Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) maakt integraal deel uit van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU. Het GVDB is het belangrijkste beleidskader waarmee de lidstaten een Europese strategische cultuur van veiligheid en defensie tot stand kunnen brengen, samen conflicten en crises kunnen aanpakken, de Unie en haar burgers kunnen beschermen en de internationale vrede en veiligheid kunnen versterken. Als gevolg van de gespannen geopolitieke situatie heeft het GVDB in de afgelopen tien jaar, in vergelijking met andere beleidsmaatregelen, een van de snelste ontwikkelingen doorgemaakt. De aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne bracht op 24 februari 2022 een geopolitieke heropleving teweeg en heeft sindsdien een nieuwe impuls gegeven aan de totstandkoming van een Europese defensie-unie.

Rechtsgrond

Het GVDB wordt beschreven in het Verdrag van Lissabon, ook wel bekend als het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), dat in 2009 in werking is getreden.

De werking van het GVDB wordt in het bijzonder toegelicht in titel V (Algemene bepalingen inzake het extern optreden van de unie en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) en hoofdstuk 2 (Specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid), afdeling 2 (Bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid) van het Verdrag van Lissabon. Afdeling 2 omvat vijf artikelen: de artikelen 42 tot en met 46.

De rol van het Europees Parlement in het kader van het GBVB en het GVDB wordt gedefinieerd in titel V, hoofdstuk 2, afdeling 1 (Gemeenschappelijke bepalingen) en in artikel 36. De financieringsregelingen voor beide beleidskaders worden uiteengezet in artikel 41.

Het GVDB wordt nader beschreven in wijzigingen van het Verdrag van Lissabon, en met name in Protocol nr. 1 (betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie), Protocol nr. 10 (betreffende de permanente gestructureerde samenwerking, ingesteld bij artikel 42 van het Verdrag betreffende de Europese Unie) en Protocol nr. 11 (inzake artikel 42 van het Verdrag betreffende de Europese Unie), alsook in Verklaring 13 (Verklaring betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) en Verklaring 14 (Verklaring betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid).

Organisatie

De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die tevens optreedt als vicevoorzitter van de Europese Commissie (VV/HV), vervult de centrale institutionele rol. De functie van VV/HV wordt sinds december 2019 vervuld door Josep Borrell. Josep Borrell is de voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken, in zijn samenstelling van defensieministers: het besluitvormingsorgaan voor het GVDB. Hij gaat bovendien over het voorleggen van voorstellen aan de lidstaten. De VV/HV is het hoofd van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de directeur van het Europees Defensieagentschap (EDA).

De Europese Raad en de Raad van de Europese Unie nemen met eenparigheid van stemmen besluiten die betrekking hebben op het GVDB (artikel 42 van het VEU), met uitzondering van besluiten over het EDA (artikel 45 van het VEU) en de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO, artikel 46 van het VEU), die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden genomen.

In het Verdrag van Lissabon wordt een Europees beleid geïntroduceerd voor vermogens en bewapening (artikel 42, lid 3, van het VEU) en is vastgesteld dat het EDA en de Commissie waar nodig in overleg te werk gaan (artikel 45, lid 2, van het VEU), met name op het gebied van het onderzoeks-, industrie- en ruimtevaartbeleid van de EU.

Daarnaast wordt er in artikel 21 van het VEU op gewezen dat multilateralisme in het externe optreden van de EU centraal staat. Partners kunnen dan ook deelnemen aan GVDB-missies en -operaties. De EU zet zich in voor nauwere coördinatie en samenwerking binnen verschillende multilaterale kaders, in het bijzonder de Verenigde Naties (VN) en de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), maar ook met andere regionale organen, zoals de Afrikaanse Unie.

Ontwikkeling

Het GVDB is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zowel op politiek als op institutioneel vlak sterk veranderd.

Voormalig VV/HV Federica Mogherini presenteerde in juni 2016 een integrale EU-strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid (EUGS) aan de Europese Raad, waarin de strategie voor het GVDB werd uiteengezet. Hierin werden vijf prioriteiten vastgesteld: de veiligheid van de Unie; de veerkracht van de staten en samenlevingen ten oosten en zuiden van de EU; de ontwikkeling van een geïntegreerde benadering van conflicten; coöperatieve regionale ordes; en mondiale governance voor de 21e eeuw. De uitvoering van de EUGS moet jaarlijks in overleg met de Raad, de Commissie en het Parlement worden beoordeeld.

In november 2016 legde VV/HV Mogherini tevens een “Uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie” voor aan de Raad om de visie van de EUGS naar de praktijk te vertalen. Dit plan voorzag in 13 voorstellen, onder meer voor een gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD) en één nieuwe PESCO voor de lidstaten die bereid zijn meer verbintenissen aan te gaan op het gebied van veiligheid en defensie.

Tegelijkertijd legde VV/HV Mogherini een Europees defensieactieplan (EDAP) voor aan de lidstaten, dat belangrijke voorstellen omvatte met betrekking tot de totstandbrenging van een Europees defensiefonds (EDF) voor defensieonderzoek en vermogensopbouw. Deze zaken zijn in de afgelopen jaren uitgevoerd.

