Handelsregelingen voor ontwikkelingslanden

In het ontwikkelingsbeleid van de EU neemt handel een belangrijke plaats in en ligt de nadruk op de landen die het meest behoefte aan hulp hebben. Via het stelsel van algemene tariefpreferenties (SAP) krijgen sommige goederen uit ontwikkelingslanden preferentiële toegang tot de EU-markt. Economische partnerschapsovereenkomsten waarborgen de preferentiële commerciële behandeling van landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, terwijl voor de minst ontwikkelde landen de “Everything But Arms”-regeling geldt. Deze regelingen zijn in overeenstemming met de regels van de Wereldhandelsorganisatie.

Rechtsgrond

De rechtsgrondslag van de gemeenschappelijke handelspolitiek is artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond van artikel 188, lid 2, van het VWEU is de gewone wetgevingsprocedure (met verplichte goedkeuring door het Parlement) van toepassing op de tenuitvoerlegging van deze politiek.

Overeenkomstig artikel 218 van het VWEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven voor het sluiten van internationale handelsovereenkomsten, zoals economische partnerschapsovereenkomsten (EPO’s). Het Parlement heeft niet alleen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon meer bevoegdheden gekregen (grotere reikwijdte van de gewone wetgevingsprocedure), maar ook in de praktijk tijdens recente zittingsperiodes. Omdat het Parlement voortdurend naar transparantere handelsbesprekingen streeft, heeft Commissievoorzitter Juncker in zijn toespraak van september 2017 over de Staat van de Unie aangekondigd dat alle onderhandelingsmandaten zouden worden vrijgegeven.

EU-handel en ontwikkeling

De mededeling van de Commissie van 2012 over “Handel, groei en ontwikkeling: Afstemming van het handels- en investeringsbeleid op de meest behoeftige landen”[1] betekende een aanzienlijke verschuiving in de manier waarop de EU de handels- en ontwikkelingsproblematiek benadert. Hoewel de Commissie binnen de ontwikkelingsstrategieën nog steeds een centrale plaats toekende aan handel, benadrukte ze dat er tussen de ontwikkelingslanden meer gedifferentieerd moest worden, om vooral de meest behoeftige landen bij te staan. In haar mededeling stelde de Commissie voor, de synergieën tussen het handels- en ontwikkelingsbeleid te versterken, zoals het EU-beginsel van beleidscoherentie voor ontwikkeling en de mededeling van 2011 over de agenda voor verandering[2], en daarnaast herhaalde ze het belang van eerbiediging van de kernwaarden van de EU, zoals de mensenrechten.

Op multilateraal niveau steunt de EU de ontwikkelingsagenda van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) die in 2001 in Doha werd gelanceerd. In oktober 2015 ratificeerde zij de Overeenkomst inzake handelsbevordering, die tijdens de negende ministeriële conferentie van de WTO op Bali werd gesloten en die bijzonder belangrijk is voor ontwikkelingslanden en landen zonder zeekust. Tijdens de tiende ministeriële conferentie van de WTO in Nairobi heeft de EU zich samen met een paar andere WTO-leden sterk gemaakt voor andere belangrijke kwesties voor ontwikkelingslanden. Op de elfde ministeriële conferentie van de WTO van december 2017 in Buenos Aires bleven resultaten echter uit en werd geen verdere vooruitgang geboekt op het vlak van ontwikkelingslanden.

Op de ministeriële conferentie van de WTO van december 2005 werd een aanvulling op de ontwikkelingsagenda van Doha gelanceerd: het initiatief “Hulp voor handel”, dat de opbouw van handelscapaciteit ondersteunt met het oog op groei en armoedebestrijding. De EU heeft in 2007 een specifieke strategie over hulp voor handel goedgekeurd, die is geactualiseerd om te voldoen aan de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de VN, de Europese consensus inzake ontwikkeling en de integrale EU-strategie. In juli 2017 heeft de Commissie een verslag uitgebracht, gevolgd door een nieuwe mededeling in november 2017. De Raad heeft hierover conclusies aangenomen op 11 december 2017 en het Parlement heeft in augustus 2017 een hoorzitting gehouden.

