Handelsregelingen voor ontwikkelingslanden

In het ontwikkelingsbeleid van de EU neemt handel een belangrijke plaats in en gaat de aandacht vooral uit naar de meest behoeftige landen. Via het stelsel van algemene tariefpreferenties (SAP) krijgen sommige goederen uit ontwikkelingslanden preferentiële toegang tot de EU-markt. Economische partnerschapsovereenkomsten waarborgen de preferentiële commerciële behandeling van landen uit Afrika, het Caribisch gebied en het gebied van de Stille Oceaan, terwijl voor de minst ontwikkelde landen de “alles behalve wapens”-regeling geldt. Deze regelingen zijn in overeenstemming met de regels van de Wereldhandelsorganisatie.

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van de gemeenschappelijke handelspolitiek is artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond van artikel 188, lid 2, VWEU is de gewone wetgevingsprocedure (met verplichte goedkeuring door het Parlement) van toepassing op de tenuitvoerlegging van deze politiek.

Overeenkomstig artikel 218 VWEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven voor het sluiten van internationale handelsovereenkomsten, zoals economische partnerschapsovereenkomsten (EPO’s).

EU-handel en ontwikkeling

De mededeling van de Commissie van 2012 getiteld “Handel, groei en ontwikkeling: Afstemming van het handels- en investeringsbeleid op de meest behoeftige landen”[1] vormde een duidelijke kentering in de manier waarop de EU de handels- en ontwikkelingsproblematiek benadert. Hoewel de Commissie binnen de ontwikkelingsstrategieën nog steeds een centrale plaats toekende aan handel, benadrukte ze dat er tussen de ontwikkelingslanden meer gedifferentieerd moest worden teneinde vooral de meest behoeftige landen bij te staan. In haar mededeling stelde de Commissie voor om de synergieën tussen het handels- en ontwikkelingsbeleid te vergroten, zoals het EU-beginsel van beleidssamenhang voor ontwikkeling en de mededeling van 2011 over de agenda voor verandering[2], en daarnaast herhaalde ze het belang van eerbiediging van de centrale waarden van de EU, zoals de mensenrechten.

Op multilateraal niveau steunt de EU de ontwikkelingsagenda van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) die in 2001 in Doha werd gelanceerd. In oktober 2015 ratificeerde zij de Overeenkomst inzake handelsfacilitatie, die tijdens de negende ministeriële conferentie van de WTO op Bali werd gesloten en bijzonder belangrijk is voor ontwikkelingslanden en niet aan zee grenzende landen. Tijdens de tiende ministeriële conferentie van de WTO te Nairobi heeft de EU zich samen met een paar andere WTO-leden sterk gemaakt voor overige kwesties die van belang zijn voor ontwikkelingslanden. Uit de elfde ministeriële conferentie van de WTO te Buenos Aires (2017) en de twaalfde ministeriële conferentie van de WTO te Genève (2022) vloeide echter niet voort dat de bestaande bepalingen inzake speciale en gedifferentieerde behandeling zijn aangescherpt tot preciezere, effectievere of operationelere bepalingen of tot een evenwichtiger op regels gebaseerd systeem.

Op de ministeriële conferentie van de WTO van december 2005 werd het initiatief “Hulp voor handel” gelanceerd, dat een aanvulling vormt op de ontwikkelingsagenda van Doha en de opbouw van handelscapaciteit ondersteunt met het oog op groei en armoedebestrijding. De EU heeft in 2007 een specifieke strategie over hulp voor handel vastgesteld, die werd geactualiseerd om in overeenstemming te zijn met de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de VN, de Europese consensus inzake ontwikkeling en de integrale EU-strategie. In juli 2017 heeft de Commissie een verslag uitgebracht, gevolgd door een nieuwe mededeling in november 2017. De Raad heeft hierover conclusies aangenomen op 11 december 2017 en het Parlement heeft in augustus 2017 een hoorzitting gehouden. In het voortgangsverslag over het “hulp voor handel”-beleid van de EU van 2021 wordt de positie van de EU en haar lidstaten als ’s werelds grootste verleners van hulp voor handel bevestigd, met in 2019 een geleverde bijdrage van 17.9 miljard, ten gunste van ongeveer 140 landen en gebieden die in aanmerking komen voor officiële ontwikkelingshulp. Dit komt neer op ongeveer 38 % van de wereldwijde “hulp voor handel” -fondsen en een stijging van 12 % ten opzichte van 2018.