In juni 2021 begon de EU na te denken over de toekomst van de Europese veiligheid en defensie. Uit dit proces is het strategisch kompas tot stand gekomen: een beleidsdocument waarin de veiligheids- en defensiestrategie van de EU voor de komende vijf à tien jaar is vastgelegd. Het strategisch kompas voorziet in een actiekader voor de totstandbrenging van een gedeelde visie op het gebied van veiligheid en defensie. Het document is in drie stappen opgesteld: een dreigingsanalyse, een gestructureerde strategische dialoog en verdere ontwikkeling en herziening vóór goedkeuring. De eerste versie van het document werd in november 2021, tijdens een gezamenlijke vergadering van ministers van Buitenlandse Zaken en ministers van Defensie uit de EU, door VV/HV Josep Borrell voorgelegd.

In het licht van de aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne (24 februari 2022) moest het document echter aanzienlijk worden aangepast om rekening te houden met de destabilisatie van de Europese veiligheidsorde en de daaruit voortvloeiende wijziging van het standpunt, de ambitie en de instrumenten van de EU op het gebied van defensie. Bij de derde herziening van het strategisch kompas werd de bijdrage van de Commissie aan de Europese defensie (mededeling van 15 februari 2022) in het document opgenomen en bij de vierde herziening ook de Verklaring van Versailles (10 en 11 maart 2022). Op 24 en 25 maart 2022, tijdens het Franse voorzitterschap van de Raad, werd de definitieve versie van het strategisch kompas goedgekeurd door de Europese Raad. Het strategisch kompas moet hoofdzakelijk politieke sturing geven met het oog op de operationalisering van “strategische autonomie” op vier belangrijke gebieden: crisisbeheersing, veerkracht, capaciteiten en partnerschappen. Het wordt voor de EU steeds noodzakelijker om op te treden als veiligheidsverstrekker. Het proces is dan ook bedoeld om aan deze behoefte tegemoet te komen.

Het GVDB komt het zichtbaarst en tastbaarst tot uiting in crisisbeheersingsmissies en -operaties. In het strategisch kompas worden de tekortkomingen van de EUGS op het gebied van crisisbeheersingsinstrumenten en -instellingen aan de orde gesteld, bijvoorbeeld door middel van de totstandbrenging van een nieuwe snel inzetbare EU-capaciteit. In het verslag van 2021 over de uitvoering van het GVDB liet het Parlement weten voorstander te zijn van de voorgestelde “snelle-interventiemacht”. Het strategisch kompas moet bovendien voorzien in samenhangende doelstellingen voor andere initiatieven en relevante processen (zoals PESCO, het EDF en CARD).

Het Parlement was niet rechtstreeks betrokken bij de totstandbrenging van het strategisch kompas, maar moet niettemin regelmatig op de hoogte worden gesteld van de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering ervan en de gelegenheid krijgen zijn mening over het proces kenbaar te maken, met name tijdens briefings aan de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE). De subcommissie SEDE vervult via haar eigen jaarverslagen de facto een adviserende rol met betrekking tot het GVDB.

Het GVDB-instrumentarium

Sinds 2016 is met behulp van het GVDB een aantal successen geboekt, waaronder de uitrol van PESCO, een permanente commando- en controlestructuur voor de planning en uitvoering van niet-uitvoerende militaire missies, het EDF, het pact inzake het civiele GVDB, een strategische evaluatie van de civiele dimensie van het GVDB, en een Europese Vredesfaciliteit buiten de begroting.

Het eerste CARD-verslag werd in november 2020 voorgelegd aan de ministers van Defensie van de EU. Het EDA had daarbij de leiding. In het verslag worden 55 samenwerkingsmogelijkheden vastgesteld voor het hele vermogensspectrum.

In december 2020 werd door de Raad en vertegenwoordigers van het Parlement een voorlopig politiek akkoord bereikt inzake een verordening tot instelling van het EDF in het kader van het meerjarig financieel kader (MFK) voor 2021-2027. De toegewezen begroting bedraagt acht miljard euro voor zeven jaar.

De bedoeling is dat de Europese Vredesfaciliteit door de EU wordt ingezet om de gemeenschappelijke kosten van de militaire GVDB-missies en -operaties te dekken en zo de lastenverdeling tussen de lidstaten te verbeteren. Door het vermogen van vredesondersteunende operaties te versterken, alsmede de capaciteit van landen die geen lid zijn van de EU en van partnerorganisaties op militair en defensiegebied, zal de EU de doeltreffendheid van haar externe optreden verbeteren. Sinds augustus 2022 heeft de EU met behulp van de faciliteit ongeveer 2,5 miljard euro aan militaire bijstand aan Oekraïne verstrekt om het land te helpen het hoofd te bieden aan de invasie van Rusland.

