De Europese Unie en de Wereldhandelsorganisatie

De Wereldhandelsorganisatie (WTO) zet zich in voor het verwezenlijken van een op regels gebaseerd internationaal handelsstelsel. Hoewel de handelsbesprekingen momenteel in een impasse verkeren, wordt er nagedacht over manieren om de WTO-regels te moderniseren en nieuwe mondiale handelsproblemen aan te pakken. Volgens het Verdrag van Lissabon stelt het Parlement samen met de Raad wetgeving vast, moeten veranderingen in bestaande WTO-regelgeving en nieuwe regelgeving worden goedgekeurd door het Parlement en heeft het Parlement een belangrijke controlerende taak op het gebied van het internationale handelsbeleid.

In de eerste decennia van de twintigste eeuw leidden handelskwesties ertoe dat landen steeds complexere interacties aangingen, waarmee de behoefte ontstond aan een platform voor het bevorderen en reguleren van handelsbetrekkingen. Hiertoe werd in 1947 de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) gesloten. Met deze overeenkomst werd niet alleen voorzien in een forum voor rondetafelgesprekken en een multilaterale benadering van handel, maar ook in een stelsel van internationaal erkende regels voor de handel. De belangrijkste doelstelling was de totstandbrenging van een gelijk speelveld voor alle leden door middel van “een aanzienlijke verlaging van douanetarieven en een aanzienlijke vermindering van andere handelsbelemmeringen, alsmede de afschaffing van discriminerende behandeling in het internationale handelsverkeer”[1].

Aanvankelijk omvatte de internationale handel slechts materiële goederen, maar toen de handel zich uitbreidde naar diensten en ideeën werd de GATT hervormd en geïnstitutionaliseerd tot de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De WTO werd opgericht in 1995, aan het einde van de Uruguay-handelsronde. De WTO-verdragen kwamen in de plaats voor eerdere handelsovereenkomsten, zoals de GATT, eerdere akkoorden over landbouw, textiel en kleding, alsook enkele andere algemene akkoorden. De belangrijkste van deze nieuwe verdragen waren de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS) en de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom (TRIPs). In februari 2017 trad de handelsfacilitatieovereenkomst in werking. Dit is de eerste multilaterale overeenkomst die sinds de oprichting van de WTO is gesloten. In 2022 werd er tijdens de 12e ministeriële conferentie in Genève een akkoord bereikt over visserijsubsidies en een wijziging van TRIPs voor COVID-19-vaccins, nadat de conferentie twee jaar was uitgesteld als gevolg van de COVID-19-pandemie. Om gelijke tred te houden met de recente ontwikkelingen in de snel veranderende handelsomgeving, moet de WTO echter nog steeds fundamenteel worden hervormd, bijvoorbeeld op het gebied van handel en gezondheid, energie, elektronische handel, investeringsfacilitering en industriële subsidies.

De WTO zet zich in voor de bevordering van vrijhandel, met name door erop toe te zien dat landen tijdens handelsbesprekingen blijven werken aan het wegnemen van handelsbelemmeringen. Op dit moment is twee derde van de leden van de WTO een ontwikkelingsland. Door middel van open handel kunnen overgangseconomieën en de minst ontwikkelde landen (MOL’s) hun inspanningen op het gebied van ontwikkeling intensiveren.

Het mechanisme voor de beslechting van handelsgeschillen

Een van de belangrijkste successen van de WTO was de totstandkoming van haar orgaan voor geschillenbeslechting, dat bevoegd is om uitspraken te doen in handelsgeschillen en om zijn besluiten te handhaven. Het mechanisme voor de beslechting van handelsgeschillen functioneert op basis van vooraf vastgestelde regels die WTO-leden, ongeacht hun politieke gewicht of economische kracht, de mogelijkheid geven om een klacht in te dienen wegens een inbreuk op de WTO-regels en schadevergoeding te eisen. Dit mechanisme heeft ertoe geleid dat staten veel minder dan voorheen eenzijdige defensieve maatregelen nemen, die bij de landen waartegen zij zich richtten vaak vergeldingsmaatregelen uitlokten en soms zelfs uitmondden in een regelrechte handelsoorlog.

