Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) maakt integraal deel uit van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU. Het GVDB is het belangrijkste beleidskader waarmee de lidstaten een Europese strategische cultuur van veiligheid en defensie tot stand kunnen brengen, samen conflicten en crises kunnen aanpakken, de Unie en haar burgers kunnen beschermen en de internationale vrede en veiligheid kunnen versterken. Als gevolg van de gespannen geopolitieke situatie heeft het GVDB in de afgelopen tien jaar, in vergelijking met andere beleidsdomeinen, een zeer snelle ontwikkeling doorgemaakt. De aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne bracht op 24 februari 2022 een geopolitieke schok teweeg en heeft sindsdien een nieuwe impuls gegeven aan de totstandkoming van een Europese defensie-unie.

Rechtsgrond

Het GVDB wordt beschreven in het Verdrag van Lissabon, ook wel bekend als het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), dat in 2009 in werking is getreden.

De werking van het GVDB wordt in het bijzonder toegelicht in titel V (Algemene bepalingen inzake het extern optreden van de unie en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) en hoofdstuk 2 (Specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) en afdeling 2 (Bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid) van het Verdrag van Lissabon. Afdeling 2 omvat vijf artikelen: de artikelen 42 tot en met°46.

De rol van het Europees Parlement in het kader van het GBVB en het GVDB wordt gedefinieerd in titel V, hoofdstuk 2, afdeling 1 (Gemeenschappelijke bepalingen) en in artikel 36. De financieringsregelingen voor beide beleidskaders worden uiteengezet in artikel 41.

Het GVDB wordt nader beschreven in wijzigingen van het Verdrag van Lissabon, en met name in Protocol nr. 1 (betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie), Protocol nr. 10 (betreffende de permanente gestructureerde samenwerking, ingesteld bij artikel 42 VEU) en Protocol nr. 11 (inzake artikel 42 VEU), alsook in Verklaring 13 en Verklaring 14 (Verklaringen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid).

Organisatie

De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die tevens optreedt als vicevoorzitter van de Europese Commissie (VV/HV), vervult de centrale institutionele rol. De functie van VV/HV wordt sinds december 2019 vervuld door Josep Borrell. Hij is de voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken, in zijn samenstelling van defensieministers: het besluitvormingsorgaan voor het GVDB. Hij gaat bovendien over het voorleggen van voorstellen aan de lidstaten. De VV/HV is het hoofd van de Europese Dienst voor extern optreden en de directeur van het Europees Defensieagentschap (EDA).

De Europese Raad en de Raad van de Europese Unie nemen met eenparigheid van stemmen besluiten die betrekking hebben op het GVDB (artikel 42 VEU), met uitzondering van besluiten over het EDA (artikel 45 VEU) en de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO, artikel 46 VEU), die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden genomen.

In het Verdrag van Lissabon wordt een Europees beleid geïntroduceerd voor vermogens en bewapening (artikel 42, lid 3, VEU) en is vastgesteld dat het EDA en de Commissie waar nodig in overleg te werk gaan (artikel 45, lid 2, VEU), met name op het gebied van het onderzoeks-, industrie- en ruimtevaartbeleid van de EU.

Daarnaast wordt er in artikel 21 VEU op gewezen dat multilateralisme in het externe optreden van de EU centraal staat. Partners kunnen dan ook deelnemen aan GVDB-missies en -operaties. De EU zet zich in voor nauwere coördinatie en samenwerking binnen verschillende multilaterale kaders, in het bijzonder de Verenigde Naties (VN) en de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), maar ook met andere regionale organen, zoals de Afrikaanse Unie.

Ontwikkeling

Het GVDB is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zowel op politiek als op institutioneel vlak sterk veranderd.

Voormalig VV/HV Federica Mogherini presenteerde in juni 2016 een integrale EU-strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid (EUGS) aan de Europese Raad, waarin de strategie voor het GVDB werd uiteengezet. Hierin werden vijf prioriteiten vastgesteld: de veiligheid van de Unie; de veerkracht van de staten en samenlevingen ten oosten en zuiden van de EU; de ontwikkeling van een geïntegreerde benadering van conflicten; coöperatieve regionale ordes; en mondiale governance voor de 21e eeuw. De uitvoering van de EUGS moet jaarlijks in overleg met de Raad, de Commissie en het Parlement worden beoordeeld.

