Politiële samenwerking

Het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) is een van de belangrijkste instrumenten van de bredere interne veiligheidsinfrastructuur van de EU. Samenwerkingsmethoden en beleid op het gebied van rechtshandhaving zijn nog in ontwikkeling, en zijn met name gericht op de bestrijding van terrorisme, cybercriminaliteit en andere ernstige en georganiseerde vormen van criminaliteit. Het belangrijkste doel is om met inachtneming van de grondrechten en gegevensbeschermingsregels een veiliger Europa te creëren voor alle EU-burgers, zoals het Europees Parlement herhaaldelijk heeft gevraagd.

Rechtsgrond

De artikelen 33 (douanesamenwerking), 87, 88 en 89 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Doeltreffende politiële samenwerking is essentieel voor de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Unie, waarin de grondrechten worden geëerbiedigd. Grensoverschrijdende samenwerking bij de rechtshandhaving, waarbij politiediensten, douanediensten en andere rechtshandhavingsdiensten zijn betrokken, is gericht op de preventie en de opsporing van strafbare feiten in de hele Europese Unie en onderzoeken ter zake. In de praktijk richt deze samenwerking zich voornamelijk op ernstige vormen van criminaliteit (zoals georganiseerde misdaad, drugshandel, het witwassen van geld, de vervalsing van de euro, mensenhandel, cybercriminaliteit) en terroristische activiteiten. Europol is de rechtshandhavingsinstantie van de EU.

Resultaten

A. Aanzet

De politiesamenwerking tussen de lidstaten is in 1976 van start gegaan met de “TREVI-groep”, een intergouvernementeel netwerk van vertegenwoordigers van de ministeries van justitie en binnenlandse zaken. In het Verdrag van Maastricht werd vervolgens aangegeven op welke gebieden van gemeenschappelijk belang de politiesamenwerking moet worden bevorderd (terrorisme, drugshandel en andere vormen van internationale criminaliteit). Het principe voor de oprichting van een Europese politiedienst (Europol), die aanvankelijk concreet werd vertaald in de Europol-Drugseenheid, werd hierin eveneens vastgelegd. De Europol-Overeenkomst werd op 26 juli 1995 ondertekend, maar de dienst begon pas officieel met zijn activiteiten op 1 juli 1999, met taken die waren uitgebreid door het Verdrag van Amsterdam (ondertekend op 2 oktober 1997). De politiesamenwerking was evenwel al versterkt vóór het ontstaan van Europol. Met de oprichting van het Schengengebied in 1985, dat aanvankelijk slechts een aantal lidstaten omvatte, was grensoverschrijdende politiesamenwerking een feit geworden (4.2.4). Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam werd het Schengenacquis, inclusief de onderdelen op het gebied van politiesamenwerking, opgenomen in de EU-wetgeving, zij het vooralsnog in de intergouvernementele “derde pijler”. Op dezelfde intergouvernementele methode stoelden ook maatregelen voor de politiesamenwerking die door een beperkt aantal lidstaten werden aangenomen in het kader van het Verdrag van Prüm, dat bepalingen voor de uitwisseling van DNA, vingerafdrukken en kentekennummers van voertuigen bevatte. Het Verdrag van Prüm werd in zijn geheel overgenomen op het niveau van de Unie door Besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008.

B. Huidig institutioneel kader

Het institutioneel kader werd aanzienlijk vereenvoudigd door het Verdrag van Lissabon (VWEU): voortaan worden de meeste maatregelen inzake politiesamenwerking aangenomen via de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing) en zijn ze onderworpen aan rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie. Zelfs afgezien van de bijzondere aspecten inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (opt-outregelingen voor Ierland en Denemarken (Protocollen 21 en 22 bij het VWEU) en een bevoorrechte rol voor de nationale parlementen (Protocollen 1 en 2)) werden politiesamenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken niet volledig in het communautair kader opgenomen en hebben ze een zeker origineel karakter behouden:

  • de Commissie deelt haar initiatiefrecht met de lidstaten, op voorwaarde dat zij een vierde van de leden van de Raad vertegenwoordigen (artikel 76 VWEU);
  • het Europees Parlement wordt slechts geraadpleegd met betrekking tot de operationele samenwerkingsmaatregelen, die unaniem door de Raad worden aangenomen. Bij gebrek aan unanimiteit binnen de Raad kunnen negen of meer lidstaten nauwer samenwerken. In dit geval schort de Europese Raad het proces op om een consensus te vinden (het “noodremmechanisme” uit artikel 87, lid 3, VWEU).