Tot nog toe heeft het WTO-stelsel voor geschillenbeslechting ervoor gezorgd dat sterkere leden geen voorrang krijgen boven zwakkere leden, en heeft het voorzien in duidelijke regels met betrekking tot vergeldingsmaatregelen. Momenteel bestaat de beroepsinstantie echter feitelijk niet meer, omdat de ambtstermijn van de leden ervan is afgelopen en de vacante posten niet zijn ingevuld. Om deze situatie te verhelpen, heeft de EU samen met 22 WTO-leden een initiatief genomen voor een alternatief mechanisme, de zogenaamde tijdelijke regeling met verschillende partijen inzake beroep en arbitrage (“multi-party interim appeal arrangement” — MPIA), bestaande uit tien arbiters die beroepen tegen rapporten van het WTO-panel in het kader van de MPIA zullen behandelen.

Sinds de oprichting van de WTO is de EU een van de grootste gebruikers van het mechanisme voor geschillenbeslechting van deze organisatie. In de periode van 1995 tot 2022 was de Unie partij in 201 geschillenbeslechtingsprocedures: 110 keer als klager en 91 keer als verweerder[2]. In 216 andere zaken heeft zij verzocht om als derde partij te worden aangemerkt, op grond waarvan WTO-leden geschillen kunnen volgen waarbij andere partijen betrokken zijn. Daarnaast heeft de EU, die wordt vertegenwoordigd door de Europese Commissie, de panels en de beroepsinstantie van de WTO regelmatig om een uitspraak gevraagd om duidelijkheid over de WTO-overeenkomsten te verkrijgen of om deze te verbeteren.

Het Europees Parlement volgt de voortgang van geschillen waarbij de EU betrokken is nauwlettend. De Commissie internationale handel van het Parlement maakt haar standpunten over handelsgeschillen kenbaar door middel van verslagen, openbare hoorzittingen, en mondelinge vragen aan de Commissie en de Raad. Zo sprak zij zich bijvoorbeeld uit over het geschil tussen de EU en de VS over Airbus en Boeing.

De Doha-ronde en daarna

Sinds 2001 voeren de WTO-leden multilaterale handelsbesprekingen in het kader van een veelomvattende onderhandelingsronde, de zogeheten Doha-ronde of Doha-ontwikkelingsagenda (DDA). De voornaamste doelstelling hiervan is het centraal stellen van ontwikkeling in het wereldhandelssysteem. Door middel van de Doha-besprekingen wordt getracht ontwikkelingslanden een grotere rol te geven, hun vermogen om te profiteren van internationale handel te versterken en deze landen te helpen armoede te bestrijden.

De onderhandelingen over de DDA, die vanaf het begin zijn gebaseerd op het beginsel dat het om één verbintenis (“single undertaking”[3]) gaat, zijn nog niet afgerond.

Helaas zijn de besprekingen over een aantal belangrijke onderwerpen, vooral met betrekking tot markttoegang, vastgelopen. De grootste onenigheid is er tussen de belangrijkste opkomende landen en de geïndustrialiseerde landen of groepen landen over de manier waarop het internationale handelsstelsel hervormd zou moeten worden.

De EU ondersteunde het openen van een veelomvattende en ambitieuze ronde. Dit zag de EU als de beste manier om economische groei en ontwikkelingsresultaten te realiseren voor alle deelnemers en om de noodzakelijke compromissen mogelijk te maken. Ondanks de grote inspanningen van een aantal deelnemers (met name de EU) lijkt een succesvolle afronding van de onderhandelingen in hun geheel echter nog niet in zicht.

