Handelsregelingen voor ontwikkelingslanden

In het ontwikkelingsbeleid van de EU neemt handel een belangrijke plaats in en wordt de nadruk gelegd op de landen die de meeste behoefte aan hulp hebben. In het kader van het stelsel van algemene preferenties (SAP) hebben sommige goederen uit ontwikkelingslanden preferentiële toegang tot de EU-markt. Economische partnerschapsovereenkomsten waarborgen de preferentiële commerciële behandeling van landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, terwijl voor de minst ontwikkelde landen de “Everything But Arms”-regeling geldt. Deze regelingen zijn in overeenstemming met de regels van de Wereldhandelsorganisatie.

Rechtsgrond

De rechtsgrondslag van het gemeenschappelijk handelsbeleid is artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond van artikel 188, lid 2, van het VWEU is de gewone wetgevingsprocedure (met verplichte goedkeuring door het Parlement) van toepassing op de tenuitvoerlegging van deze politiek.

Overeenkomstig artikel 218 van het VWEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven voor de sluiting van internationale handelsovereenkomsten, zoals economische partnerschapsovereenkomsten (EPO’s). Het Parlement heeft niet alleen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon meer bevoegdheden gekregen, aangezien daarin de reikwijdte van de gewone wetgevingsprocedure is verruimd, maar ook in de praktijk tijdens de lopende zittingsperiode. Dankzij het niet-aflatende streven van het Parlement naar transparantere handelsbesprekingen heeft Commissievoorzitter Juncker in zijn toespraak van september 2017 over de stand van de Unie aangekondigd dat alle onderhandelingsmandaten zouden worden vrijgegeven.

EU-handel en ontwikkeling

De EU-mededeling van 2012 over “Handel, groei en ontwikkeling: Afstemming van het handels- en investeringsbeleid op de meest behoeftige landen”[1] betekende een aanzienlijke verschuiving in de manier waarop de EU de handels- en ontwikkelingsproblematiek benadert. Hoewel handel nog steeds een centrale plaats in de ontwikkelingsstrategieën inneemt, werd in deze mededeling benadrukt dat er steeds meer moet worden gedifferentieerd tussen ontwikkelingslanden, zodat de aandacht vooral uitgaat naar de landen waar de behoefte aan hulp het grootst is. Ook ging het in de mededeling om een versterking van de synergie tussen handels- en ontwikkelingsbeleid, zoals het EU-beginsel van beleidscoherentie voor ontwikkeling en de mededeling van 2011 over de agenda voor verandering[2], en om het belang van eerbiediging van de kernwaarden van de EU, zoals de mensenrechten.

Op multilateraal niveau steunt de EU de ontwikkelingsagenda van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) die in 2001 in Doha werd gelanceerd. In oktober 2015 ratificeerde zij de overeenkomst inzake handelsbevordering, die tijdens de negende ministeriële conferentie van de WTO op Bali werd gesloten en die bijzonder belangrijk is voor ontwikkelingslanden en de niet aan zee grenzende landen. Tijdens de tiende ministeriële conferentie van de WTO heeft de EU zich samen met een paar andere WTO-leden sterk gemaakt voor andere kwesties die van belang zijn voor ontwikkelingslanden. Vanwege het gebrek aan resultaten op de elfde ministersconferentie van de WTO die in december 2017 in Buenos Aires gehouden werd, werden echter geen verdere vorderingen voor ontwikkelingslanden geboekt.

Op de ministeriële conferentie van de WTO in december 2005 is een begin gemaakt met het initiatief “Hulp voor handel”. Dit is een aanvulling op de ontwikkelingsagenda van Doha, waaruit steun wordt verleend voor de opbouw van handelscapaciteiten met het oog op groei en armoedebestrijding. De EU heeft in 2007 een gerichte strategie over hulp voor handel goedgekeurd, die is geactualiseerd om te voldoen aan de Agenda 2030 van de VN voor duurzame ontwikkeling, de EU-consensus voor ontwikkeling en de integrale EU-strategie. In juli 2017 heeft de Commissie een rapport uitgebracht, gevolgd door een nieuwe mededeling in november 2017. De Raad heeft de conclusies hierover op 11 december 2017 goedgekeurd en het Parlement heeft in augustus 2017 een hoorzitting georganiseerd.