Het stelsel van algemene tariefpreferenties

Het stelsel van algemene tariefpreferenties (SAP) is bedoeld om de toegang tot de EU-markt voor ontwikkelingslanden en -gebieden te vergemakkelijken door de invoertarieven voor hun goederen te verlagen. Aanvankelijk bood de EU unilaterale tariefpreferenties om extra exportinkomsten te genereren voor ontwikkelingslanden, die zij vervolgens konden herinvesteren in hun eigen duurzame ontwikkeling. Bij de hervorming van 2012[3] werd het SAP meer toegespitst op de meest behoeftige landen – de minst ontwikkelde landen (MOL’s) – maar bleven de drie elementen van het stelsel behouden. Ten eerste het standaardstelsel van algemene preferenties (SAP), een autonome handelsregeling waarmee de EU bepaalde buitenlandse goederen niet-wederkerige preferentiële toegang tot de EU-markt biedt, in de vorm van verlaagde of nultarieven. Het tweede element, SAP+, is een bijzondere stimuleringsregeling op grond waarvan tariefverlagingen worden geboden aan kwetsbare landen die internationale verdragen op het gebied van de mensenrechten, arbeidsrechten, het milieu en goed bestuur hebben geratificeerd en uitgevoerd. Ten derde waarborgt het “Everything But Arms”-initiatief de rechten- en contingentvrije toegang tot de EU voor alle producten van de 48 MOL’s, met uitzondering van wapens en munitie.

De voorwaarden om in aanmerking te komen voor het “standaard” SAP – dat een verlaging van de invoerheffingen op ongeveer 66 % van alle tarieflijnen biedt – werden aangescherpt, zodat voortaan alleen de meest kwetsbare ontwikkelingslanden met lage inkomens en lagere middeninkomens aan de criteria voldeden. Als gevolg hiervan is de groep begunstigden in de periode 2016-2017 aanzienlijk teruggeschroefd van 176 naar 23 en verder gedaald naar slechts 15 in 2020. Landen die door de Wereldbank ingedeeld waren als landen met hoge inkomens of hogere middeninkomens, zijn geleidelijk uit de regeling gehaald.

De bijzondere SAP+-regeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur voorziet nog steeds in nultarieven in ongeveer dezelfde 66 % van alle tarieflijnen als die in het kader van de algemene SAP-regeling voor kwetsbare ontwikkelingslanden. Landen kunnen echter uitsluitend van de regeling gebruikmaken indien zij 27 internationale verdragen hebben geratificeerd en ten uitvoer hebben gelegd. Deze verdragen hebben betrekking op duurzame ontwikkeling en omvatten onder meer fundamentele mensenrechtenverdragen, verdragen inzake arbeidsrechten, bepaalde verdragen inzake milieubescherming en verdragen inzake de bestrijding van illegale productie van en handel in drugs. Het niet naleven van deze voorwaarden leidt tot opschorting van de tariefconcessies. De lijst van begunstigden telt acht landen. Deze twee SAP-regelingen zijn geldig tot december 2023.

Het EBA-initiatief biedt 48 MOL’s gedurende een onbeperkte periode rechten- en contingentvrije toegang tot de EU-markt voor al hun producten, met uitzondering van wapens en munitie. Het gaat daarbij om 34 landen in Afrika, 8 landen in Azië, 5 landen in de Stille Oceaan en 1 land in het Caribisch gebied (Haïti). Voor alle landen die een vrijhandelsovereenkomst met de EU hebben ondertekend en geratificeerd, wordt de preferentiële behandeling automatisch stopgezet, ongeacht hun ontwikkelingsniveau.