Op 17 juni 2022 is er tijdens de 12e Ministeriële Conferentie van de WTO na meer dan twintig jaar onderhandelen een historisch akkoord bereikt over het beëindigen van niet-duurzame visserijsubsidies. Dit is de eerste multilaterale overeenkomst waarbij de focus op duurzaamheid ligt. Ook is het de eerste nieuwe WTO-overeenkomst sinds 2013. De overeenkomst is een cruciale stap om te waarborgen dat duurzaamheid centraal staat bij visserijsubsidies en er geen schade ontstaat aan oceanen en visbestanden. Deze zijn namelijk van essentieel belang voor het levensonderhoud van kustgemeenschappen in de hele wereld.

Bovendien is er overeenstemming bereikt over specifieke volgende stappen voor de hervorming van de WTO, waaronder het herstel van een volledig functionerende rol voor geschillenbeslechting voor de organisatie. Ook is er een ministeriële verklaring aangenomen over de reactie van de WTO op de pandemie en de paraatheid voor toekomstige pandemieën, samen met een ontheffing van bepaalde verplichtingen op het gebied van intellectuele eigendom met betrekking tot COVID-19-vaccins. In een gezamenlijke reactie op de huidige dramatische voedselsituatie als gevolg van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne zijn de WTO-leden overeengekomen zich terughoudend op te stellen ten aanzien van uitvoerbeperkingen en humanitaire aankopen van het Wereldvoedselprogramma vrij te stellen van dergelijke beperkingen. Tot slot werd er een akkoord bereikt om het moratorium op douanerechten en op elektronische handel te verlengen tot de volgende Ministeriële Conferentie van de WTO.

In navolging van het initiatief van de EU verklaarden enkele leden zich solidair met Oekraïne. Tevens wees de EU op het belang van verdere samenwerking op het gebied van de aanpak van klimaatverandering bevorderd. De Parlementaire Conferentie over de WTO, gezamenlijk georganiseerd door het Europees Parlement en de Interparlementaire Unie, biedt parlementariërs regelmatig de gelegenheid om op constructieve wijze aan dit proces deel te nemen (zie hieronder voor meer informatie over deze conferentie). Het Parlement heeft bij verschillende gelegenheden aangedrongen op hervatting van de onderhandelingen en daarbij gewezen op het grote belang van de Doha-ronde voor de wereldhandel en de economische ontwikkeling.

Het Parlement is ook nauw betrokken geweest bij onderhandelingen over overeenkomsten met een beperktere omvang, zoals de lopende onderhandelingen over elektronische handel. Het Parlement woont de ministeriële conferenties van de WTO bij als onderdeel van de EU-delegatie. Het Parlement blijft de ontwikkelingen binnen de WTO volgen, met name de follow-up van de meest recente 12e Ministeriële Conferentie van de WTO van 12 tot 17 juni 2022.

De EU en de WTO

Sinds de Tweede Wereldoorlog speelt de EU een centrale rol bij de ontwikkeling van het internationale handelsstelsel. Op dit moment onderzoekt de EU de mogelijkheid om de WTO te moderniseren[4].

Net als de GATT (en later de WTO) is de EU opgericht met als doel tariefmuren weg te nemen en de handel tussen de lidstaten te bevorderen. De interne markt van de EU is deels gebaseerd op de beginselen en praktijken van de GATT. De Unie heeft zich altijd sterk gemaakt voor een doeltreffende internationale handel op basis van rechtsstatelijkheid. Een dergelijk stelsel draagt ertoe bij dat ondernemingen in het buitenland eerlijke markttoegang hebben, waardoor economische groei wordt gestimuleerd, zowel binnen de EU als in derde landen, en met name in de minder ontwikkelde landen.