C. De belangrijkste wetgevingshandelingen inzake politiesamenwerking die volgens de gewone wetgevingsprocedure zijn vastgesteld:

  • Richtlijn 2013/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 augustus 2013 over aanvallen op informatiesystemen en ter vervanging van Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad (de zogenoemde richtlijn cybercriminaliteit). De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 4 september 2015 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Verordening (EU) 2015/2219 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) en tot vervanging en intrekking van Besluit 2005/681/JBZ van de Raad, van kracht sinds 1 juli 2016;
  • Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 25 mei 2018 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot vervanging en intrekking van de Besluiten 2009/371/JBZ, 2009/934/JBZ, 2009/935/JBZ, 2009/936/JBZ en 2009/968/JBZ van de Raad, van kracht sinds 1 mei 2017;
  • Richtlijn (EU) 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de Unie. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 9 mei 2018 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 8 september 2018 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Verordening (EU) 2018/1726 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA), tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1077/2011, van kracht sinds 11 december 2018;
  • Verordening (EU) 2018/1862 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, tot wijziging en intrekking van Besluit 2007/533/JBZ en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1986/2006 van het Europees Parlement en de Raad en Besluit 2010/261/EU van de Commissie, uiterlijk 28 december 2021 van kracht;
  • Verordening (EU) 2019/818 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de Unie-informatiesystemen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie en tot wijziging van Verordeningen (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 en (EU) 2019/816;
  • Richtlijn (EU) 2019/1153 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot vaststelling van regels ter vergemakkelijking van het gebruik van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van bepaalde strafbare feiten, en tot intrekking van Besluit 2000/642/JBZ van de Raad. De lidstaten zijn verplicht de richtlijn vóór 1 augustus 2021 om te zetten in nationale wetgeving.

D. De agentschappen voor politiële samenwerking en andere verwante organen

1. Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol)

Europol is een agentschap dat het veiliger maken van Europa als hoofddoel heeft. Het ondersteunt de EU-lidstaten bij de bestrijding van terrorisme, cybercriminaliteit en andere ernstige en georganiseerde vormen van criminaliteit. Europol werkt ook samen met veel partnerlanden buiten de EU en met internationale organisaties. Europol fungeert als ondersteuningscentrum voor rechtshandhavingsoperaties en als centrum voor informatie over criminele activiteiten.

Grootschalige criminele en terroristische netwerken vormen een ernstige bedreiging voor de interne veiligheid van de EU. De grootste veiligheidsdreigingen zijn het gevolg van terrorisme, internationale drugshandel en het witwassen van geld, georganiseerde fraude, de vervalsing van de euro en mensenhandel.

Europol heeft verschillende gespecialiseerde eenheden opgericht om op deze bedreigingen te reageren:

  • Het Europees Centrum voor de bestrijding van cybercriminaliteit (EC3) zorgt voor een krachtigere rechtshandhavingsrespons op cybercriminaliteit in de EU om zo de Europese burgers, bedrijven en overheden tegen online criminaliteit te beschermen;
  • Het Europees Centrum tegen migrantensmokkel (EMSC) is erop gericht de EU-lidstaten te helpen bij het aanpakken en ontmantelen van de complexe en geavanceerde criminele netwerken die zich met migrantensmokkel bezighouden;
  • Het Europees Centrum voor terrorismebestrijding (ECTC) is een operationeel centrum en een knooppunt van expertise dat de groeiende noodzaak voor de EU weerspiegelt om haar respons op terreur te versterken;
  • De gecoördineerde coalitie voor intellectueel eigendom (IPC3) verleent operationele en technische ondersteuning aan rechtshandhavingsinstanties en andere partners;
  • Het Europees Centrum voor financiële en economische criminaliteit (EFECC) is een operationeel platform om de lidstaten te ondersteunen bij lopende zaken op het gebied van financiële en economische criminaliteit;
  • FIU.net is een gedecentraliseerd en geavanceerd computernetwerk ter ondersteuning van de financiële-inlichtingeneenheden (FIE’s) in de EU in hun strijd tegen het witwassen van geld en de financiering van terrorisme;
  • De EU-eenheid voor de melding van internetuitingen (EU IRU) spoort kwaadaardige inhoud op het internet en sociale media op en onderzoekt deze.