In haar werkprogramma voor 2021, dat in oktober 2020 werd gepubliceerd, kondigde de Commissie plannen aan om in de loop van 2021 een nieuw wetgevingsinitiatief in te dienen over het toekomstige rechtskader van het SAP, vergezeld van een effectbeoordeling. Met de nieuwe regeling moet hetzelfde beleid voortgezet worden ter bevordering van de duurzame economische, sociale en ecologische ontwikkeling van de begunstigde landen, met inbegrip van de eerbiediging van goed bestuur en de mensenrechten, met als hoofddoel de uitbanning van armoede.

Economische partnerschapsovereenkomsten (EPO’s)

Sinds de Overeenkomst van Cotonou in 2000 zijn EPO’s het belangrijkste instrument geworden om de handel tussen de EU en de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-regio’s) te bevorderen. EPO’s zijn de bouwstenen van de handelsbetrekkingen tussen de EU en de ACS-landen; zij vormen een van de drie pijlers van de Overeenkomst van Cotonou en zijn opgezet in overeenstemming met de regels van de WTO. Geleidelijk vervangen zij de unilaterale preferentiële handelsregeling van de EU.

De onderhandelingen over de EPO’s begonnen in 2002 en de bedoeling was om deze tegen 2008 af te ronden. Aangezien het onderhandelingsproces veel langer duurde dan verwacht, nam de EU een verordening inzake markttoegang aan om tot 2014 in tijdelijke regels voor markttoegang te voorzien. Vervolgens is deze met twee jaar verlengd, in afwachting van de sluiting, ondertekening en ratificatie van de EPO’s. Het proces heeft niet de beoogde regionale dimensie teweeggebracht, want toen de verordening inzake markttoegang op 1 oktober 2016 afliep, hadden slechts twee volledige regio’s een EPO ondertekend – nog niet geratificeerd – en was er slechts één regionale EPO van kracht. Op 28 juli 2016 is de markttoegangsverordening ingetrokken en vervangen door Verordening (EU) 2016/1076 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016[4]. Hoewel de Overeenkomst van Cotonou in december 2020 is verstreken, zullen de EPO’s waarschijnlijk blijven bestaan. In het partnerschap na Cotonou zullen zij een centrale rol blijven spelen.

Stand van zaken

De eerste regionale EPO was het Caribisch Forum (Cariforum), dat in oktober 2008 ondertekend is en op 25 maart 2009 door het Parlement goedgekeurd is. De overeenkomst is voorlopig van kracht, waarbij de gemeenschappelijke EPO-instellingen elkaar sinds 2010 regelmatig ontmoeten, en werd in 2015 voor het eerst herzien. Beide partijen werken aan een gemeenschappelijk monitoringsysteem om de tenuitvoerlegging en de gevolgen van de EPO in kaart te brengen. Onderhandelingen over een overeenkomst ter bescherming van bepaalde geografische aanduidingen zijn aan de gang, evenals een ex-postevaluatie van de eerste tien jaar van tenuitvoerlegging.

West-Afrika: de onderhandelingen over een regionale EPO tussen de EU en 16 West-Afrikaanse landen werden in februari 2014 afgerond. Alle EU-lidstaten en 15 West-Afrikaanse landen, met uitzondering van Nigeria, hebben de EPO ondertekend. Op 9 augustus 2017 ondertekenden Mauritanië en de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (Ecowas) een associatieovereenkomst om de deelname van het land aan het handelsbeleid van Ecowas, waaronder de EPO, vast te stellen. Ondertussen hebben Ivoorkust en Ghana op respectievelijk 26 november 2008 en 28 juli 2016 bilaterale “tussentijdse” EPO’s ondertekend. Het Europees Parlement heeft op 1 december 2016 zijn goedkeuring gegeven en beide tussentijdse overeenkomsten worden sindsdien voorlopig toegepast. Ghana en de EU hebben hun goedkeuring gehecht aan het voorstel van Ghana voor volledige toegang tot de markt en het bijbehorende tijdschema. Ghana is in 2020 begonnen met de liberalisering van zijn markt voor EU-producten en zal dit uiterlijk in 2029 afronden. De partijen hebben ook overeenstemming bereikt over de definitieve versie van het protocol betreffende de oorsprongsregels.

