Justitiële samenwerking in strafzaken

Justitiële samenwerking in strafzaken berust op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen, en omvat maatregelen om de wettelijke bepalingen van de lidstaten op diverse gebieden onderling aan te passen. Met het Verdrag van Lissabon is een stevigere rechtsgrond gelegd voor de ontwikkeling van een strafrechtelijke ruimte, waarbij tevens nieuwe bevoegdheden aan het Europees Parlement werden toegekend.

Rechtsgrond

De artikelen 82 tot en met 86 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

De geleidelijke afschaffing van de grenscontroles in de EU heeft het vrije verkeer van EU-burgers aanzienlijk vereenvoudigd, maar heeft het voor criminelen tevens gemakkelijker gemaakt om over de grenzen heen te opereren. Om grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken, omvat de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht maatregelen om de justitiële samenwerking tussen de lidstaten in strafzaken te bevorderen. Het uitgangspunt is het beginsel van wederzijdse erkenning. Er zijn concrete maatregelen genomen om transnationale criminaliteit en grensoverschrijdend terrorisme te bestrijden en ervoor te zorgen dat de rechten van slachtoffers, verdachten en gevangenen in de hele EU worden beschermd.

Resultaten

A. Belangrijkste wetgevingshandelingen van de EU inzake justitiële samenwerking in strafzaken

1. Vaststellingsprocedures

Overeenkomstig het VWEU worden de meeste maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken volgens de gewone wetgevingsprocedure vastgesteld en zijn ze onderworpen aan rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Zelfs afgezien van de bijzondere aspecten van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (opt-outregelingen voor Ierland en Denemarken (zie de Protocollen nr. 21 en nr. 22 bij het VWEU) en een bevoorrechte rol voor de nationale parlementen (zie de Protocollen nr. 1 en nr. 2)) zijn justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking echter niet volledig in het EU-kader opgenomen en hebben ze een zeker origineel karakter behouden dat dateert van voor het Verdrag van Lissabon:

  • de Commissie deelt haar initiatiefrecht met de lidstaten, op voorwaarde dat zij een vierde van de leden van de Raad vertegenwoordigen (artikel 76 VWEU);
  • het Parlement wordt slechts geraadpleegd met betrekking tot specifieke maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken. Deze maatregelen moeten vervolgens unaniem door de Raad worden goedgekeurd. Bij gebrek aan unanimiteit binnen de Raad kunnen negen of meer lidstaten alsnog nauwer gaan samenwerken.

2. Belangrijkste wetgevingshandelingen die volgens de gewone wetgevingsprocedure zijn vastgesteld

a. Gemeenschappelijke minimumnormen voor strafprocedures:

  • Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures;
  • Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures;
  • Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming;
  • Richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn;
  • Richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure;
  • Richtlijn (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.

b. Terrorismebestrijding:

  • Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit;
  • Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad;
  • Verordening (EU) 2021/784 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2021 inzake het tegengaan van de verspreiding van terroristische online-inhoud.

c. Bestrijding van corruptie, cybercriminaliteit, fraude en het witwassen van geld:

  • Richtlijn 2013/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 augustus 2013 over aanvallen op informatiesystemen en ter vervanging van Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad (richtlijn cybercriminaliteit);
  • Richtlijn 2014/42/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie;
  • Richtlijn 2014/57/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik (richtlijn marktmisbruik);
  • Richtlijn 2014/62/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij en ter vervanging van Kaderbesluit 2000/383/JBZ van de Raad;
  • Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt;
  • Richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering;
  • Richtlijn (EU) 2018/1673 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld;
  • Verordening (EU) 2018/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen;
  • Richtlijn (EU) 2019/713 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 betreffende de bestrijding van fraude met en vervalsing van niet-contante betaalmiddelen en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/413/JBZ van de Raad.

d. Uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en EU-agentschappen:

  • Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken;
  • Verordening (EU) 2018/1726 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA);
  • Verordening (EU) 2018/1862 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken;
  • Verordening (EU) 2019/816 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 tot invoering van een gecentraliseerd systeem voor de vaststelling welke lidstaten over informatie beschikken inzake veroordelingen van onderdanen van derde landen en staatlozen (Ecris-TCN) ter aanvulling van het Europees Strafregisterinformatiesysteem en tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1726. Deze verordening houdt verband met Richtlijn 2019/884 van 17 april 2019 tot wijziging van Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad, betreffende de uitwisseling van informatie over onderdanen van derde landen en betreffende het Europees Strafregisterinformatiesysteem (Ecris);
  • Verordening (EU) 2019/818 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de Unie-informatiesystemen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie.

e. Bescherming van slachtoffers:

  • Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan;
  • Richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie;
  • Richtlijn 2011/99/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende het Europees beschermingsbevel;
  • Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten.

B. Agentschappen die zich bezighouden met justitiële samenwerking in strafzaken en andere verwante organen

1. Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust)

Eurojust stimuleert en verbetert de coördinatie van onderzoeken en vervolgingen en de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten. Het Agentschap faciliteert met name de uitvoering van verzoeken om internationale wederzijdse rechtshulp en de uitvoering van uitleveringsverzoeken. Eurojust ondersteunt de autoriteiten van de lidstaten op alle mogelijke manieren om ervoor te zorgen dat nationale onderzoeken naar en vervolgingen van grensoverschrijdende criminaliteit doeltreffender verlopen.

Eurojust kan een lidstaat op verzoek bijstaan bij onderzoek en vervolging met betrekking tot de betrokken lidstaat en een derde land indien door Eurojust met het derde land in kwestie een samenwerkingsovereenkomst is gesloten of indien is aangetoond dat er sprake is van een wezenlijk belang.

Eurojust houdt zich bezig met dezelfde soorten strafbare feiten als die waarvoor het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) bevoegd is, zoals terrorisme, drugshandel, mensenhandel, valsemunterij, het witwassen van geld, cybercriminaliteit, criminaliteit in verband met eigendommen of openbare goederen, waaronder fraude en corruptie, strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden, milieucriminaliteit en deelneming aan een criminele organisatie. Eurojust kan op verzoek van een lidstaat ook bijstand verlenen bij onderzoek naar en de vervolging van andere soorten strafbare feiten.

Het vorige rechtskader voor Eurojust (Besluit 2009/426/JBZ van de Raad van 16 december 2008 inzake het versterken van Eurojust) is op 4 juni 2009 in werking getreden. Verordening (EU) 2018/1727 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust) is sinds 12 december 2019 van toepassing.

Eurojust publiceert ieder jaar een jaarverslag. De conclusies van de Raad met betrekking tot het jaarverslag 2019 van Eurojust werden op 9 oktober 2020 aangenomen door de ministers van Justitie. Op 23 maart 2021 publiceerde Eurojust zijn jaarverslag 2020.

Eurojust is gevestigd in Den Haag, Nederland.

2. Het Europees Openbaar Ministerie (EOM)

Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (het “EOM”) is sinds 20 november 2017 van kracht. Het Parlement heeft in zijn wetgevingsresolutie van 5 oktober 2017 zijn goedkeuring gehecht aan de ontwerpverordening van de Raad.

Het EOM is een onafhankelijk bureau dat is belast met het opsporen, vervolgen en voor de rechter brengen van strafbare feiten die de EU-begroting schaden, zoals fraude, corruptie, en grensoverschrijdende btw-fraude ter waarde van meer dan 10 miljoen EUR. De lijst van strafbare feiten zou in de toekomst kunnen worden uitgebreid met bijvoorbeeld terrorisme.

Het Parlement en de Raad hebben in onderlinge overeenstemming de eerste Europese hoofdaanklager, Laura Codruța Kövesi, benoemd voor een ambtstermijn van zeven jaar, die niet kan worden verlengd.