GVDB-missies en -operaties

De EU heeft sinds 2003 en sinds de eerste interventies in de Westelijke Balkan 37 operaties en missies op drie continenten uitgevoerd. Met ingang van maart 2022 lopen er 18 GVDB-missies en -operaties (11 civiele missies en 7 militaire operaties, waarvan 2 op zee). Momenteel zijn ongeveer 4 000 militaire en civiele personeelsleden van de EU in het buitenland tewerkgesteld. Tijdens de meest recente missies en operaties is de veiligheid in de Centraal-Afrikaanse Republiek ondersteund (EUAM RCA), het wapenembargo van de VN tegen Libië gehandhaafd (EUNAVFOR MED IRINI) en bijgedragen aan de stabilisatie van de situatie in de regio Cabo Delgado (EUTM Mozambique). De besluiten van de EU om missies of operaties uit te rollen worden normaliter genomen op verzoek van het partnerland en/of op grond van een resolutie van de Veiligheidsraad van de VN.

De rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement is voorstander van integratie en samenwerking in de EU op het gebied van defensie. Het Parlement toetst het GVDB en kan het initiatief nemen om zich tot de VV/HV en de Raad te wenden (artikel 36 van het VEU). Daarnaast toetst het de begroting voor het GVDB (artikel 41 van het VEU). Het Parlement houdt twee keer per jaar debatten over de uitvoering van het GBVB en GVDB, en keurt verslagen goed: één verslag over de voortgang met betrekking tot het GBVB, dat wordt opgesteld door de Commissie buitenlandse zaken (AFET), en één verslag over de voortgang met betrekking tot het GVDB, dat wordt opgesteld door de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE).

Het jaarverslag 2021 over de uitvoering van het GVDB werd tijdens de plenaire vergadering van februari 2022 goedgekeurd. Het verslag is gericht op de ontwikkeling van de veiligheids- en defensiedoctrine van de EU met behulp van het strategisch kompas, GVDB-missies en -operaties, crisisbeheersing, veerkracht, capaciteiten, partnerschappen en parlementair toezicht op het GVDB. In het jaarverslag wordt benadrukt dat het Parlement regelmatig op de hoogte moet worden gesteld en moet worden geraadpleegd over de planning, wijziging en evaluatie van GVDB-missies en -operaties, alsook over PESCO. In het jaarverslag wordt benadrukt dat het Parlement “vastbesloten [is] zijn toezichthoudende rol ten volle te vervullen met betrekking tot het “Europa in de wereld”-instrument, met name de vredes- en veiligheidsdimensie ervan, en bij de uitvoering van het EDF”. In het verslag wordt de verwachting uitgesproken dat het Parlement en de subcommissie SEDE regelmatig op de hoogte zullen worden gesteld van de voortgang met betrekking tot de uitvoering van het strategisch kompas. De in het kompas opgenomen dreigingsanalyse moet bovendien worden gekoppeld aan parlementaire raadplegingen. In het jaarverslag wordt voorts gepleit voor “een regelmatige (...) en transparante evaluatie van alle GVDB-missies en -operaties”. In het jaarverslag wordt aangegeven dat het Parlement graag zou zien dat in het kader van het GVDB rekening wordt gehouden met de inbreng van het brede publiek in het kader van de Conferentie over de toekomst van Europa, en dat de inbreng van de burgers wordt omgezet in “voorstellen en acties”. Dit sluit aan bij de rol van het Parlement als pijler van de democratie in de EU. Ter bevordering van het parlementaire aspect van de Europese defensie wordt in het jaarverslag bovendien de oprichting ondersteund van een commissie voor veiligheid en defensie in het Europees Parlement en een Raad van ministers van Defensie van de EU.

Sinds 2012 organiseren het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten op basis van Protocol nr. 1 bij het Verdrag van Lissabon jaarlijks twee interparlementaire conferenties om over aangelegenheden met betrekking tot het GBVB te beraadslagen.

Het Verdrag stelt het Parlement in het algemeen in staat een volwaardige rol te spelen bij de vormgeving van het GVDB, wat inhoudt dat de instelling een partner is bij de vormgeving van de externe betrekkingen van de EU en het aanpakken van uitdagingen op het gebied van veiligheid. Om deze rol te vervullen, houdt het Parlement regelmatig beraadslagingen, hoorzittingen en workshops over onderwerpen als civiele en militaire GVDB-missies, internationale crises die gevolgen hebben op het gebied van veiligheid en defensie, multilaterale kaders voor veiligheid, wapenbeheersing en vraagstukken van non-proliferatie, de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, optimale werkwijzen ter verbetering van de effectiviteit van veiligheid en defensie, en juridische en institutionele ontwikkelingen in de EU op deze gebieden.

Sinds de verklaring van de VV/HV van 2010 over de politieke verantwoordingsplicht heeft het Parlement deelgenomen aan gezamenlijke overlegbijeenkomsten, die regelmatig worden georganiseerd om informatie uit te wisselen met de Raad, de EDEO en de Commissie.

Tot slot stelt het Parlement vragen en doet het, met name tijdens de vergaderingen van de subcommissie SEDE, mondelinge suggesties aan de EDEO met betrekking tot het GVDB.

 

Jérôme Legrand