Het stelsel van algemene tariefpreferenties

Het stelsel van algemene tariefpreferenties (SAP) is bedoeld om de toegang tot de EU-markt voor ontwikkelingslanden en -gebieden te vergemakkelijken door de invoertarieven voor hun goederen te verlagen. Aanvankelijk bood de EU unilaterale tariefpreferenties om extra exportinkomsten te genereren voor ontwikkelingslanden, die zij vervolgens konden herinvesteren in hun eigen duurzame ontwikkeling. Bij de hervorming van 2012[3] werd het SAP meer toegespitst op de meest behoeftige landen – de minst ontwikkelde landen (MOL’s) – maar bleven de drie elementen van het stelsel behouden. De eerste daarvan is het standaard-SAP: een autonome handelsregeling waarmee de EU bepaalde buitenlandse goederen niet-wederkerige preferentiële toegang tot de EU-markt biedt, in de vorm van verlaagde of nultarieven. Het tweede element, SAP+, is een bijzondere stimuleringsregeling op grond waarvan tariefverlagingen worden geboden aan kwetsbare landen die internationale verdragen op het gebied van de mensenrechten, arbeidsrechten, het milieu en goed bestuur hebben geratificeerd en uitgevoerd. Ten derde waarborgt het “alles behalve wapens”-initiatief de rechten- en contingentvrije toegang tot de EU voor alle producten van de 48 MOL’s, met uitzondering van wapens en munitie.

De voorwaarden om in aanmerking te komen voor het standaard-SAP – dat een verlaging van de invoerheffingen op ongeveer 66 % van alle tarieflijnen biedt – werden aangescherpt, zodat alleen de meest kwetsbare landen met lage en lagere middeninkomens nog in aanmerking komen. Als gevolg hiervan is de groep begunstigden in de periode 2016-2017 aanzienlijk teruggeschroefd van 176 naar 23 en verder gedaald naar slechts 15 in 2020. Landen die door de Wereldbank ingedeeld waren als landen met hoge inkomens of hogere middeninkomens, zijn geleidelijk uit de regeling gehaald.

De bijzondere SAP+-regeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur bepaalt nog steeds dat voor ongeveer 66% van alle tarieflijnen die in het kader van het standaard-SAP zijn aangewezen, nultarieven gelden voor ontwikkelingslanden die als kwetsbaar worden beschouwd. Landen kunnen echter uitsluitend van de regeling gebruikmaken indien zij 27 internationale verdragen hebben geratificeerd en ten uitvoer hebben gelegd. Deze verdragen hebben betrekking op duurzame ontwikkeling, en omvatten onder meer fundamentele mensenrechtenverdragen, verdragen inzake arbeidsrechten, bepaalde verdragen inzake milieubescherming en verdragen inzake de bestrijding van illegale productie van en handel in drugs. Het niet naleven van deze voorwaarden leidt tot opschorting van de tariefconcessies. De lijst van begunstigden telt acht landen. Deze twee SAP-regelingen zijn geldig tot december 2023.

Met het “alles behalve wapens”-initiatief wordt aan 48 MOL’s gedurende een onbeperkte periode rechten- en contingentvrije toegang tot de EU-markt geboden voor al hun producten, met uitzondering van wapens en munitie. Het gaat daarbij om 34 landen uit Afrika, 8 landen uit Azië, 5 landen uit het gebied van de Stille Oceaan en 1 land uit het Caribische gebied (Haïti). Voor alle landen die vrijhandelsovereenkomsten met de EU hebben ondertekend en geratificeerd, wordt de preferentiële behandeling automatisch stopgezet, ongeacht hun ontwikkelingsniveau.