Het stelsel van algemene (tarief)preferenties

De doelstelling van het stelsel van algemene (tarief)preferenties (SAP) is het vergemakkelijken van de toegang tot de EU-markt voor ontwikkelingslanden en -gebieden door de invoertarieven voor hun goederen te verlagen. Aanvankelijk bood de EU eenzijdige tariefpreferenties om extra exportinkomsten te genereren voor ontwikkelingslanden, die zij vervolgens zouden kunnen herinvesteren in hun eigen duurzame ontwikkeling. Bij de hervorming van 2012[3] werd het SAP meer toegespitst op de meest behoeftige landen - de minst ontwikkelde landen (MOL’s), maar bleven de drie elementen van het stelsel behouden. Ten eerste het standaardstelsel van algemene preferenties (SAP), een autonome handelsregeling waarmee de EU bepaalde buitenlandse goederen niet-wederkerige preferentiële toegang tot de EU-markt biedt, in de vorm van verlaagde rechten of nulrechten. Het tweede element, SAP+, is een specifieke stimuleringsregeling op grond waarvan tariefverlagingen worden geboden aan kwetsbare landen die internationale verdragen op het gebied van de mensenrechten, arbeidsrechten, het milieu en goed bestuur hebben geratificeerd en uitgevoerd. Het derde onderdeel, het “Everything But Arms”-initiatief, waarborgt invoerrecht- en quotavrije toegang tot de EU voor alle producten van de 48 MOL’s, met uitzondering van wapens en munitie.

De voorwaarden om in aanmerking te komen voor het “standaard” SAP – dat een verlaging van de invoerheffingen op ongeveer 66 % van alle tarieflijnen biedt – werden aangescherpt, zodat alleen de meest kwetsbare ontwikkelingslanden met lage inkomens en lagere middeninkomens in aanmerking komen. Als gevolg hiervan is de groep begunstigden in de periode 2016-2017 aanzienlijk ingeperkt van 176 naar 23 en verder gedaald naar 16 in 2019, waarbij landen die door de Wereldbank zijn gerangschikt onder de landen met hoge inkomens of hogere middeninkomens geleidelijk uit de regeling zijn gehaald.

De SAP+-regeling, de bijzondere regeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur, voorziet nog steeds in nultarieven in ongeveer dezelfde 66 % van de tarieflijnen als die in het kader van de algemene SAP-regeling voor kwetsbare ontwikkelingslanden. Landen kunnen echter uitsluitend van de regeling gebruikmaken indien zij 27 internationale verdragen hebben geratificeerd en ten uitvoer hebben gelegd. Deze verdragen hebben betrekking op duurzame ontwikkeling, en omvatten onder meer fundamentele mensenrechtenverdragen, verdragen inzake arbeidsrechten, bepaalde verdragen inzake milieubescherming en verdragen inzake de bestrijding van illegale productie van en handel in drugs. Het niet naleven van deze voorwaarden leidt tot opschorting van de tariefconcessie. De lijst van begunstigden omvat acht landen. Deze twee SAP-regelingen zijn geldig tot december 2023.

Het EBA-initiatief biedt 48 MOL’s gedurende een onbeperkte periode invoerrecht- en quotavrije toegang tot de EU-markt voor al hun producten, met uitzondering van wapens en munitie. Het gaat daarbij om 34 landen in Afrika, acht landen in Azië, vijf landen in de Stille Oceaan en één land in het Caribisch gebied (Haïti). Voor alle landen die een vrijhandelsovereenkomst met de EU hebben ondertekend en geratificeerd, wordt de preferentiële behandeling automatisch stopgezet, ongeacht hun ontwikkelingsniveau.

Economische partnerschapsovereenkomsten

Sinds de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Cotonou in 2000 zijn EPO’s het belangrijkste instrument geworden om de handel tussen de EU en de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan te bevorderen. EPO’s zijn de bouwstenen van de handelsbetrekkingen tussen de EU en de ACS-landen; zij vormen een van de drie pijlers van de Overeenkomst van Cotonou en zijn zo opgezet dat zij verenigbaar zijn met de regels van de WTO. Geleidelijk vervangen zij de unilaterale preferentiële handelsregeling van de EU.

De onderhandelingen over de EPO’s begonnen in 2002 en de bedoeling was om deze tegen 2008 af te ronden. Aangezien het onderhandelingsproces veel langer duurde dan verwacht, nam de EU een verordening inzake markttoegang aan om tot 2014 in een tijdelijke regeling voor markttoegang te voorzien, die vervolgens met twee jaar is verlengd, in afwachting van de sluiting, ondertekening en ratificatie van EPO’s. Het proces heeft niet de beoogde regionale dimensie tot stand gebracht, want bij het aflopen van de verordening inzake markttoegang (op 1 oktober 2016) hadden slechts twee volledige regio’s een EPO ondertekend – die nog niet is geratificeerd – en was er slechts één regionale EPO van kracht. Op 28 juli 2016 is de markttoegangsverordening ingetrokken; deze is vervangen door Verordening (EU) 2016/1076 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016[4]. De EPO’s zullen ook na het aflopen van de Overeenkomst van Cotonou in februari 2020 blijven bestaan en zullen een centrale rol blijven spelen in het partnerschap na Cotonou.