Maar liefst 22 lidstaten hebben zich al bij het EOM aangesloten. Het handjevol lidstaten dat dit nog niet heeft gedaan, kan zich te allen tijde aansluiten. Het hoofdkantoor van het EOM is gevestigd in Luxemburg en zo ook de Europese hoofdaanklager en het college van Europees aanklagers uit alle deelnemende lidstaten. Zij zullen aan het hoofd staan van de dagelijkse strafrechtelijke onderzoeken die door de gedelegeerde aanklagers worden uitgevoerd.

Het EOM is op 1 juni 2021 met zijn werkzaamheden begonnen en voert reeds enkele onderzoeken uit. Daarnaast wordt verder gewerkt aan zaken als de aanpassing van de nationale rechtsstelsels aan EOM-verordeningen, de benoeming van de gedelegeerde Europees aanklagers, en de aanwerving van personeel.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van EU-wetgeving op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken door van de bestrijding van criminaliteit en corruptie een politieke prioriteit te maken. Het heeft namelijk op gelijke voet met de Raad gewerkt aan de verbetering van justitiële samenwerking in strafzaken. De gewone wetgevingsprocedure is van toepassing op vrijwel alle gebieden van het strafrecht van de EU, op enkele uitzonderingen na, waaronder met name de goedkeuringsprocedure voor de instelling van het EOM.

Het belangrijkste instrument voor de bewerkstelliging van justitiële samenwerking tussen de lidstaten in strafzaken is Eurojust. Toen Eurojust opnieuw werd vormgegeven, heeft het Parlement zich hard gemaakt voor sterkere parlementaire controle en betere regels inzake gegevensbescherming.

Op 1 december 2020 werd door het Parlement de eerste interparlementaire commissievergadering georganiseerd (op afstand vanwege COVID-19) over de evaluatie van de activiteiten van Eurojust. De vergadering was gewijd aan een eerste beoordeling van de activiteiten van Eurojust door het Europees Parlement en de nationale parlementen overeenkomstig artikel 85 VWEU en Verordening (EU) 2018/1727.

Op 20 januari 2021 nam het Parlement een resolutie aan over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (en keurde ook een uitvoeringsverslag goed over Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002, dat vóór het Verdrag van Lissabon werd aangenomen). In deze resolutie beoordeelde het Parlement de resultaten van de vereenvoudigde procedure voor grensoverschrijdende gerechtelijke overlevering die in 2004 de langdurige uitleveringsprocedures van de EU heeft vervangen en berust op het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen.

Op 6 oktober 2021 nam het Parlement een resolutie aan over artificiële intelligentie in het strafrecht en het gebruik ervan door politiële en gerechtelijke instanties in strafzaken.

Het Parlement bereidt momenteel verslagen (en resoluties) voor over de volgende kwesties: de bestrijding van gendergerelateerd geweld en cybergeweld; de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan; Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen voor elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken.

Het Parlement zal bovendien de recente en verwachte initiatieven van de Commissie opvolgen op het gebied van het witwassen van geld, de financiering van terrorisme, georganiseerde criminaliteit, cybercriminaliteit, de rechten van slachtoffers, de digitalisering van justitie, justitiële opleiding, ontwikkelingen met betrekking tot de rechtsstaat op het gebied van justitie en haatzaaiende uitlatingen op het internet.

Er wordt nog altijd aan het beleid inzake justitiële samenwerking in strafzaken gewerkt, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan een doeltreffendere bestrijding van pan-Europese dreigingen en criminaliteit. Het Parlement heeft specifieke maatregelen vastgesteld om terrorisme, transnationale criminaliteit, corruptie, fraude en het witwassen van geld te bestrijden en de rechten van slachtoffers, verdachten en gevangenen in de hele EU te beschermen. Voorts zijn er verscheidene maatregelen goedgekeurd ter verbetering van de uitwisseling van informatie tussen lidstaten.

 

Alessandro Davoli