Europol is opgericht in het kader van de Europolverordening. Het is gevestigd in Den Haag, Nederland.

Om een grotere verantwoordingsplicht voor het agentschap na te streven, werd in het kader van de Europolverordening een Gezamenlijke Parlementaire Controlegroep (GPC) over Europol opgericht. Artikel 88 VWEU voorziet in toezicht op de activiteiten van Europol door het Europees Parlement, samen met de nationale parlementen. Krachtens artikel 51 van de Europolverordening houdt de GPC “politiek toezicht op de activiteiten die Europol ontplooit bij het uitvoeren van zijn taak, mede wat betreft het effect van die activiteiten op de grondrechten en fundamentele vrijheden van natuurlijke personen”. De zevende vergadering van de GPC werd op 28 en 29 september 2020 online georganiseerd vanwege COVID-19-beperkingen.

2. Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol)

Cepol is een agentschap dat belast is met de ontwikkeling, uitvoering en coördinatie van opleidingen voor rechtshandhavingsambtenaren. Cepol draagt bij aan een veiliger Europa door samenwerking en kennisdeling tussen rechtshandhavingsambtenaren uit de EU-lidstaten, en tot zekere hoogte ook uit derde landen, te vergemakkelijken, voor kwesties die voortvloeien uit de prioriteiten van de EU op het gebied van veiligheid, voornamelijk in het kader van de EU-beleidscyclus voor zware en georganiseerde criminaliteit. Het Agentschap voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving is opgericht krachtens de Cepolverordening. Het is gevestigd in Boedapest, Hongarije.

3. Het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid (COSI)

Krachtens artikel 71 VWEU wordt er binnen de Raad “een permanent comité opgericht om ervoor te zorgen dat binnen de Unie de operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt. Onverminderd artikel 240 bevordert het comité de coördinatie van het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. De vertegenwoordigers van de betrokken organen en instanties van de Unie kunnen bij de werkzaamheden van het comité worden betrokken. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden over deze werkzaamheden geïnformeerd.” COSI is opgericht bij Besluit 2010/131/EU van de Raad van 25 februari 2010 tot oprichting van het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid .

4. Inlichtingen- en situatiecentrum van de EU (EU-Intcen)

In strikte zin is het Inlichtingen- en situatiecentrum van de EU (EU-Intcen) geen orgaan voor politiële samenwerking, omdat het deel uitmaakt van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en zich alleen bezighoudt met strategische analyses. Het draagt echter wel bij tot politiesamenwerking door dreigingsevaluaties uit te voeren op basis van informatie die geleverd wordt door inlichtingendiensten, het leger, diplomaten en politiediensten. Het EU-Intcen kan eveneens een nuttige bijdrage leveren op operationeel gebied, onder meer door op EU-niveau informatie over de bestemmingen, motieven en verplaatsingen van terroristen te verstrekken.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van EU-wetgeving op het gebied van politiële samenwerking door de veiligheid van de Europese burgers tot een politieke prioriteit te maken. Daarnaast heeft het Parlement in het kader van de gewone wetgevingsprocedure op gelijke voet met de Raad gewerkt aan de verbetering van de politiële samenwerking.