Stand van zaken[5]

De EPO met het Caribische Forum (Cariforum) is in oktober 2008 als eerste regionale overeenkomst ondertekend en is op 25 maart 2009 goedgekeurd door het Parlement. De overeenkomst is momenteel voorlopig van kracht, waarbij de gezamenlijke EPA-instellingen elkaar sinds 2010 regelmatig ontmoeten. Zij werd voor het eerst herzien in 2015 en de laatste bijeenkomst van de gezamenlijke instellingen vond plaats in december 2018 in Castries, Saint Lucia. De volgende gezamenlijke raad van ministers zal plaatsvinden in de Cariforum-regio in de eerste helft van 2020. Beide partijen zijn een gezamenlijk monitoringsysteem aan het opzetten om de tenuitvoerlegging en de gevolgen van de EPO in kaart te brengen. Onderhandelingen over een overeenkomst ter bescherming van bepaalde geografische aanduidingen (GA’s) zijn aan de gang, evenals een ex-postevaluatie van de eerste tien jaar van tenuitvoerlegging. In 2020 zal een gezamenlijk werkdocument van de EU en de Cariforum-staten over de herziening worden gepubliceerd.

West-Afrika: de onderhandelingen over een regionale EPO tussen de EU en 16 West-Afrikaanse landen werden in februari 2014 afgerond en de tekst werd op 30 juni 2014 geparafeerd. Op 10 juli 2014 werd de tekst goedgekeurd door de staatshoofden van de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (Ecowas). Alle EU-lidstaten en 15 West-Afrikaanse landen, met uitzondering van Nigeria, hebben de EPO ondertekend. Op 9 augustus 2017 ondertekenden Mauritanië en Ecowas een associatieovereenkomst om de deelname van het land aan het handelsbeleid van Ecowas, waaronder de EPO, vast te stellen. Ondertussen hebben Ivoorkust en Ghana op respectievelijk 26 november 2008 en 28 juli 2016 bilaterale “tussentijdse” EPO’s ondertekend. Het Europees Parlement heeft op 1 december 2016 zijn goedkeuring gegeven en beide tussentijdse overeenkomsten worden voorlopig toegepast. De laatste bijeenkomsten van het gemengd comité van de tussentijdse EPO met Ivoorkust en Ghana hebben respectievelijk plaats gevonden in maart 2018 in Abidjan en eind november 2019 in Brussel. Ghana en de EU hebben hun goedkeuring gehecht aan het voorstel van Ghana voor volledige toegang tot de markt en het bijbehorende tijdschema. Ghana zal in het eerste kwartaal van 2020 beginnen met de liberalisering van zijn markt voor EU-producten en zal dit uiterlijk in 2029 afronden. De partijen hebben ook overeenstemming bereikt over de definitieve versie van het protocol betreffende de oorsprongsregels. De volgende vergadering zal plaatsvinden in het tweede kwartaal van 2020.

Centraal-Afrika: Kameroen is het enige land in de regio dat de EPO tussen de EU en Centraal-Afrika heeft ondertekend, op 15 januari 2009. Het Parlement heeft in juni 2013 zijn goedkeuring gegeven. In juli 2014 heeft het parlement van Kameroen de overeenkomst geratificeerd. De overeenkomst wordt sinds 4 augustus 2014 voorlopig toegepast. De vierde bijeenkomst van het EPO-comité heeft plaats gevonden in februari 2019 in Yaoundé (Kameroen), en de volgende bijeenkomst staat gepland voor eind 2019 of begin 2020 in Brussel. Intussen worden contacten onderhouden tussen de regio en de EU over de toetreding van andere Centraal-Afrikaanse landen, maar er is nog geen regionale EPO ondertekend.