In haar werkprogramma voor 2021 kondigde de Commissie een nieuw wetgevingsinitiatief aan met betrekking tot het toekomstige rechtskader van het SAP dat wordt geacht in 2024 operationeel te worden. Dit voorstel werd in september 2021 ingediend en het Parlement besloot in juni 2022 dienaangaande interinstitutionele onderhandelingen te openen. Met de nieuwe regeling moet hetzelfde beleid worden voortgezet ter bevordering van de duurzame economische, sociale en ecologische ontwikkeling van begunstigde landen, met inbegrip van de eerbiediging van goed bestuur en de mensenrechten, met als hoofddoel de uitbanning van armoede.

Economische partnerschapsovereenkomsten (EPO’s)

Sinds de Overeenkomst van Cotonou in 2000 zijn EPO’s het belangrijkste instrument geworden om de handel tussen de EU en de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) te bevorderen. EPO’s zijn de bouwstenen van de handelsbetrekkingen tussen de EU en de ACS-landen, vormen een van de drie pijlers van de Overeenkomst van Cotonou en zijn opgesteld in overeenstemming met de regels van de WTO. In toenemende mate vervangen zij de unilaterale preferentiële handelsregeling van de EU.

De onderhandelingen over de EPO’s begonnen in 2002 en zouden normaal gezien tegen 2008 afgerond zijn. Aangezien het onderhandelingsproces veel langer duurde dan verwacht, nam de EU een verordening inzake markttoegang aan om tot 2014 in tijdelijke regels voor markttoegang te voorzien. Deze regeling is vervolgens met twee jaar verlengd, in afwachting van de sluiting, ondertekening en ratificatie van de EPO’s. Het proces heeft niet de beoogde regionale dimensie teweeggebracht, want toen de verordening inzake markttoegang op 1 oktober 2016 afliep, hadden slechts twee volledige regio’s een EPO ondertekend – die nog geen van beide zijn geratificeerd – en was er slechts één regionale EPO van kracht. Op 28 juli 2016 is de markttoegangsverordening ingetrokken en vervangen door Verordening (EU) 2016/1076 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016[4]. Hoewel de Overeenkomst van Cotonou in december 2020 is afgelopen, zullen de EPO’s waarschijnlijk blijven bestaan en een centrale rol blijven vervullen in het partnerschap post-Cotonou.

Stand van zaken

De eerste regionale EPO was het Caribisch Forum (Cariforum), dat in oktober 2008 ondertekend werd en op 25 maart 2009 door het Parlement is goedgekeurd. De overeenkomst is voorlopig van kracht en de gemeenschappelijke EPO-instellingen ontmoeten elkaar sinds 2010 regelmatig. In 2015 werd de overeenkomst voor het eerst herzien. Beide partijen werken aan een gezamenlijk monitoringsysteem om de tenuitvoerlegging en de gevolgen van de EPO in kaart te brengen. Onderhandelingen over een overeenkomst ter bescherming van bepaalde geografische aanduidingen zijn aan de gang, evenals een ex-postevaluatie van de eerste tien jaar van tenuitvoerlegging.

West-Afrika: de onderhandelingen over een regionale EPO tussen de EU en 16 West-Afrikaanse landen werden in februari 2014 afgerond. Alle EU-lidstaten en 15 West-Afrikaanse landen, met uitzondering van Nigeria, hebben de EPO ondertekend. Op 9 augustus 2017 ondertekenden Mauritanië en de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (Ecowas) een associatieovereenkomst om de deelname van het land aan het handelsbeleid van Ecowas, waaronder de EPO, vast te stellen. Ondertussen hebben Ivoorkust en Ghana op respectievelijk 26 november 2008 en 28 juli 2016 bilaterale “tussentijdse” EPO’s ondertekend. Het Europees Parlement heeft op 1 december 2016 zijn goedkeuring gegeven en beide tussentijdse overeenkomsten worden sindsdien voorlopig toegepast. Ghana en de EU hebben hun goedkeuring gehecht aan het voorstel van Ghana voor volledige toegang tot de markt en het bijbehorende tijdschema. Ghana is in 2020 begonnen met de liberalisering van zijn markt voor EU-producten en zal dit uiterlijk in 2029 afronden. De partijen hebben ook overeenstemming bereikt over de definitieve versie van het protocol inzake oorsprongsregels.