In november 2016 legde VV/HV Mogherini tevens een “Uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie” voor aan de Raad om de visie van de EUGS naar de praktijk te vertalen. Dit plan voorzag in 13 voorstellen, onder meer voor een gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD) en één nieuwe PESCO voor de lidstaten die bereid zijn verdere verbintenissen aan te gaan op het gebied van veiligheid en defensie.

Tegelijkertijd legde VV/HV Mogherini een Europees defensieactieplan voor aan de lidstaten, dat belangrijke voorstellen omvatte met betrekking tot de totstandbrenging van een Europees defensiefonds (EDF) voor defensieonderzoek en vermogensopbouw. Deze zaken zijn in de afgelopen jaren uitgevoerd.

In juni 2021 begon de EU aan een denkoefening over de toekomst van de Europese veiligheid en defensie. Uit dit proces is het strategisch kompas voor veiligheid en defensie tot stand gekomen: een beleidsdocument waarin de veiligheids- en defensiestrategie van de EU voor de komende vijf tot tien jaar is vastgelegd. Het strategisch kompas voorziet in een actiekader voor de totstandbrenging van een gedeelde visie op het gebied van veiligheid en defensie. Het document is in drie stappen opgesteld: een dreigingsanalyse, een gestructureerde strategische dialoog en verdere ontwikkeling en herziening vóór goedkeuring. Het strategisch kompas moet hoofdzakelijk politieke sturing geven met het oog op de “strategische autonomie” van de EU op vier belangrijke gebieden: crisisbeheersing, veerkracht, capaciteiten en partnerschappen. Het wordt voor de EU steeds noodzakelijker om op te treden als veiligheidsverstrekker. Het proces is dan ook bedoeld om aan deze behoefte tegemoet te komen. De eerste versie van het document werd in november 2021, tijdens een gezamenlijke vergadering van ministers van Buitenlandse Zaken en ministers van Defensie uit de EU, door VV/HV Josep Borrell voorgelegd.

In het licht van de aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne (die op 24 februari 2022 van start ging) moest het document echter aanzienlijk worden aangepast om rekening te houden met de destabilisatie van de Europese veiligheidsorde en de daaruit voortvloeiende wijziging van het standpunt, de ambitie en de instrumenten van de EU op het gebied van defensie. Op 24 en 25 maart 2022, tijdens het Franse voorzitterschap van de Raad, werd de definitieve versie van het strategisch kompas goedgekeurd door de Europese Raad.

Vanwege de oorlog heeft Denemarken ervoor gekozen de in 1992 bedongen opt-out met betrekking tot het defensiebeleid van de EU af te schaffen. Via een referendum dat op 1 juni 2022 werd georganiseerd stemden de Denen ermee in zich bij het GVDB aan te sluiten (66,9 % stemde voor). Bijgevolg dragen nu alle 27 lidstaten bij aan het GVDB.

Het GVDB komt het zichtbaarst en tastbaarst tot uiting in crisisbeheersingsmissies en -operaties. In het strategisch kompas worden de tekortkomingen van de EUGS op het gebied van crisisbeheersingsinstrumenten en -instellingen aangepakt, bijvoorbeeld door de totstandbrenging van een nieuwe snel inzetbare EU-capaciteit. In het verslag van 2021 over de uitvoering van het GVDB liet het Parlement weten voorstander te zijn van de voorgestelde “snelle-interventiemacht”. Het strategisch kompas moet bovendien voorzien in samenhangende doelstellingen voor andere initiatieven en relevante processen (zoals PESCO, het EDF en CARD).

Het Parlement was niet rechtstreeks betrokken bij de totstandbrenging van het strategisch kompas, maar moet niettemin regelmatig op de hoogte worden gesteld van de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering ervan, en moet de gelegenheid krijgen zijn mening over het proces kenbaar te maken, met name tijdens briefings aan de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE). De subcommissie SEDE vervult via haar eigen jaarverslagen de facto een adviserende rol met betrekking tot het GVDB.

Het GVDB-instrumentarium

Sinds 2016 werden met behulp van het GVDB verschillende successen geboekt, waaronder de uitrol van PESCO, een permanente commando- en controlestructuur voor de planning en uitvoering van niet-uitvoerende militaire missies, het EDF, het pact inzake het civiele GVDB, een strategische evaluatie van de civiele dimensie van het GVDB, en een Europese Vredesfaciliteit buiten de begroting.