Oostelijk en zuidelijk Afrika (OZA): in 2009 hebben vier landen in de regio (Mauritius, de Seychellen, Zimbabwe en Madagaskar) een EPO ondertekend, die sinds 14 mei 2012 voorlopig wordt toegepast. Het Parlement heeft de overeenkomst op 17 januari 2013 goedgekeurd. Ook andere landen mogen tot de overeenkomst toetreden en de Comoren hebben de overeenkomst in juli 2017 ondertekend. Er zijn tot nu toe zeven bijeenkomsten van het gemengd comité van de tussentijdse EPO OZA-EU geweest, de laatste daarvan vond in januari 2019 in Brussel plaats. De partijen kwamen overeen de reikwijdte van de EPO uit te breiden, zodat deze nu ook alle handelsgerelateerde kwesties zoals het verband tussen handel en duurzame ontwikkeling omvat, evenals adviesorganen voor het maatschappelijk middenveld en de parlementen. Tijdens hun volgende bijeenkomst, in januari 2020 in de Seychellen, willen de partijen een formeel besluit nemen over de opgewaardeerde EPO, die een uitgebreide, moderne en hoogwaardige overeenkomst zal zijn.

Oost-Afrikaanse Gemeenschap (OAG): op 16 oktober 2014 zijn de onderhandelingen over de regionale EPO met succes afgerond. Op 1 september 2016 hebben Kenia en Rwanda de EPO ondertekend, samen met de EU en haar lidstaten. Het ratificeringsproces met Kenia en Rwanda loopt nog. Uganda en Burundi overwegen serieus om de EPO te ondertekenen. Op 11 november 2016 heeft het Tanzaniaanse parlement helaas tegen ratificering van de EPO gestemd. In februari 2019 is de OAG overeen gekomen om verdere gesprekken met de EU te voeren over kwesties die sommige OAG-leden zorgen baren.

Ontwikkelingsgemeenschap van zuidelijk Afrika (SADC): na tien jaar onderhandelen werden de EPO-onderhandelingen in juli 2014 met succes afgerond. De overeenkomst werd in juni 2016 ondertekend door de EU en de SADC EPO-groep, bestaande uit zes van de 15 leden van de SADC (Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibië, Swaziland en Zuid-Afrika), en werd in oktober 2016 voorlopig van kracht nadat het Europees Parlement in september 2016 zijn goedkeuring had gegeven. Mozambique heeft de overeenkomst in april 2017 geratificeerd, en past deze sinds 4 februari 2018 voorlopig toe. Angola heeft een waarnemersstatus en kan in de toekomst tot de overeenkomst toetreden. De eerste vergadering van het gemengd comité voor handel en ontwikkeling vond plaats in februari 2017, gevolgd door een tweede vergadering in oktober 2017. De derde vergadering werd gehouden op in februari 2018. Na de voorlopige inwerkingtreding van de overeenkomst hebben de partijen problemen bij de tenuitvoerlegging aangepakt, onder meer met betrekking tot de monitoring, de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en het institutioneel kader. De gezamenlijke raad kwam voor de eerste maal in februari 2019 in Kaapstad (Zuid-Afrika) bijeen en stelde het kader voor geschillen en het institutioneel kader van de EPO vast. De volgende bijeenkomst van het gemengd comité staat gepland voor eind 2019.

Stille Oceaan: de EPO is in juli 2009 ondertekend door de EU en Papoea-Nieuw-Guinea en in december 2009 door Fiji. Het Parlement heeft in januari 2011 zijn goedkeuring gegeven. Het Parlement van Papoea-Nieuw-Guinea heeft de EPO in mei 2011 geratificeerd en Fiji heeft in juli 2014 besloten de EPO voorlopig toe te passen. In juli 2018 heeft Tonga eveneens het voornemen uitgesproken om tot de EPO toe te treden. Momenteel vinden onderhandelingen met de Salomonseilanden plaats. Samoa, waar de EPO al sinds december 2018 voorlopig van kracht was, heeft de toetredingsprocedure onlangs met succes afgerond. Er hebben zes bijeenkomsten plaatsgevonden van het handelscomité EU-staten in de Stille Oceaan dat bij de voorlopige EPO is opgericht: in april 2011 en februari 2012 in Port Moresby en in juli 2013, juni 2015, oktober 2017 en oktober 2018 in Brussel. De volgende vergadering is gepland voor 2020.

 

[2]“Het effect van het EU-ontwikkelingsbeleid vergroten: een agenda voor verandering” (COM(2011)0637).
[3]Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad (PB L 303 van 31.10.2012, blz. 1).
[4]Verordening (EU) 2016/1076 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 tot toepassing van de regelingen voor goederen van oorsprong uit bepaalde staten behorende tot de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS), die zijn opgenomen in overeenkomsten tot instelling van, of leidende tot instelling van, een economische partnerschapsovereenkomst (PB L 185 van 8.7.2016, blz. 1).
[5]http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/september/tradoc_144912.pdf

Gonzalo Urbina Treviño