Het voornaamste instrument voor politiële samenwerking is Europol, dat centraal staat in de bredere interne veiligheidsinfrastructuur van de EU. Als onderdeel van de hervorming van Europol heeft het Parlement actief gepleit voor meer parlementaire controle en betere gegevensbeschermingsregels. Het Parlement zal worden betrokken bij de versterking van het mandaat van Europol en het voorstel van de Commissie van 9 december 2020 over Europol.

Op 17 december 2020 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over de EU-strategie voor de veiligheidsunie voor de periode 2020-2025, die op 24 juli 2020 door de Commissie is voorgesteld. In de strategie wordt een voorstel gedaan voor de instrumenten en maatregelen die de komende vijf jaar moeten worden ontwikkeld om de veiligheid in onze fysieke en digitale omgeving te waarborgen. Het betreft onderwerpen gaande van de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad tot het opsporen en voorkomen van hybride dreigingen en het vergroten van de veerkracht van onze kritieke infrastructuur, tot het bevorderen van cyberbeveiliging en het stimuleren van onderzoek en innovatie.

Het Parlement bereidt momenteel verslagen en resoluties voor over de volgende kwesties: artificiële intelligentie in het strafrecht en het gebruik ervan door politiële en gerechtelijke instanties in strafzaken; de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan; de bestrijding van gendergerelateerd geweld en cybergeweld; online seksueel misbruik van kinderen; Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen voor elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken; de hervorming van de regels met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op het internet en de vertrouwelijkheid van elektronische communicatie; de werking van het Schengengebied; en de voorkoming en verspreiding van terroristische online-inhoud. Tijdens een debat over terrorismebestrijding en vrijheid van meningsuiting in de plenaire vergadering van het Parlement op 11 november 2020 hebben de leden van het Europees Parlement de recente terroristische aanslagen in Europa unaniem afgekeurd en opgeroepen tot eenheid en een krachtige respons op terreuraanslagen. Zij hebben ook opgeroepen tot extra inspanningen ter bevordering van fundamentele vrijheden en integratie, en ze hebben erop gewezen dat de online aspecten van radicalisering en haatzaaiende uitlatingen dringend moeten worden aangepakt. Op 9 december 2020 heeft de Europese Commissie een mededeling met de titel “Een terrorismebestrijdingsagenda voor de EU: anticiperen, voorkomen, beschermen en reageren” gepubliceerd.

Politiële samenwerking en een intern veiligheidsbeleid zijn nog in ontwikkeling, met aandacht voor doeltreffendere bestrijding van pan-EU-dreigingen en -misdrijven en, wat met name voor het Parlement van belang is, of dit plaatsvindt onder naleving van de grondrechten en gegevensbeschermingsregels. Hoewel er een volledige herziening is geweest van de regels die van toepassing zijn op de agentschappen voor politiële samenwerking van de EU, zullen er nog steeds gezamenlijke inspanningen nodig zijn om de maatregelen op het gebied van politiële samenwerking verder te versterken, met name op het gebied van de uitwisseling van gegevens en bewijsmateriaal tussen de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en tussen deze instanties en de EU-agentschappen. Het Parlement heeft er bij de lidstaten op aangedrongen de nodige technische normen te verbeteren met betrekking tot de kwaliteit van de gegevens en een wettelijk kader vast te stellen voor een toekomstige benadering van “automatische informatie-uitwisseling”. De EU zal de uitdagingen in verband met nieuwe technologieën en artificiële intelligentie, encryptie en de interoperabiliteit van informatiesystemen voor grenzen, veiligheid en migratie zorgvuldig moeten aanpakken.

Voldoende financiële en personele middelen moeten voor de EU-agentschappen beschikbaar worden gesteld naarmate het aantal taken en de verwachtingen toenemen. Bovendien zal de rol van het Parlement waarschijnlijk verschuiven van het invoeren van nieuwe wetgeving naar het houden van toezicht op de tenuitvoerlegging van de wetgeving.

Het Parlement is nu een volwaardige institutionele speler op het gebied van het interne veiligheidsbeleid en moet een grotere rol gaan spelen bij het evalueren en definiëren van het politiesamenwerkingsbeleid.

 

Alessandro Davoli