Het eerste CARD-verslag werd in november 2020 voorgelegd aan de ministers van Defensie van de EU. Het EDA had daarbij de leiding. In het verslag worden 55 samenwerkingsmogelijkheden vastgesteld voor het hele vermogensspectrum.

In december 2020 werd door de Raad en vertegenwoordigers van het Parlement een voorlopig politiek akkoord bereikt inzake een verordening tot instelling van het EDF in het kader van het meerjarig financieel kader voor 2021-2027. De toegewezen begroting bedraagt 8 miljard euro voor 7 jaar. Het EDF zal de samenwerking binnen de Europese defensie-industrie stimuleren. Op 30 juni 2022 heeft de Commissie de eerste oproepen tot het indienen van voorstellen voor het fonds gelanceerd.

De bedoeling is dat de EU de Europese Vredesfaciliteit, een instrument buiten de begroting, inzet om de gemeenschappelijke kosten van de militaire GVDB-missies en -operaties te dekken en zo de lastenverdeling tussen de lidstaten te verbeteren. De faciliteit kan ook worden ingezet voor de financiering van opleidingen en militaire uitrusting (met inbegrip van dodelijk materieel) voor de veiligheids- en defensiesector in de partnerlanden van de EU. Door het vermogen van vredesondersteunende operaties te versterken en de capaciteiten van landen die geen lid zijn van de EU en van partnerorganisaties op militair en defensiegebied op te bouwen, zal de EU de doeltreffendheid van haar externe optreden verbeteren. In maart 2023 had de EU met behulp van de Vredesfaciliteit ongeveer 3,6 miljard euro aan militaire bijstand aan Oekraïne verstrekt om het land te helpen het hoofd te bieden aan de invasie door Rusland. De oorspronkelijke begroting van de faciliteit van 5 miljard EUR voor 2021-2027 werd in 2023 met 2 miljard EUR verhoogd (met de mogelijkheid van een verdere verhoging met 3,5 miljard EUR indien nodig).

Op 19 juli 2022 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een verordening tot vaststelling van de wet ter versterking van de Europese defensie-industrie door middel van gemeenschappelijke aanbestedingen (Edirpa), nadat zij daartoe tijdens de top van Versailles in maart 2022 een mandaat had gekregen. Het Edirpa is een gemeenschappelijk kortetermijninstrument ter waarde van 500 miljoen EUR voor aanbestedingen op defensiegebied. Het heeft tot doel de meest dringende en kritieke lacunes in de defensievermogens aan te pakken en de lidstaten ertoe aan te zetten gezamenlijk defensieproducten aan te kopen. Na interinstitutionele onderhandelingen heeft het Parlement de verordening op 12 september 2023 in de plenaire vergadering aangenomen. Op 3 mei 2023 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een verordening betreffende de ondersteuning van de productie van munitie, die tot doel heeft Oekraïne van munitie te voorzien en de gemeenschappelijke aankoop- en productiecapaciteit te vergroten. Na een korte interinstitutionele onderhandelingsperiode heeft het Parlement de verordening op 13 juli 2023 aangenomen. Daarnaast zal de Commissie een voorstel indienen voor een verordening betreffende het Europees defensie-investeringsprogramma, dat zal dienen als anker voor toekomstige gezamenlijke ontwikkelings- en aanbestedingsprojecten van groot gemeenschappelijk belang voor de veiligheid van de lidstaten en de Unie.

GVDB-missies en -operaties

De EU heeft sinds 2003 en sinds de eerste interventies in de Westelijke Balkan 37 operaties en missies op drie continenten uitgevoerd. Met ingang van oktober 2023 lopen er 22 GVDB-missies en -operaties (12 civiele missies en 9 militaire operaties, waarvan 2 op zee). Momenteel zijn er ongeveer 4 000 militaire en civiele personeelsleden van de EU in het buitenland ingezet. De besluiten van de EU om missies of operaties uit te rollen worden normaliter genomen op verzoek van het partnerland en/of op grond van een resolutie van de Veiligheidsraad van de VN.

De rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement is voorstander van integratie en samenwerking in de EU op het gebied van defensie. Het Parlement toetst het GVDB en kan het initiatief nemen om zich tot de VV/HV en de Raad te wenden (artikel 36 VEU). Het voert voorts de toetsing uit van de begroting voor het GVDB (artikel 41 VEU). Het Parlement houdt twee keer per jaar debatten over de uitvoering van het GBVB en GVDB, en keurt verslagen goed: één verslag over de voortgang met betrekking tot het GBVB, dat wordt opgesteld door de Commissie buitenlandse zaken (AFET), en één verslag over de voortgang met betrekking tot het GVDB, dat wordt opgesteld door de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE).

Het jaarverslag 2022 over de uitvoering van het GVDB werd tijdens de plenaire vergadering van het Parlement van januari 2023 goedgekeurd. In dit verslag wordt de nadruk gelegd op het opvoeren van de steun van de EU aan Oekraïne; de noodzaak van de volledige uitvoering van het strategisch kompas; het belang van het coördineren van investeringen en het vergroten van de financieringsmogelijkheden voor de Europese defensie-industrie; de versterking van de veiligheids- en defensievermogens van de EU, met name via de Europese Vredesfaciliteit; de versterking van de complementariteit met de NAVO met waarborging van de Europese strategische autonomie; de verbetering van de weerbaarheid in de context van hybride oorlogen; en de totstandbrenging van een flexibeler besluitvormingsproces. De EU en de lidstaten worden met name verzocht om hun inspanningen te vergroten en te versnellen en Oekraïne alle nodige financiële, humanitaire en militaire hulp en uitrusting te bieden, waaronder dodelijk materieel en met name zware wapens. In het verslag wordt de oprichting van de militaire bijstandsmissie van de EU ter ondersteuning van Oekraïne positief onthaald. Voorts herinnert het Parlement eraan dat het strategisch kompas “een dynamisch proces” moet zijn dat de EU moet helpen haar strategische autonomie te versterken. Daarnaast betreurt het Parlement het ten zeerste dat het PESCO-projecten niet kan onderwerpen aan een degelijk toezicht. Het roept de EU derhalve op het toezicht van het Parlement op het GVDB te versterken. In het jaarverslag wordt ook benadrukt dat het Parlement bereid is nauwer te worden betrokken bij de besluitvorming met betrekking tot het GVDB en het industriebeleid op defensiegebied, met name wat betreft de tenuitvoerlegging van het strategisch kompas, het EDF, het Edirpa, het Europees defensie-investeringsprogramma, de Europese Vredesfaciliteit en de verschillende beleidsmaatregelen. In dit verband beveelt het Parlement onder meer aan een volwaardige defensieraad in het leven te roepen, waarbij de tussentijdse evaluatie van het EDF en de komende onderhandelingen over het Edirpa worden benut om efficiënte parlementaire toetsingsrechten in te voeren, en het recht van het Parlement op en zijn toegang tot informatie op grond van artikel 36 VEU te verduidelijken. Sinds 2012 organiseren het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten op basis van Protocol nr. 1 bij het Verdrag van Lissabon twee interparlementaire conferenties per jaar om over aangelegenheden met betrekking tot het GBVB te beraadslagen.

Het Verdrag stelt het Parlement in het algemeen in staat een volwaardige rol te spelen bij de vormgeving van het GVDB, wat inhoudt dat de instelling een partner is bij de vormgeving van de externe betrekkingen van de EU en het aanpakken van uitdagingen op het gebied van veiligheid. Om deze rol te vervullen, houdt het Parlement regelmatig beraadslagingen, hoorzittingen en workshops over onderwerpen als civiele en militaire GVDB-missies, internationale crises die gevolgen hebben op het gebied van veiligheid en defensie, multilaterale kaders voor veiligheid, wapenbeheersing en vraagstukken van non-proliferatie, de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, optimale werkwijzen ter verbetering van de effectiviteit van veiligheid en defensie, en juridische en institutionele ontwikkelingen in de EU op deze gebieden.

Sinds de verklaring van de VV/HV van 2010 over de politieke verantwoordingsplicht heeft het Parlement deelgenomen aan gezamenlijke overlegbijeenkomsten, die regelmatig worden georganiseerd om informatie uit te wisselen met de Raad, de Europese Dienst voor extern optreden en de Commissie.

Tot slot stelt het Parlement vragen en doet het, met name tijdens de vergaderingen van de subcommissie SEDE, mondelinge suggesties aan de Europese Dienst voor extern optreden met betrekking tot het GVDB.

 

Oliver Krentz