Centraal-Afrika: Kameroen is het enige land in de regio dat de EPO tussen de EU en Centraal-Afrika heeft ondertekend en deed dat op 15 januari 2009. Het Parlement heeft in juni 2013 zijn goedkeuring gegeven. In juli 2014 heeft het parlement van Kameroen de overeenkomst geratificeerd. De overeenkomst wordt sinds 4 augustus 2014 voorlopig toegepast. Intussen worden contacten onderhouden tussen de regio en de EU over de toetreding van andere Centraal-Afrikaanse landen, maar er is nog geen regionale EPO ondertekend.

Oostelijk en Zuidelijk Afrika: in 2009 hebben vier landen in de regio (Mauritius, de Seychellen, Zimbabwe en Madagaskar) een EPO ondertekend, die sinds 14 mei 2012 voorlopig wordt toegepast. Het Parlement heeft de overeenkomst op 17 januari 2013 goedgekeurd. Ook andere landen mogen tot de overeenkomst toetreden en de Comoren hebben de overeenkomst in juli 2017 ondertekend. De overeenkomst wordt sinds 7 februari 2019 voorlopig toegepast. De partijen kwamen overeen de reikwijdte van de EPO uit te breiden tot alle handelsgerelateerde kwesties zoals het verband tussen handel en duurzame ontwikkeling, en besloten adviesorganen op te richten voor het maatschappelijk middenveld en de parlementen.

Oost-Afrikaanse Gemeenschap: op 16 oktober 2014 zijn de onderhandelingen over de regionale EPO met succes afgerond. Op 1 september 2016 hebben Kenia en Rwanda de EPO ondertekend, samen met de EU en haar lidstaten. Kenia heeft de overeenkomst geratificeerd. Uganda en Burundi overwegen serieus om de EPO te ondertekenen. Op 11 november 2016 heeft het Tanzaniaanse parlement helaas tegen ratificering van de EPO gestemd.

Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika (SADC): na tien jaar onderhandelen werden de EPO-onderhandelingen in juli 2014 met succes afgerond. De overeenkomst werd in juni 2016 ondertekend door de EU en de SADC EPO-groep, bestaande uit 6 van de 15 leden van de SADC (Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibië, Eswatini en Zuid-Afrika). De EPO werd in oktober 2016 voorlopig van kracht nadat het Europees Parlement in september 2016 zijn goedkeuring had gegeven. Mozambique heeft de overeenkomst in april 2017 geratificeerd en past deze sinds 4 februari 2018 voorlopig toe. Angola heeft een waarnemersstatus en kan in de toekomst tot de overeenkomst toetreden.

Stille Oceaan: de EPO is in juli 2009 ondertekend door de EU en Papoea-Nieuw-Guinea en in december 2009 door Fiji. Het Parlement heeft in januari 2011 zijn goedkeuring gegeven. Het parlement van Papoea-Nieuw-Guinea heeft de EPO in mei 2011 geratificeerd en Fiji heeft in juli 2014 besloten de EPO voorlopig toe te passen. In juli 2018 heeft Tonga eveneens het voornemen uitgesproken om tot de EPO toe te treden. Samoa heeft het proces van toetreding tot de EPO in december 2018 afgerond, en de Salomonseilanden deden dat in mei 2020.

 

[2]“Het effect van het EU-ontwikkelingsbeleid vergroten: een agenda voor verandering” (COM(2011)0637).
[3]Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad (PB L 303 van 31.10.2012, blz. 1).
[4]Verordening (EU) 2016/1076 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 tot toepassing van de regelingen voor goederen van oorsprong uit bepaalde staten behorende tot de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS), die zijn opgenomen in overeenkomsten tot instelling van, of leidende tot instelling van, een economische partnerschapsovereenkomst, PB L 185 van 8.7.2016, blz. 1.

Wolfgang Igler / Mario Damen