Centraal-Afrika: Kameroen is het enige land in de regio dat de EPO tussen de EU en Centraal-Afrika heeft ondertekend, en deed dit op 15 januari 2009. Het Parlement heeft in juni 2013 zijn goedkeuring gegeven. In juli 2014 heeft het parlement van Kameroen de overeenkomst geratificeerd. De overeenkomst wordt sinds 4 augustus 2014 voorlopig toegepast. Ondertussen zijn er contacten tussen de regio en de EU over de toetreding van andere Centraal-Afrikaanse landen, maar er is nog geen regionale EPO ondertekend.

Oostelijk en Zuidelijk Afrika: in 2009 hebben vier landen in de regio (Mauritius, Seychellen, Zimbabwe en Madagaskar) een EPO ondertekend, die sinds 14 mei 2012 voorlopig wordt toegepast. Het Parlement heeft de overeenkomst op 17 januari 2013 goedgekeurd. Ook andere landen mogen tot de overeenkomst toetreden en de Comoren hebben de overeenkomst in juli 2017 ondertekend. Die overeenkomst wordt sinds 7 februari 2019 voorlopig toegepast. Op dit moment zijn er onderhandelingen gaande om de reikwijdte van de EPO uit te breiden tot alle handelsgerelateerde kwesties zoals het verband tussen handel en duurzame ontwikkeling, en om adviesorganen op te richten voor het maatschappelijk middenveld en de parlementen.

Oost-Afrikaanse Gemeenschap: op 16 oktober 2014 zijn de onderhandelingen over de regionale EPO met succes afgerond. Samen met de EU en haar lidstaten hebben Kenia en Rwanda op 1 september de EPO ondertekend. Kenia heeft de overeenkomst geratificeerd, en in februari 2022 heeft het land met de EU onderhandelingen aangeknoopt over een tussentijdse EPO. Uganda en Burundi overwegen serieus om de EPO te ondertekenen. Op 11 november 2016 heeft het Tanzaniaanse parlement helaas tegen ratificering van de EPO gestemd.

Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika (SADC): na tien jaar onderhandelen werden de EPO-onderhandelingen in juli 2014 met succes afgerond. De overeenkomst werd in juni 2016 ondertekend door de EU en de SADC EPO-groep, bestaande uit 6 van de 15 leden van de SADC (Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibië, Eswatini en Zuid-Afrika). De EPO werd in oktober 2016 voorlopig van kracht nadat het Europees Parlement in september 2016 zijn goedkeuring gaf. Mozambique heeft de overeenkomst in april 2017 geratificeerd en past deze sinds 4 februari 2018 voorlopig toe. Angola heeft de status van waarnemer.

Stille Oceaan: In juli 2009 ondertekenden de EU en Papoea-Nieuw-Guinea de EPO, en in december 2009 volgde Fiji hun voorbeeld. Het Parlement heeft in januari 2011 zijn goedkeuring gegeven. Het parlement van Papoea-Nieuw-Guinea heeft de EPO in mei 2011 geratificeerd en Fiji heeft in juli 2014 besloten de EPO voorlopig toe te passen. In juli 2018 heeft Tonga het voornemen uitgesproken om eveneens tot de EPO toe te treden. Samoa heeft het proces van toetreding tot de EPO in december 2018 afgerond, en de Salomonseilanden deden dat in mei 2020.

 

[2]“Het effect van het EU-ontwikkelingsbeleid vergroten: een agenda voor verandering” (COM (2011) 0637).
[3]Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad (PB L 303 van 31.10.2012, blz. 1).
[4]Verordening (EU) 2016/1076 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 tot toepassing van de regelingen voor goederen van oorsprong uit bepaalde staten behorende tot de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS), die zijn opgenomen in overeenkomsten tot instelling van, of leidende tot instelling van, een economische partnerschapsovereenkomst (PB L 185 van 8.7.2016, blz. 1).

Wolfgang Igler