Het gemeenschappelijk handelsbeleid van de EU is een van de terreinen waarop de Unie als zodanig volledige en exclusieve bevoegdheid heeft. In het kader van de WTO treedt de EU dus op als één actor en wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd en niet door de afzonderlijke lidstaten. De Commissie onderhandelt over handelsovereenkomsten en verdedigt namens alle 27 lidstaten de belangen van de EU voor het orgaan voor geschillenbeslechting van de WTO. De Commissie raadpleegt de Raad en het Parlement regelmatig en brengt op gezette tijden verslag aan hen uit over de inhoud van en haar strategie voor de multilaterale besprekingen. Krachtens het Verdrag van Lissabon zijn de Raad en het Parlement medewetgevers die een gelijke stem hebben in internationale handelskwesties.

Via de WTO heeft de EU getracht een multilateraal kader voor handelsbesprekingen te realiseren, ter aanvulling van de bilaterale onderhandelingen. De impasse in de Doha-ronde en het feit dat andere handelspartners hun toevlucht hebben gezocht tot bilaterale overeenkomsten, hebben ertoe geleid dat de EU haar vaste strategie gedeeltelijk heeft moeten heroverwegen en ook weer regionale en bilaterale onderhandelingen is gaan voeren.

De huidige impasses bij de WTO zijn ook een signaal dat het internationale handelsstelsel de laatste twintig jaar ingrijpend is veranderd. Het stelsel heeft zich ontwikkeld en nieuwe actoren – hoofdzakelijk transitie- en ontwikkelingslanden – spelen een centrale rol. Sommige ontwikkelingslanden hebben geprofiteerd van de liberalisering van het internationale handelsstelsel en hebben een ongekende fase van aanhoudende economische groei doorgemaakt. De EU is zich terdege bewust van deze nieuwe dynamiek. Zij heeft erop gewezen dat de onderhandelingsaanpak van de afgelopen jaren niet langer volstaat en dat het tijd is voor een innovatieve aanpak om recht te doen aan het toegenomen belang van regelgevingskwesties ten opzichte van tarieven.

De Parlementaire Conferentie over de WTO

De Parlementaire Conferentie over de WTO wordt gezamenlijk georganiseerd door het Europees Parlement en de Interparlementaire Unie (IPU), en is bedoeld om de democratie op internationaal niveau te versterken door een parlementaire dimensie toe te voegen aan de multilaterale handelssamenwerking.

De eerste formele bijeenkomst van parlementariërs in het kader van de WTO vond plaats tijdens de Ministeriële Conferentie van de WTO in Seattle in december 1999. In 2001 hebben het Parlement en de IPU afgesproken hun krachten te bundelen en een parlementaire bijeenkomst te steunen tijdens de WTO-conferentie in Doha. Deze bijeenkomst heeft de basis gelegd voor wat is uitgegroeid tot de Parlementaire Conferentie over de WTO.

Deze conferentie biedt parlementariërs uit de hele wereld een forum voor de uitwisseling van standpunten, informatie en ervaringen met betrekking tot internationale handelskwesties. Deelnemers aan deze conferentie houden toezicht op WTO-activiteiten, zetten zich in voor de doeltreffendheid en eerlijkheid van de WTO, pleiten voor transparantie in WTO-procedures, streven naar verbetering van de dialoog tussen regeringen, parlementen en het maatschappelijk middenveld, beïnvloeden de koers van besprekingen binnen de WTO, en bouwen aan de capaciteit van nationale parlementen op het gebied van internationale handelskwesties.

De Parlementaire Conferentie over de WTO komt bijeen tijdens de Ministeriële Conferenties van de WTO. Als gevolg van de pandemie was het echter niet mogelijk om in het beperkte kader van de 12e Ministeriële Conferentie bijeen te komen.

 

[1]GATT-overeenkomst (1947), inleidende alinea.
[2]Gegevens op 1 september 2022.
[3]Het “single undertaking”-beginsel betekent in wezen dat er pas een akkoord is als over alle onderdelen overeenstemming is bereikt.

Wolfgang Igler