eurojust en Europol (artikelen 85 en 88 van het VWEU).

3. Meer bevoegdheden voor het Hof van Justitie van de Europese Unie[6]

Het Hof van Justitie kan voortaan onbeperkt bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraken doen over alle aspecten van de RVVR. Na een transitieperiode van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (1 december 2014), kunnen wetgevingshandelingen inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken die vastgesteld werden in het kader van het vorige verdrag, ook het voorwerp uitmaken van een dergelijk verzoek. Hetzelfde systeem is van toepassing voor beroepsprocedures bij het Hof van Justitie wegens niet-nakoming van een verplichting (Protocol nr. 36).

4. Versterkte rol van de Commissie

Dat de Commissie nu de mogelijkheid heeft om niet-nakomingsprocedures in te stellen tegen lidstaten die de bepalingen inzake de RVVR niet naleven, betekent een belangrijke vernieuwing die haar een nieuw wapen in handen geeft om toe te zien op de correcte toepassing van de wetgeving.

5. Mogelijke betrokkenheid van de lidstaten bij de evaluatie van de uitvoering van het RVVR-beleid

Overeenkomstig artikel 70 van het VWEU kan de Raad op voorstel van de Commissie maatregelen vaststellen die bepalen dat de lidstaten in samenwerking met de Commissie een objectieve en onpartijdige evaluatie van de uitvoering, door de autoriteiten van de lidstaten, van het RVVR-beleid kunnen verrichten.

B. De toonaangevende rol van de Europese Raad

Naast de veranderingen die ingevoerd werden met de opeenvolgende verdragen, heeft vooral de Europese Raad een belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkelingen en vooruitgang op de verschillende gebieden van de RVVR.

De Europese Raad van Tampere in oktober 1999 laste een speciale vergadering in om te bespreken hoe een RVVR opgericht kon worden door de mogelijkheden van het Verdrag van Amsterdam volledig te benutten.

In november 2004 heeft de Europese Raad een nieuw vijfjarig actieplan, het Haags Programma, aangenomen.

Op 10 en 11 december 2009 hechtte de Europese Raad zijn goedkeuring aan het programma van Stockholm. In dit meerjarenplan voor de periode 2010-2014 werd een centrale plaats ingeruimd voor de belangen en behoeften van de burgers en andere personen jegens wie de EU een verantwoordelijkheid heeft.

Het Verdrag van Lissabon erkent formeel de doorslaggevende rol van de Europese Raad, die „de strategische richtsnoeren van de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vaststelt” (artikel 68 van het VWEU). In juni 2014 heeft de Europese Raad deze richtsnoeren voor de komende jaren vastgesteld. Ze zijn in overeenstemming met de prioriteiten van de strategische agenda voor de EU, die eveneens in juni 2014 werd aangenomen.

C. De oprichting van specifieke beheerinstanties van de RVVR: de agentschappen

Er zijn verschillende agentschappen opgericht om bij te dragen aan het beheer van het beleid op een aantal belangrijke terreinen van de RVVR: Europol voor politiële samenwerking; het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol); Eurojust voor justitiële samenwerking in strafzaken; het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA) dat zich bezighoudt met de grondrechten en de strijd tegen discriminatie; het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA); het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), dat verantwoordelijk is voor de coördinatie van de controle aan de buitengrenzen; het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO); en het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen in de RVVR (eu-LISA).

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement beschikt over een reeks instrumenten en bevoegdheden om zijn rol ten volle uit te oefenen:

  • wetgevende bevoegdheden in die zin dat het Parlement sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 optreedt als medewetgever in het kader van de gewone wetgevingsprocedure. Dit is de algemene regel, maar er zijn een aantal uitzonderingen. Het gaat hierbij om maatregelen die gericht zijn op de “administratieve samenwerking tussen de relevante diensten van de lidstaten” (artikel 74 van het VWEU). Voor deze maatregelen geldt nog steeds een “bijzondere wetgevingsprocedure” waarbij de Raad handelt op voorstel van de Commissie of van een kwart van de lidstaten, en na raadpleging van het Parlement. Bovendien geldt deze bijzondere wetgevingsprocedure (de Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Parlement) ook voor maatregelen die de voorwaarden en beperkingen van politiële samenwerking bepalen (artikel 89 van het VWEU), of die bepalingen inzake paspoorten, identiteitskaarten en verblijfsvergunningen vaststellen (artikel 77, lid 3, van het VWEU);
  • budgettaire bevoegdheden, waardoor het Parlement samen met de Raad de EU-begroting vaststelt voor programma’s op RVVR-gebied;
  • toetsing van de activiteiten van EU-agentschappen die op dit beleidsterrein actief zijn, bijvoorbeeld door delegaties naar de lidstaten of naar de buitengrenzen van de EU te sturen teneinde problemen in kaart te brengen en na te gaan hoe de op EU-niveau vastgestelde wetgeving uitgevoerd wordt.
  • de bevoegdheid om een beroepsprocedure tot nietigverklaring bij het Hof van Justitie in te stellen; het Parlement heeft op deze manier verzocht een aantal bepalingen van wetgevingshandelingen nietig te verklaren[7];
  • het initiatiefrecht door het aannemen van initiatiefverslagen en resoluties over onderwerpen die het Parlement aan de orde stelt.

De voornaamste prioriteiten waarop het Parlement de afgelopen jaren alsmaar opnieuw heeft aangedrongen, zijn:

  • het erkennen van en rekening houden met het toenemend belang van de RVVR voor de ontwikkeling van de EU;
  • de afschaffing van de derde pijler en de integratie van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken in de procedures en wetgeving van de EU zodat het Parlement zijn democratische rol in het wetgevingsproces ten volle kan vervullen;
  • de afschaffing van de unanimiteitsregel in de Raad teneinde de besluitvorming te vereenvoudigen;
  • een eerlijke balans bewaren tussen enerzijds de bescherming van de grondrechten en de veiligheid van burgers en inwoners en anderzijds de vereiste maatregelen voor terrorismebestrijding, alsook deze balans tot uiting laten komen in de wetgeving en de uitvoering hiervan;
  • het versterken van de bescherming en de bevordering van de grondrechten, met name door de goedkeuring van een juridisch bindend Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de oprichting van een Bureau voor de grondrechten.

 

[1]Zie infopagina’s 4.2.2, 4.2.3, 4.2.5, 4.2.6, 4.2.7
[2]Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, zoals herschikt bij Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=celex%3A32012R1215
[3]Zie infopagina 4.1.2
[4]Zie infopagina 4.2.8
[5]Zie infopagina 4.1.1
[6]Zie infopagina 1.3.10

Udo Bux / Mariusz Maciejewski